信访工作的瓶颈制约及对策建议，本文主要内容关键词为：瓶颈论文,对策论文,信访工作论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1009-5381(2013)06-0056-06
一、当前信访的主要现象与问题
(一)信访量时有反复、高位徘徊
自从2003年信访①洪峰出现，为解决信访问题，社会各界尤其是政府部门投入了大量的人力、物力和财力，信访量虽有下降趋势，但时有反复，仍然在高位徘徊。
以涉诉信访的数量为例，从2002年至2009年，涉诉信访总量从最高时2004年的4220222件人次下降到1357602件人次。虽然下降速度较快，但仍然远远高于行政复议和诉讼的案件总量。在有些年份，涉诉信访总量甚至出现升高的迹象，如2003年至2005年。
(二)不少信访案件得到解决与老案重复信访、新案不断信访的现象并存
客观而言，这些年解决了不少信访问题。根据媒体报道，有一些案件和问题确实通过信访途径得到重视并获得最终解决。例如，孙某上访案[1]、徐海录上访案[2]、邹书军和袁海强盗窃案[3]、焦某偷税案[4]等。但是，一部分案件的解决，并没有使信访总量显著下降，这与重复上访数量较大有密切关系。在很多案件中反映出来访人员大部分都是老上访户。旧的问题没有解决，又有了新的诉求。同时，还有源源不断的新人员加入到信访大军中，使信访人数不断扩大。简单说，信访解决了一部分问题，但仍有大部分旧有问题难以解决，同时伴有新增案件，因此总量很难降低。
(三)基层党委政府维稳压力大，信访投入大
基层党政部门和公务员普遍认为信访维稳的压力大，层层加码的信访考核指标、零进京访、零“非访”（非正常上访）等使基层部门和公务员投入大量精力和时间处理信访事项和信访人员，维稳成本较高，责任追究压力较大。《信访条例》第七条规定，“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。各级党委人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系”。据此，各级党委政府已将信访作为一种考核指标。在实践中，这种考核一是表现为“信访排名”，即上级部门对各地市越级上访量等的排名统计；二是“信访工作一票否决制”，即各地方对辖区内出现人员越级上访、群体非正常上访造成恶劣影响，或其他信访工作未达标等情况，均实行一票否决。因此，各级党委政府的工作部门为避免或者减少辖区内出现“非正常上访”，使自己在“信访排名”中不要名列前茅，使尽浑身解数。一方面，各地在日常工作中推出了多种“创新”方法，如联合接访、设立领导接访日、争取救济基金、领导包案等；另一方面，在敏感时期，各级党委政府耗费巨资、调集人员，甚至个别情形下对上访者严加看守、围追堵截，防止“进京上访”的现象出现。一旦前面的手段失效，上访人成功上访，他们还会想尽一切办法在上级信访部门“销号”。这些人力、财力、物力的耗费，使很多政府机构和部门都不堪重负。
(四)信访纠纷的化解与压访、截访甚至关访(限制人身自由)的现象并存
如前所说，信访工作既实质性地解决了一部分问题，同时也在维控压力下采取了一些不恰当的手段，如截访、关访等限制人身自由的方法，使信访人不能进京上访。为了防止信访人上访，有关部门不仅派人在其住地跟踪盯梢，防止其进京上访；即使上访人经过千难险阻到达北京，也有专门人员负责围追堵截，在很多接访单位附近设点拦截；被拦截下来的上访者有的被临时关押在“截访点”，如以前曾在北京南四环出现的“黑监狱”——安元鼎，也有很多被直接“押送”回原籍。这种做法已经严重侵害了公民的人身权利和自由，产生了极为不好的社会影响。
(五)信访不信法现象严重
近十年来，涉法涉诉信访一直在信访的总量中占据较大比例。2003年，据称信访问题中有80%涉法。经法院统计，涉及法院的案件实际占37%，其他部分是涉及公安、检察以及司法部门的案件。所以，这80%可谓是涉法涉诉案件，涵盖公检法司等诸多部门。涉法涉诉案件在信访中的高比例由此可见一斑。
与行政诉讼和复议相比，信访仍然是人们选择较多的一种诉求解决方式。从2003年至2009年的行政诉讼、复议和涉诉信访的数据(参见图1)可以看出，全国法院受理的行政诉讼案件数量和行政机关受理的复议案件数量都远远低于涉诉信访案件量。2004年，涉诉信访案件量为4220222件，行政诉讼为92613件，行政复议为81833件，涉诉信访是行政诉讼的45倍多，是复议的51倍多。即使是涉诉信访数量较少的2009年，涉诉信访案件量仍然是行政诉讼的11倍多，是复议的17倍多。因此，从数据表现来看，人们更倾向于采取信访的方式捍卫权利，而较少走法律途径
(六)依法处理与纠纷化解之间时有“纠结”
很多纠纷并非未曾或不能依法处理，但有时依法处理的结果难以使信访人信服和接受。一种原因是立法本身尚不健全，有些规定可能已经不符合现实情况，或不合情理；另一种原因是信访人知道在稳控的压力下，长期闹访和纠缠一定可以从有关部门获取一定利益，因此无视法律的规定和裁决，不达目的誓不罢休。而信访处理人员虽然明白应当依法处理，但也的确看重稳定的效果，从而在平息争端的导向下产生是否要严格适用法律规定的纠结。规则意识与结果意识时有冲突，且规则意识在逐渐下降，结果意识在逐渐增强。
(七)合理信访与无理信访并存
时任国家信访局局长的周占顺同志在2003年接受《半月谈》记者采访时指出：“在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中……80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决。”[5]虽然这个比例可能尚待相关数据支持，但至少说明在信访反映的问题中既存在有理的，也存在无理的。此处所谓“有理”，既包括法律法规和政策依据，也包括情理考量。信访人提出的很多诉求都是合理的，但仍有不少无理要求。这既表现为有一部分人原本没有合理诉求，只是想借助信访谋求利益，于是闹访缠访，趁火打劫；还有一部分是由于信访人长期信访，问题没有得到完全解决，就将原来的诉求不断提高，甚至提出很多无理要求。
(八)依法信访与极端方式信访并存在信访的手段运用上，信访人也存在着依照规定有序上访与无序上访两种不同类型。大多数信访人还是按照法律规定的方式方法、遵守信访工作机构规定的程序进行有序上访。但不可否认，为了引起关注，仍有不少上访人采用非正常手段，如围堵机关大门、拦截领导车辆、在办公区域哭闹、在公共场所以自残或自杀等手段相威胁等。这些方式扰乱了正常的信访工作秩序，造成了恶劣的社会影响，也产生了不良的示范作用。
那么，造成这些问题的主要原因是什么？基层信访工作究竟面临怎样的瓶颈制约？
二、信访工作面临的瓶颈制约
(一)法律和政策的疏漏限制了信访问题的解决
很多上访案件实际反映的是所涉法律和政策本身所存在的问题。在法律和政策不修正的情况下，单独依靠信访程序是无法从根本上解决问题的。例如，集体信访事件经常反映的土地征收、房屋拆迁补偿标准等问题，主要涉及法律与政策规定本身的问题，而不仅仅是执行中的问题，更不是司法问题。因此，政策制定的合法性、合理性和公平性是制约信访工作的一个重要原因，也是诱发源源不断新的信访诉求的重要因素。
(二)有限的管辖范围与无限的信访预期
有些信访事项不属于行政信访的管辖范围，信访人却相信政府能解决一切问题，反复向信访工作部门反映问题。按照《信访条例》规定，涉法涉诉的诉求应当通过法律规定的途径(如诉讼、仲裁等)解决，而不是信访途径解决。在基层信访工作中，大部分信访诉求都有法律规定的途径。但是，由于现实存在的“关系案”、“人情案”、“金钱案”、“权力案”等，即使只是个别现象，但造成的影响很坏，导致司法权威和公信力大大下降，信访人信访不信法，有诉求不向司法机关提出，而是直接和反复向信访部门提出；有些已经司法处理终结的案件，当事人仍然通过信访途径不断反映诉求，这部分信访案件本应也只能通过司法途径解决，信访人的诉求是无法通过行政信访途径得到满足的；即便是个别案件可以通过信访向司法部门施压，在一定程度上帮助信访人争取利益，但这种不合法、不理性的解决问题的方式又会带来新的问题；领导对审判的干预，削弱了司法权威，增强了当事人“信访不信法”的观念，总是试图找领导解决问题，为司法解决社会纠纷增添了很多困难。司法权威的下降，使得司法处理结果无法取得信访人的信任，于是陷入信访不信法、而上访解决不了属于法律范围的问题的困境。
(三)功能价值偏差使信访承受了“不能承受之重”
信访制度设计的初衷就是意见表达的渠道，因此信访工作从机构设置到处理方法主要是为反映和汇集民意服务。但是，随着时代的演化，信访逐渐被人们赋予救济权利的功能，人们希望能够从这个渠道得到权利救济。虽然信访工作机构和方法也有一定的发展变化，但仍然没有完全衍生和突破原有功能，使其实际功能与期待功能存在冲突和矛盾。换句话说，目前的信访制度在功能定位上的模糊，使其既淡化了原有的意见表达的作用，也并不可能承担起解决纠纷和救济权利的重任。正是这种功能上的错位，使其承受了“不能承受之重”，从根本上不能满足信访人的预期。这种信访工作机构和程序设计与纠纷解决功能之间的冲突主要表现在以下几个方面。
第一，信访工作机构不具有解决问题的权力和能力。信访工作机构大多数情况下充任的是中转站的作用，只负责转送、交办信访事项，并不实际解决和处理纠纷。这与信访工作机构在纠纷处理方面的能力有限有关。解决纠纷首先要建立在查明事实的基础之上，而信访工作人员在接访时主要是听取和查阅信访人提供的材料，在某些情况下会对事件的一些相关情况做一定的询问和调查，但这种调查是极为有限的。因为信访人一般都是向上一级或更高级别的机关提出申请，而这些机关一般都不在事件发生地，所以调查事实在客观上是非常有难度的，这也是信访工作确立属地管辖原则的原因之一。在这种情况下，接访主要是听取信访人的一面之词，基本不能完全查明案件事实，自然也就不具备解决纠纷的基础，只能将案件移交有权机关处理。
第二，处理机关本身利益有涉，违反中立原则，处理结果难以获得公信力。有权处理信访事项的机关一般是信访人申诉对象的主管部门，这样就违反了最基本的纠纷解决原则：任何人不得为自己的法官。“如果当事方自己不能解决纠纷而引入第三方，他们就会让渡一部分对于进程的控制权。”[6]让渡权利的前提，是当事方相信第三方是中立且公正的。介入的第三方与当事人双方没有利益关联，才能确保结果的公正，也才可能使当事人相信程序和结果的公正，继而接受处理方案。一般走向信访的事项大多是当事人难以通过私下协商解决，需要有第三方介入，帮助调解或协调解决。信访工作机构本身是独立且中立的，这是群众愿意上访，相信信访能解决问题的重要原因。然而，目前通过信访途径反映的问题，根据属地原则一般都返回原责任部门处理，信访的处理机关并不中立，先天地欠缺解决纠纷的能力。一般信访之前，该责任部门与信访人已经交涉多次，甚至是多年，现在又交由该责任部门处理，信访人对责任部门的信任度不高，除非满足其要求，否则多会继续信访，很难化解矛盾。
第三，有权处理信访事项的机关欠缺解决纠纷的处理程序和机制。冲突化解需要有双方当事人交流互动的程序和环节。“当冲突各方都是循着自己的思路进行表达时，会形成不断的‘自我强化’，越说越觉得自己有理，从而很容易形成不断‘极化’的趋势。但在交流平台上，各方都要对对方的主张、观点和理由做出回应，这种回应本身会迫使各方限制自己那些缺乏充分理由和证据的主张，同时必须设法以对方容易接受的方式来阐述自己的主张，这迫使各方都考虑甚至采用对方的编码方式。这些都会对表达的‘极化’趋势起到重要的限制作用，使双方能够发现更多可以共同接受的‘共识’，为进一步的冲突管理奠定基础。”[7]因此，在司法程序中，一般都设有双方当庭论辩和质证的环节，这在程序正义中是十分重要的制度，也为冲突的化解奠定基础。然而，信访的处理程序并没有做类似的规定，双方当事人也就缺乏交流互动的机会。信访人单方反复向处理机关表达利益诉求，很可能出现表达的“极化”现象，增加纠纷的解决难度。
(四)维稳考核压力下的权宜之计与“稳控”背道而驰
各式各样的信访维稳考核，在强化信访工作的同时，也产生了负面的效果。信访工作人员不是以解决信访事项为要旨，而是以当事人不信访、上级机关听不到信访声音、见不到信访人为“第一要义”。为实现这一目的，工作中就出现了两种极端做法：一是无原则地花钱“买”稳定；二是压制信访，通过截访甚至关押手段对付信访人员，严重侵犯公民的民主权利和自由。
第一种处理方式因缺乏合理的规则依据，很可能会出现鼓励“非访”的结果。这就使信访人通过闹访、缠访等上访技术，实际上获得了更多利益，于是他们形成了一个上访逻辑——“会哭的孩子有奶吃”，相信信访案件解决的力度大小，与行为的影响力成正比，而不是由案件本身的理由决定的。那些本来没有打算上访的当事人，或原本上访但没有采取过激行动的当事人，也会采用更多上访手段来引起领导重视，如哭闹、自杀等，从而增加实现利益的筹码。
另一种做法虽然可能短期内控制了信访数量，但往往导致冲突进一步激化升级。一次次的截访、关押并不能压制住信访人，往往使信访人一有机会就会采取更为激烈的手段反映问题，并引发更大的社会关注。例如，“唐慧案”中，唐慧从2007年起，进京上访23次。在稳控她的过程中，“富家桥镇已在唐慧身上花费上百万元”。该镇政府还指出：“唐慧多年来越级上访……特别是我镇几乎采取了任何办法来稳控她，但都无济于事。”[8]相反，在决定采取劳教手段后，该案反而引起更大的社会关注，甚至引发劳教制度废除的话题。
(五)有限的资源和能力难以补救所有信访难题
第一，有些长期信访问题已经错过了最佳解决期，通过信访进行补救已经十分困难。有些信访事项始于政府部门一些小的疏漏，如果当初及时纠正，是比较容易解决的。但是，由于行政不作为等原因，这些问题长期没有得到解决，历经几年甚至十几年后，小问题已经发展成为大问题，补救起来十分困难。这时，信访处理部门不要说是以十几年前的损失进行补偿，即便以当前的市场价格进行补偿，信访人都是不可能满意的。他们经过多年上访，已经将最初的损失无限扩大，要么提出一个天文数字的补偿方案，要么就会加诸一些金钱不可能补偿的因素，使得信访纠纷难以解决。
第二，有些信访事项涉及群体利益，很难通过信访途径得到弥补或解决。不少信访事项尤其是集体访事项，往往与当初决策忽视部分群众利益有关。由于决策涉及的人数众多，一旦忽视部分群众利益，就会导致执行难，引发上访甚至是集体访。而这种党政部门领导的决策失误，通过信访途径纠正或者补正都比较难。
三、解决信访问题的对策建议
信访是一项特殊的权利救济制度，在社会转型过程中发挥着难以取代的作用。现实中很多制度亟待完善的情况下，有些问题通过正常的权利救济渠道难以得到解决，一部分纠纷要得到合理、公正地解决存在着极大障碍。信访的存在可以在一定程度上弥补一些制度漏洞。但是，信访的作用不能肆意放大，超出其能力所及，不但会破坏纠纷解决的正常秩序，也会使信访制度本身不堪重负。因此，信访的适用需要严格限制，程序要进一步规范，主要发挥意见表达作用，同时弥补司法受案范围的局限，承担纠纷解决的补充作用。
(一)明确和规范信访的功能，完善意见表达的作用
作为意见表达和综合的平台，信访部门一方面有机会听取民众的意见和建议，另一方面它也有责任将这些意见和建议进一步向有关机关反映。“群众性的利益表达只有得到党和政府的重视和支持，才可能转变为可供选择的政策内容。”[9]事实上，有些信访问题之所以难以解决，主要是政策制定方面的一些固有缺陷造成的。这些问题如果能够得到政府重视，在政策的制定和完善过程中予以修补，就可以从根本上预防某些冲突和矛盾的产生。
信访部门应当定期对信访案件进行汇总和整理，对于制度性弊病和漏洞，能够通过政策的制定和修改解决的问题，应当向有关机关提出相应的政策建议，以期对纠纷的产生起到一定的预防作用。
(二)进一步规范信访事项的处理，增强信访处理问题的有效性和合理性
第一，建议对信访事项进行区分处理。将法律性质的信访与非法律性质(政治性、政策性、历史遗留等)信访区分开来。由不同的机构用不同的方法和程序去处理解决。法律性事务，应当依照法律规定的程序由法定机构去处理，该仲裁的仲裁，该诉讼的诉讼，该行政复议的行政复议，信访不再接受涉法涉诉的诉求。非法律性质(政治性、政策性、历史遗留等)信访，通过由各级党委政府设立信访委员会，统一接收和处理本地区非法律性质的信访事务，不再由各责任部门处理信访诉求。
第二，建议建立和完善处理信访诉求的工作程序。其一，信访应当成为上访和被访者平等交流互动的平台。信访事项的处理过程应当由纠纷双方平等参与，增加辩论和质证的环节，使双方都能举证说明问题。在此过程中，双方可以阐述各自的主张和理由，并反驳对方的观点。当事人会不自觉地开始接受和理解对方的想法，会对“极化”表达起到限制作用，有利于纠纷的协商解决。其二，处理信访程序应当公开透明，接受群众广泛监督。公正行于天下，才能取信于民，也才能有足够的权威。以国家机关内部程序处理信访事务，已经不能适应当今社会的要求。“晒程序”、“晒规则”、“晒结果”是完善信访处理工作机制的主要内容。
(三)完善司法救济渠道
司法作为救济的最后一道屏障，在纠纷解决机制中依然占据最为重要的地位。它的存在是其他纠纷解决手段能够有效发挥作用的前提。既要保证权利救济的司法渠道畅通，使权利都可以享受到司法的救济，又要明确司法的地位，树立法律的最高权威。
第一，建议扩大法律机构受理案件的范围。取消现有法律对受理案件范围的过多限制，把法律机构解决案件的大门打开，扩大受理案件的范围。目前一些案件进入信访渠道的原因就在于司法途径不畅，通过正常司法程序不能受理。而信访没有严格的受理条件限制，案件进不了法律机构的大门，就流入党委人大政府的大门。这种人为限制受理案件范围的做法，显然不利于对公民权利的有效救济。
第二，建议下大力气解决司法不公问题。打铁还需自身硬，司法的尊崇地位也要来源于自身的公正行为。许多信访案件反映出法律机构工作人员在处理案件纠纷时确有不公现象。以权谋私、以钱谋私、人情案、关系案、金钱案、权力案等屡禁不止。因此，要改革现有的法律机构制度和案件处理程序，更严格地治理司法不公。再好的法律，实践出了问题，也没有用，也不能取信于民。弃法信访，不是弃法律规定，而是弃法律机构。必须下大力气真正解决司法不公问题，充分发挥司法在处理矛盾纠纷中的主要作用和最终作用。
第三，司法的最终原则不能动摇。必须明确司法作为权利救济最后一道屏障的地位。严格落实《信访条例》和相关法律规定，将法院的终审判决作为纠纷的最后一次裁处。因此，信访部门对于依法终结的诉求事项坚决不能受理。无论是正常信访还是非正常信访，是个体访还是集体访，都应当有终结机制。一旦经过司法的终审审判，案件就不能再由任何机关包括信访部门受理。否则，事件一再地重新提起或处理，不利于纠纷双方生活的安定、社会秩序的稳定，更不利于司法权威的确立。
(四)完善信访工作考核标准
现有信访考核仅注重结果的考核，以“零上访”为标准，引发的负面结果已经显而易见，并促使一些政府机关已经取消了信访考核和排名。但是，单纯取消信访工作考核，可能错误地使党政机关领导及其工作人员认为信访工作已经不重要，忽视对信访反映问题的解决。因此，既不能降低信访工作的重要地位，又要避免考核结果出现的负面效果，建议应从结果考核转向既要考核结果，更要考核信访处理工作是否依法依规。
第一，结果可以作为信访工作考核的一个参考值。不能仅以进京上访数量为标准考核一个地方的工作效果，而应当从当地人口数和信访量以及进京访的权重比例综合衡量。
第二，信访工作考核不能唯结果是论，更要重视其处理过程是否依法依规。对于越级上访等案件，上级机关应当认真研判当地部门处理是否有相关法律和政策依据。如果有法有据，处理得当，就不应当因此对当地信访工作做出负面评价，反而应当对其坚持依法处理的行为给予表彰，从而形成良性示范作用。
注释：
①此处信访指的是广义信访，即“大信访”概念，包括行政信访、涉法涉诉信访、人大信访等。
②数据源自2003年~2009年《中国法律年鉴》。由于缺少2010年法律年鉴，2009年的数据来源于最高人民法院网。