农地管制中的财产权保障——从外部效益分享看农地激励性管制，本文主要内容关键词为：农地论文,管制论文,财产权论文,效益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF45 文献标识码：A 文章编号：1001-2397(2008)03-0070-10
一、现行农地管制制度的困境——从耕地抛荒现象谈起
费孝通先生曾述及农民对土地的认识：“传给儿子最好的东西就是地，地是活的家产，是用不完的”，因此，“人们不愿意拿自己的土地去和其他资料交换，即使其他的生产率更高，他们也不愿意。”[1]然而，中国农民昔日的“惜地如金”却正在演变为今日的“避之不及”。我国从2000年开始，耕地抛荒之风不断蔓延：从非农产业高度发达、农民早已普遍“离土”的沿海富裕地区，蔓延到非农产业并不发达的粮食主产区；从产出率低的边际农田蔓延到旱涝保收的高产农田；从季节性抛荒发展到常年抛荒。据调查，安徽省肥东县1999年的抛荒地中高产田只占20%，2000年急升至40%，而2001年上半年已高达50%；湖北省耕地抛荒率1999年为3.39%，2000年升至5.18%，而粮食主产区荆州市更达15.6%；同一时期，湖南省耕地抛荒总面积从161.2万亩上升至195万亩，上升21%，而其中常年抛荒则从38.6万亩急升至51万亩，上升32.1%[2]。刘凤芹在考察宁夏回族自治区中宁县枣一村土地抛荒问题的调查报告中感叹：“一个少地的、经济落后的贫困山区，竟也出现了农地弃耕现象，而且抛荒面积还很大。”[3]
耕地抛荒以“星火燎原”之势威胁着中国的粮食安全战略，也冲击着我们的农地管制制度。众所周知，我国1998年的《土地管理法》建构了严格的土地用途管制制度，特别强调对耕地的保护。该法明确规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”。在抛荒风兴起之初，浙江省等一些地方甚至依据《土地管理法》制定了严格的《耕地抛荒处罚办法》，不仅强制收回抛荒土地的承包经营权，而且还要收取抛荒费、处以罚款。2004年8月修订的《土地管理法》仍然重申了这一规定。
然而，面对屡禁不止、甚至愈演愈烈的抛荒浪潮，2002年的《农村土地承包法》虽然仍强调承包人应当“维持土地的农业用途”、“依法保护和合理利用土地”，却没有将“不得弃耕抛荒承包地”规定为承包人的法定义务；2004年5月国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，明确要求各地“严格执行《农村土地承包法》的规定，任何个人和组织不得以土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还”；2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，进一步按上述法律和政策的精神，确立了法院审理弃耕、撂荒承包地纠纷案件的基本原则。
从“强制收回”到“不得收回”，对于《土地承包法》在耕地抛荒问题上的这一制度转型，理论界和司法界为其找到了经济上的诱因，即：农民种地无利可图，甚至出现亏本；承包地上负担过重；农民收入来源多元化减弱了农民对土地的依赖；土地承包经营权流转机制不健全。但是，笔者发现，对于《土地管理法》与《农村土地承包法》间的冲突，对于宏观与微观土地制度间的脱节现象，无论理论界还是实务界均甚少有人关注。笔者以为，《农村土地承包法》的意义其实并非仅仅在于农民土地权利的一次伟大解放，它同时也为我国宏观农地管制制度拉响了警报：“强制收回”这一管制手段的失败，仅仅是制度执行不力？还是管制本身就存在根本性的问题？管制制度是否在财产权的界定和保障上有失公允以致激化了矛盾？在农地产值必然普遍低于非农用土地产值的客观背景下，在工业化、城市化发展必然要求占用一定农地的客观需要下，立法限制农地农用的正当性究竟在哪里？如果维持农地农用确有必要，我们的管制制度又应当如何保障损益的均衡，以确保社会的正义与效益的增进？
二、农地管制的正当性基础：农地农用中的公共产品供给与外部效益
农地管制归根到底是国家运用公权力干预农地资源配置的一项制度安排。按经济学观点，国家介入最主要的理由源自市场失灵。“市场失灵在于市场机制，与市场机制共存亡。所以，要让市场机制本身对市场失灵加以克服是不现实的，克服市场失灵的唯一途径是独立于市场机制的外力对市场的干预”[4]。农地农用中的市场失灵奠定了农地管制的正当性和必要性，主要表现在：
（一）农地的多元价值与外部效益问题
外部效益指人们的经济行为所产生的利益中不能为自己享受的那一部分利益。外部效益尽管具有经济价值，但由于这种价值难以量化，不能反映在产品的市场价格上，所以由这部分价值所产生的收益生产人无法分享。这意味着在外部效益存在的情况下，价值规律发生了扭曲，生产人没有得到其成本付出的全部收入，生产人从自身利益出发的生产决策考量就可能偏离社会利益最大化的需要，导致资源配置扭曲，产生市场失灵。与“外部成本”问题相比，“外部效益”问题造成的效率损失往往不太明显，因此受到的关注也较少。
农地作为一种自然资源，农地农用所带来的价值可大体归纳为以下5个方面[5]：(1)“直接使用价值”，指农地作为农业生产投入所获得的产出所得，以及农业生产者透过直接使用农地所享受到的舒适环境、农业文化等效益；(2)“间接使用价值”，指土地农用时所产生的水源涵养、生物多样性维持以及生态调和等环境生态方面的效益；(3)“选择价值”，指土地作为较低开发程度的农业用途时，相对可以确保未来选择其他用途的机会的效益，这种效益在资源使用具有不可回复性时特别显著；(4)“遗赠价值”，指维持农业生产环境带给子孙后代的效益；(5)“存在价值”，指因为了解农地农用之环境保育效益而从农地维持农用本身即可获得的满足和效用。显然，农地农用不仅能对农业生产者的私经济产生贡献，使农地使用人因此获得经济上的收入和舒适环境的享受；农地周围地区的住户、乃至更多的社会大众也能从中分享到环境生态、粮食安全等方面的好处；不过，这些好处无法在农产品价格中体现出来，所以不能直接反映在农地使用人的决策考量中，这便产生了“外部效益”问题。
在农地农用的农业所得相对高于非农用所得的农业时代，农民看重农业生产所得，有主动维持农地农用的意愿，对于免费提供外部效益并不太在意，而一般社会大众对农地外部效益的需求也不大，因而农地的外部效益问题不明显。然而，随着城市化和工业化的推进，当土地非农用的价值剧增，而农地农用的收益占农户收入的比重却日益降低，甚至无法维持农户的生活时，“经济人”的自利性决定了农户自然不会看重无法给农户自己带来实质收益的粮食安全、环境保育等效益，相反却会从比较利益考虑选择变更农地用途，或者在无法变更时选择抛荒；而另一方面，随着农地的日益稀少和人民生活水平的日益提高，社会大众却越来越看重农地的外部效益。农地“外部效益”问题日益凸显，成为影响农地利用决策的一个至为关键的因素，如果能够将其内部化，在可以提高土地作为农用的收入的前提下，农户当然就更有诱因将农地维持农用；反之，如果其不能纳入农户的生产决策考量，则此时农户的均衡产出势必将低于考虑社会效益下的均衡产出，严重时难免会有停止农业生产、将农地转作他用等有损社会福利的生产决策。因此，从社会利益最大化的目标出发，有必要确保农地外部效益内部化的实现。
（二）农地外部效益的公共产品属性
外部效益内部化最直接的方法是由受益者向生产者提供补助，即所谓“受益者付费”原则。然而，在农地外部效益问题上，要求受益者付费却很困难，这主要源于农地外部效益的“公共产品”属性。所谓公共产品，指该产品提供出来被某一人使用时，并不影响其他人对该产品的使用，即它具有非排他性、非敌对性以及联合消费的特性。①这些特性决定了公共产品的生产者既无力排除受惠者，也不能对所产生的外部效益强索价格，所以会有“搭便车”的情形，导致公共产品的生产者没有足够的诱因来提供最适量的供给，从而产生市场失灵。为了处理公共产品私人供给不足的问题，必须由政府介入并提供一部分公共产品。
土地农用所产生的粮食安全、环境生态等外部效益，农地使用人既不能排除他人享用，其消费也没有竞争性，此“公共产品”特性决定了市场缺乏主动提供农地外部效益的经济诱因，所以政府必须基于全民福祉的需要介入农地保护，以提升外部效益。况且，随着经济、社会的发展，发达国家普遍认为农地所具有的环境及美观功能的重要性已超越农地的耕作生产功能。比如，美国20世纪80年代后期开始兴起的农地“田园诗篇”概念，就强调了农业耕作的“社会意义”，农业经营除了农业生产功能外，更具有“保育乡村环境”与“维护农民生活”的生态与文化上的价值。②一旦农地的生态与社会功能超越其生产功能，农地的公共产品特性也就更加强烈，成为必须被保护的理由。
正是鉴于农地农用可以产生大量具有“公共产品”性质的外部效益，所以，尽管农产品价值远低于工商业产品的价值，众多发达国家仍然强调维持农地农用，并愿意编列高额的预算为农地提供周延且多元化的保护。比如，美国就不仅对农业给予长期且高强度的补贴，更是将农地保护作为一项重要的政府行为，通过实施地役权购买计划、农业地域法、农地税赋优惠、发展权购买计划、发展权移转计划等，建构了一整套农地保护的相关制度；日本也由中央制定“确保农用地的基本方针”，并据以指导各都道府县拟定“农业振兴与地域储备基本方针”及划设“农业振兴地域”，以实现对农业使用地域的管制[6]。
三、管制失灵的制度根源：农地外部效益分享中的三重不公
由上可知，农地管制制度是因为肩负了保障并促进日渐稀缺的农地外部效益供给的责任而有了存在的必要，然而，大量常年性抛荒的出现，尽管没有改变耕地的用途，但显然其利用效率已大大降低，所供给的外部效益明显递减。那么，在现行严格的耕地管制制度下，为什么农民宁愿放弃土地承包经营权，也不愿意再从事农业生产？这说明管制的失灵绝非仅仅是一个制度执行不力的问题。农民作为理性的“经济人”，能够让其失去从农意愿的根本原因，只能是农地利用中的利益分享存在严重不公，以致农民在经过缜密的利益权衡后只能出此“下策”。笔者认为，现行农地管制制度在农地资源的财产权配置上具体存在着以下三重不公：
（一）农地农用的外部效益未内部化
1.农地外部效益的产权缺位与内部化理念的缺失 从我国现行立法看，没有法律对农地外部效益的财产权予以明确的界定与保障；相反，《土地管理法》第31条却强调“国家对耕地实行特殊保护制度，严格控制耕地转为非耕地”，因为“保护耕地是关系国家前途、命运和子孙后代生存发展的重大问题。保护耕地就是保护我们的生命线”。③《农业法》第31条也明确要求：“国家采取措施保护和提高粮食综合生产能力，稳步提高粮食生产水平，保障粮食安全。国家建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护。”我们可以把这种管制思路中隐含的产权逻辑归纳为：农地外部效益被直接视为一种“公共利益”，并理所当然地归属于社会公众所有，而外部效益的供给者——农民不仅没有主张其所提供的外部效益的权利，反而却被理所当然地课以免费提供此“公共利益”的义务。在过去农业所得具有比较优势的时代，这样规定不存在太大的公平性问题，因为外部效益毕竟带有公共利益属性。但是，在农业生产的利润不断下降，甚至入不敷出的情形下，④立法仍然坚持必须由农民免费提供外部利益，就有违社会正义。况且，由于农产品属于基本生活消费品，消费需求受限于人的基本生理需要，需求弹性小，过多地促进农业生产只会导致生产过剩，农产品滞销，因而农产品价格提升的空间有限，农地外部效益内部化的缺失无疑更加彰显了利益分享的不公。
2.农业补贴的“补助化”与内部化措施的功效不彰 再从农业补贴制度分析，庇古的福利经济学主张，补贴是外部效益内部化最直接的方法。然而，在不承认农民对其提供的外部效益享有财产权的制度背景下，我国的农业补贴制度实际上也不具有均衡农户损益的理念，没有起到农地外部效益内部化的效果，说到底不过是对农业生产的一种“补助”和对农民的一种“恩惠”。我国过去长期采取的“暗补”方式，即通过补贴流通渠道间接补贴农民，其补贴理念显然并不包含对农业生产所能提供的、难以通过市场显现的外部效益的补偿；加入WTO前的“绿箱”政策，按学者分析，“政府部门的直接花费和对国营粮食企业的亏损补贴占用了当时95%以上的‘绿箱’资源，几乎没有多少剩余资源能直接转移支付给农业生产者”[7]；2000年开始在全国推广的“退耕还林补贴”，具有一定的“生态补偿”功能，但按规定只能补偿有限的年数（种植生态林、经济林和草，按照有关规定造林成活率达到要求，可分别领取补助8年、5年和2年），这说明该政策的主要目的在于鼓励农民退耕，而并非要补偿退耕农的生态贡献；至于2004年起开展的“三补一免”（即粮食直补、良种补贴、农机补贴和免农业税），具体落在每一个农民身上的补贴利益少，⑤而且“补贴目标的界定并不清楚，一部分不种粮食的农民也得到了补贴，而有些租种粮食的农民却没得到补贴”[8]，这意味着补贴实际上已异化为一种带着身份属性的“福利化”的补助，农地外部效益内部化的理念仍未得以明确。
（二）为了维持农地外部效益的供给，限制农地使用权却没有补偿
1.“管制准征收”与补偿的正当性 正如有学者所言，“没有管制就没有财产权制度”，“基于资源有限及排他的特性，财产权有效的保障，绝非单凭建立财产权制度后，国家中立地袖手旁观即可达成，而必须仰赖国家对他人的积极限制”[9]。因此，在现代法治国家，虽然合法财产权理应受法律保护，但权利并不绝对，权利的承认需符合社会的利益，即所谓财产权的社会义务；而国家为了公共利益限制私人的财产权，也就当然构成公权力的正当行使，无须支付任何补偿。然而，在1922年“Pennsylvania Coal C.V.Mahon”一案中，美国联邦最高法院却提出，“财产权虽然可在某个程度内被管制，但如果管制太过分，该管制便会被视为征收，政府若希望继续维持该管制，就必须给予补偿”。台湾学者谢哲胜称其为“管制准征收”。德国也在日益增加的财产权侵害案件中，发现了合法的公用征收与违法的国家赔偿间的漏洞，提出所谓“违法无责”的概念，进而建立了类似征收侵害制度，开始承认人民对于国家违法无责财产权侵害的补偿请求权。在1952年“BGHZ6,270”判决中，德国联邦法院明确指出：“在这些事例中，房屋安置措施并未符合《住宅法》的规定，而是一个逾越一般法定控制权限，且为相对人带来一个特别的、与他人相较之下乃不平等牺牲之特别侵害——该侵害与征收均无二致，且该侵害实际上的效力赋予关系人一个特别牺牲时，则应如同征收一般的来处理此种侵害”；在1981年的“湿彩石”判决中，原告因其采矿权在1960年及1967年《水利法》公布后被剥夺而提起征收补偿的请求，德国联邦最高法院认为《水利法》之规定已超出社会义务，故判决原告拥有一个类似征收侵害之补偿请求权。⑥显然，无论是美国的“管制准征收”，还是德国的“类似征收侵害”，都彰显了一个共同的问题：即在“社会义务”的名义下，财产权人必须接受不同程度的管制，当管制程度存在极大的差距时，受到过于严格管制的少数财产权人，实际上承受了比一般人更多的公共利益的费用负担，这构成了一种不公平，因此，国家理应给予其适当补偿，这是国家管制政策推行必须也是必然要负起的财务责任。
2.补偿缺位与利益失衡 由上可见，管制与补偿构成了两个不同层次的问题。管制是为了保障公共利益，具体到农地管制制度上，国家为了达成土地“总净效益”的最优，当然可以行使公权力限制农地产权人的土地利用行为；而补偿则是对国家公权力行使的限制，是为了实现损益的均衡。然而，我国目前无论是立法规范还是司法实践，均只强调管制的正当性却没有承认“补偿”的合理性。《土地管理法》在“耕地保护”一章中对农地使用权人设定了若干禁止性规范：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”；“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”；“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”。然而，该法却没有任何关于补偿的要求；《基本农田保护条例》进一步禁止在基本农田保护区内从事“建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物；买卖或者以其他形式非法转让基本农田；闲置、荒芜基本农田；破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志；向基本农田排放污染物”等行为，但仍没有关于补偿的任何规定。司法实践中也没有出现过区分受管制者的“普遍义务”与“特定牺牲”的判例与解释。笔者以为，这种完全不考虑“补偿”的管制制度其实彰显了一个近乎荒谬的逻辑：只要是出于“公共利益”的需要，受管制者无论付出多大的代价，都显得那么理所当然，“小代价小光荣，大代价大光荣”。这种逻辑下的管制制度内含着严重的利益失衡。补偿缺位一方面意味着管制者无需考虑管制的成本，所以容易造成国家过度管制；另一方面，也使财产权的内涵被架空，比如，城市近郊的农地因为区位优势具有更高的经济价值，立法禁止其转用意味着土地产权人必将丧失更多的利益，所以，如果近郊农户的这种“特别牺牲”得不到补偿，则其产权无疑已被严重“稀释”。由此，笔者进一步认为，《农村土地承包法》将《土地管理法》“强制收回抛荒耕地承包经营权”的规定修订为“不得收回”，应当正是认识到在农地农用的收益太小、甚至入不敷出的情况下，强制农民必须从事农业生产，对农民而言实质上已经构成一种“牺牲”，当这种“牺牲”在现行法律框架内无法得到补偿时，这种强制就是一种极大的不公平并必然激化社会矛盾。
（三）农地提供的外部效益越大，限制越严格，农户损失越严重
根据《土地管理法》第34条，我国农业用地被划分为一般耕地和基本农田。《基本农田保护条例》第2条将“基本农田”定义为：“按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”具体包括“经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地”。显然，基本农田担负了更多的粮食安全的责任，而且其农业生产条件更好，能够提供的农业生态效益应该也更大，所以国家对基本农田实行了更严格的保护和管理制度：一般耕地被禁止从事建窑、建坟或者擅自建房、挖砂、采石、采矿、取土等行为，而基本农田连发展林果业和挖塘养鱼也不被允许。这种限制当然有其正当性，事实上这种管制策略也通行于当今世界各国，比如，德国的《联邦空间规划法》也将其农业发展区划分为优先地区和储备地区，前者严禁变更使用，后者则有条件地允许变更用途，但这也意味着基本农田的土地使用权人通过在大农业范围内调整农业结构而获得土地增值收益的机会被剥夺了。而在现行制度下，这种损失不仅得不到相应的补偿，相反越是粮食主产区，地方财政负担越大，农业补贴标准反而越低，也就是说，基本农田的生产人提供了更多的外部效益，但所获得的农业支援和补助却相对更低，这实际上造成了发展上的另一层剥削，使得资源配置的公平性更为扭曲。
综上，当我们的农地管制制度将农户从事农业生产的外部效益简单地视为一种“公共利益”，并理所当然地归属于社会公众所有，而政府更是以此“公共利益”为由理所当然地对农户的土地使用权施以限制。此种财产权界定完全没有顾及农地外部效益的供给人——农户的利益和感受。利益分享上的严重不公导致现行农地管制制度不仅不能形成农户提供外部效益的正向激励，反而加剧了农户的抵触心理，加大了制度执行的成本，使得管制效率低下。
四、从单一管制到激励性管制：农地外部效益公平分享机制的建构
学者Libby指出：“成功的农地保护政策必须具备二个条件：一是农业发展政策不应局限于土地该如何使用此单一因素考量，更应创设诱因机制促使土地维持农业使用；二是政策必须公平地分配成本，并兼顾民众的可接受性。”[10]重管制而轻激励的农地保护制度或许可以阻遏农地的不当利用，但却无法增进农户提供具有公共产品性质的农地外部效益的意愿，不利于达成创造外部利益的目标。因此，笔者认为，为了实现农地资源从量到质的最优化供给，我们必须改变过去单纯强调政府“消极限制”农地利用行为的单一农地管制方式，将“激励相容”的理念引入农地管制中，通过建构利益共享、损益均衡的诱因制度，“积极引导”农户在努力追求私人效益的同时促进外部效益的增加，把“强迫”农户提供外部效益转变“激励”农户提供外部效益。具体措施如下：
（一）建构农地外部效益财产权的赋予与保障机制
明晰的财产权制度因为可以提供资源拥有者自由决定资产的使用，拒绝他人侵占、享受资产的收入所得，并在市场上自由移转的情况下寻求资产发挥最大效用等充分的诱因动机，所以其在激励生产上扮演着重要角色。农地农用所提供的诸多外部效益，可以为人们带来效用的提高，因而构成一种财产，立法有必要透过财产权的清楚界定，确立其拥有者与非拥有者之间的“社会关系”，唯此才能保障这项“效益”得以公平地分享和有效率地供给。就财产权的具体配置，叶俊荣提出了“法律的双重优势判断”原则：第一重判断先决定谁有优势获得财产权；第二重判断再决定如何更好地保障此财产权[11]；边泰明则进一步明确为“二阶段财产权配置形态”，认为“所有权人在行使其权利时和他人所有的权利构成了相互关系并彼此影响，为使该等权利能有效率地运作，所有权的权利必须重新设定和组合，这包括起始财产权赋予和财产权保障两个程序”[12]。我们可以按此思路建构农地外部效益的财产权配置机制：
1.赋予农地使用人对农地外部效益的财产权 在公众与农地使用人之间，笔者主张将农地外部效益财产权赋予给农地使用人。理由是：第一，农地外部效益的提供与土地使用权之间密不可分的关系，决定了两种产权应当赋予同一个主体才有效率，否则就将影响农地使用权的完整性，也将导致产权保障的困难。事实上，我国目前对农地使用的管制措施即可视为一种将农地使用权与外部效益产权分别赋予农地使用人和社会大众的状态，而目前发生的农地外部效益与农地财产权的冲突，实乃此种产权赋予状态下不可避免的结果。第二，由农地使用人享有农地外部效益财产权符合“损益均衡”的公平理念，因为农地使用人为该外部效益的生产支付了成本，包括农业生产资料的花费等“明”的成本，以及增值收益的损失等“潜在”成本，所以其理应享有相应的收益回报。第三，在农业生产利润不高的情况下，若农地使用人能从农业生产的外部效益获得应有的报偿，使农地使用人将农地外部效益也纳入其生产决策之中，则农地使用人将更有诱因将农地维持农用，或至少不变更为他用。第四，假若农地外部效益归公众所有，由于公共利益一般由政府代表公众行使，当两种或两种以上公共利益发生冲突时，政府往往从自身利益出发进行选择，因此，随着农业产值与工商业产值间差距的不断拉大，地方政府难免为了眼前的利益而牺牲长远的生态利益，为了其他产业的需要而侵占农业用地，这也是目前出现“保护农地的主体却成为农地流失最主要根源”的怪现象⑦的关键，而把外部效益产权赋予农地使用人，则有利于形成对地方政府的有效约束。
2.改革农业补贴制度以保障此项财产权的实现 由于农地外部效益的生产者与受惠者人数众多，通过市场来实现此项财产权的成本非常大；同时，从我国国情出发，多数人习惯于依赖政府解决与公共事务相关的问题，私人协商的条件并不成熟，所以有必要借助政府的力量来为此项财产权提供保障。正如学者Lia所说，“政府既然能够弱化财产权，同样也可以保障财产权，尤其是属于附属在土地上的权利”[13]。农业补贴制度应当是政府达成这一目的的重要工具。我国实施农业补贴制度时日已久，只不过原有的补贴机制基于对农业弱质性的扶持，承担补贴责任的地方政府往往视其为一种负担，受补贴的农户也多视其为一种福利和恩惠，致使该制度在嘉奖和激励农地外部效益的生产上显得功效不彰。笔者主张将均衡农户损益的理念引入农业补贴制度，让农业补贴承担起内部化农地外部效益的责任，亦即，政府作为社会大众的代理人，借由补贴付给农户一笔享受其所提供外部效益的费用，并透过税收方式向社会大众收取这项费用，以此保障农户外部效益财产权的实现。当然，此种补贴机制的建构需要政府对农地外部效益财产权的价值进行评估，而此种价值评估因缺乏可供参考的相关市场价格而存在相当的困难，不过，当农地外部效益日益成为影响农地利用决策的重要因素时，政府事实上已经无法回避这一问题，因为只有农地农用的总净效益高于非农用时，限制农地农用的决策才是合理和有效率的。
（二）引入“准征收”制度，建构农地使用权限制的公平补偿机制
如果说将农地外部效益的财产权赋予农地使用人是为了更好地激励生产，那么，限制农地农用则是为了更好地保障社会大众对农地外部效益的需要。但这种限制意味着土地权利人土地开发机会的损失，可以看做是土地权利人为供给农地外部效益所支出的成本。而利益的公平分享必然要求将成本的公平分担纳入考量。如上所述，我国目前的农地管制制度按农地资源的品质高低区分为基本农田和一般耕地，并分别采取了宽严不一的限制策略，因此，为了平衡不同的管制程度带给土地权利人的不同成本损失，笔者主张引入“准征收”补偿机制，在充分考量管制措施的不同管制水平以及受管制人遭受的不同损失程度的基础上，使遭受过于严格管制的农地权利人，能为其“特别牺牲”获得额外的公平补偿。
（三）创设农业地役权，建构整合市场力量的农地管制新机制
农业地役权是美国面临农地转用压力下开发的一套农地资源的保护和管理工具。据美国农业局的国家天然资源调查显示，自1990年起美国每年损失的农业基本生产用地高达100英亩以上，为了解决此问题，美国东北部及西岸地区的一些州政府及地方政府逐渐发展出类似“保育地役权”的农地保育与利用限制的发展权购买计划(purchase of development rights)，并在此基础上逐渐形成比较系统的农业地役权计划，即由政府机构或保育团体基于公共利益、地区性土地使用规划或政策发展的需要，以协议方式向农地所有权人购买该土地的特定发展权以达成限制农地使用的策略。与传统土地管制制度不同的是，这一机制并非仅仅着眼于土地使用限制的规定，它同时也是对土地所有权的一种重新组合，其中土地所有权人通过让渡特定发展权而获得税赋减免等利益无疑体现了对让渡人的补偿，因而这种机制不仅更加符合公平正义原则，而且可以在尊重人们利用土地的意愿的前提下，更有效率地利用并保护优良农地，促进农业生产的稳定性，使农业政策能在抗争较少的情况下更有效率地达成。2003年美国农地信托针对美国各州农业地役权实施计划的评估报告(The National Assessment of Agricultural Easement Programs)，评估了美国15个州的46个农业地役权计划，反映了农业地役权在美国农地保育上的卓越成效[14]。当然这一机制也有其局限性，由于损失的判断取决于农地所有权人的主观价值认定，而不同的人有不同的价值衡量标准，因而可能使损失补偿变得窒碍难行。但笔者仍觉得其不失为一项值得借鉴的诱导性管制工具，可以为我国现行硬性的农地管制方式带来更多的公平与活力。
五、结语
按张五常先生的观点，“农民会不会珍惜土地，关键不在于土地所有权或经营权是不是永久性的，而在于他们对于经济收益的考虑”[15]。在农产品价格普遍偏低甚至入不敷出，而价格上涨空间又极为有限的背景下，如果农民不能就其提供的环境生态、粮食安全等外部效益获得合理的补偿，则期望农民积极从事农业生产就只能是一种幻想，而强制农民从事农业生产则是一种不公。现行农地管制制度的低效率，归根到底乃在于忽略了农地外部效益问题的财产权本质，严厉的禁止性规范虽然保障了公众的需要，却忽视了农民的付出与感受，利益分享严重失衡，农民自然无心种地。因此，立法实有必要在禁止规范之外建构一套合理可行的激励机制，透过法律创设农地外部效益财产权，并对此财产权及农地使用权给予明确的界定与保障，由政府代理社会大众进行必要的补偿或财产权交易，方能真正达成农地保护的目的，进而确保农业的可持续发展。
收稿日期：2008-02-27
注释：
①非排他性意指未付费者不能从物品或服务的利益中被排除；非敌对性意指各个体消费共同享用的物品，并不会减损其他个体对该物品的消费量；联合消费意指多增加一个消费者的边际成本为零。
②这种发展趋势有其客观合理性及必然性：一是农业生产所提供的农产品属于基本生活消费，这种消费需求受限于人的生理需要，因而是有限的，需求弹性小，过多地促进农业生产只会导致生产过剩，农产品滞销；二是根据“班尼特法则”，随着人们收入水平的提升，人们的消费形态也随之改变，热量来自淀粉食物的比率会逐渐下降，稻米消费量会剧减。相反，经济条件的改善却会使人对品质良好的外部生存空间有更多的需要。
③参见：周永康.《关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉的说明》。
④刘凤芹的调查报告显示，村民种植1亩地的投入成本大约为350-400元，不包括农民投入土地的劳动支出。枣一村的耕地分为5类：一类地每亩收益按常产计算为620-630元；五类地每亩收益维持在300多元至400元之间。这和土地的投入差不多。可是，人均农地才1亩多，那么即使是耕种一类土地，人均年收入也只有300元左右（刘凤芹.弃耕还是复种——土地抛荒现象考察[EB/OL].(2004-02-24)[2008-01-20].http://www.xslx.com/htm/jjlc/nyjj/2004-02-24-16169.htm.）。再根据农村固定观察点调查，江西省南昌县每亩水稻的生产成本（含物化成本和劳力成本）691元，而在市场上实现的交换价值却只有630元，每亩亏损61元。（章毅，周边疆.江西省农民增收面临的困境与出路[EB/OL].(2003-03-07)[2008-01-20].http://www.rcre.org.cn/rcre/article/2003/18-03-07-1.htm）。郴州市国土资源局调查数据显示，随着物价上涨，农民种粮的成本急剧上升，种子、化肥、农药不同程度上涨，农民劳资从2000年15元／天上涨到2007年40元／天。经测算，农民种粮除去成本每亩利润不足200元，按每人种5亩计算，年收入不足1000元，远不能满足一家的开销。（郴州市国土资源局.减少耕地抛荒提高土地效益[EB/OL].(2008-01-04)[2008-1-20]http://www.czgtzy.gov.cn/Article/ArticleShow.asp?ArticleID=5069）
⑤以“粮食直补”来说，政府强调对农户直接给付并向主产粮区和产粮大户倾斜，客观上具有将“粮食安全”这一外部效益内部化的功能。但有学者指出，这一政策“落到每个农户的补贴资金太少，成本也高。如孝南区2005年的粮食直补资金为476万元，农机补贴50万元，良种补贴1000万元，三项合计1526万元。孝南区农业人口63万人，平均到每个家庭全年补贴资金不过几十元。由于补贴金额小，有些农民不怎么放在心上。”这意味着目前的直接补贴更多只是向农民发出了一个鼓励种粮的政策信号，其将农地外部效益内部化的作用仍非常有限。（陈波，王雅鹏.湖北省粮食补贴方式改革的调查分析[J].经济问题，2006(3):52.）
⑥转引自：周家维.土地使用管制准征收之研究[D].台北：台北大学都市计划研究所，2002:6.
⑦地方政府征而不用，导致高产良田变成抛荒地的现象是值得关住的另一问题。有记者曾报导，在苏州市某高新区浒墅关镇保卫村，有3000多亩的一大片土地，被征3年多一直未用，长满了半人高的野草；在无锡市新区梅村镇的东南侧，有一块1万余亩的闲置撂荒地。无锡市国土局耕地保护处处长丁伟民总结出耕地闲置抛荒的3种类型：一类是征而不用，转而不用；二类是征多用少；三类是开发区或基础设施建设过程中，破坏了农田水系和耕作层，致使一些农田无法耕种。（参见：邓华宁.苏南：一边喊缺地一边大抛荒.(2005-10-25)[2008-1-25].http://news.xinhuanet.com/society/2005-10/25/content-3681320.htm）