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一、粮食宏观调控及其目标的理论分析
关于粮食宏观调控，目前大家讲得比较多，但很少有人关心它的概念，更谈不上一个让大家公认的定义。笔者认为，粮食宏观调控是一个国家或地区为实现近远期粮食供需的有效平衡，而从消费、流通、生产等环节进行调节的过程或系统。它是由粮食储备调控、粮食供需调控与粮食产能调控等构成的一个体系，其宗旨是有效实现粮食供需的数量、质量与结构的平衡，使粮食安全处于一种保障有力、成本合理的有效状态。
这里的粮食安全保障可以理解为粮食安全收益，其含义主要为一个国家借助于保障粮食安全而可能体现出来的社会经济福利，例如人体营养充足、社会安全安定、物价稳定有序、百姓安居乐业等。粮食安全成本则是指一个国家或地区为保障粮食安全而投入在粮食生产、流通、分配与消费等环节上的经济支出与机会成本。它主要包括：（1）保障粮食安全的投入支出，例如政府对农业基本建设的财政支持，政府对粮食价格的保护费用，对流通环节的财政补贴，粮食市场与贸易扭曲损失（如粮食经营管理过程中出现的相对严重的腐败现象与粮食安全调控工作中的低效率），潜在的产业机会损失与国际贸易机会损失与粮食调控成本等。（2）粮食供求失衡所带来的损失，即粮食不安全、过安全或一定程度的供需失衡所可能造成的损失额，它包括粮食不安全给社会带来的可预见的损失与粮食过剩所带来的损失两种。
依据粮食安全收益与粮食安全成本的关系，可以把粮食宏观调控分成三类：
（1）粮食不安全与不经济的调控。众所周知，粮食不安全会引发重大的社会经济问题，如饿死人、使经济倒退等，即出现成本非常大或无穷大的情况。
（2）粮食既安全又经济的调控。即向社会提供了充足的粮食供给，但与此同时又没有产生粮食过剩等不合理现象。
（3）粮食安全但不经济的调控。即虽然提供了充足的粮食供应，但产生了严重的粮食过剩现象，也就是说出现了粮食安全但成本过高的情况。
上面所说的第二种类型，即粮食既安全又经济的类型充分体现了现代粮食宏观调控注重粮食生产、流通与消费之间平衡的基本思想。它不仅强调粮食消费需要的可满足性，而且还强调粮食消费的合理性，以防止粮食消费过程中的人为浪费及其对“人地关系紧张”的进一步加剧；它不仅强调从生产方面来考虑粮食消费，还要从国内外两个市场来考虑粮食安全的供需平衡；它不仅要从人权与政治上考虑粮食安全的必要保证，还要从全国一盘棋以及粮食消费的可持续、可节约角度来考虑粮食安全的合理性。为此，中国在目前与将来能够解决粮食供给保障但成本巨大以及粮食比较优势丧失的情况下，必须努力使粮食安全建立在供给保障与成本降低得到有机统一的基础上。
二、“入世”后粮食宏观调控面临的主要问题分析
建国以来，特别是20世纪90年代中期以来，中国粮食生产能力的不断增强、粮食市场性质的重大变化——由长期短缺到总量大体平衡并略有结余等，充分说明了中国几十年粮食宏观调控是卓有成效的。但所存在的几个突出问题也不可小视：
（一）粮食安全成本居高不下
中国农业生产本身超小型的农地经营方式、普遍不高的农民素质以及不利于农村劳动力转移的“二元经济与社会结构”等，使得中国粮食生产具有成本较高的特点，在这种情况下刺激粮食增产的快捷路径，就是通过提高粮食价格而使种粮农民具有不低于其他农民的比较收益。据此，80年代中期以来，中国政府在世界粮食价格基本保持不变或略有增长（参见图1）的同时多次大幅度提价，从而使中国粮食价格在过去十几年中的涨幅已经超过了美国100年（1880—1980年）的粮价上涨幅度，也使得中国粮食收购价格的指数远高于所有农产品的价格总指数（参见图2），导致中国的粮食价格迅速接近并超过国际市场价格。由于既已提高的粮食价格会诱使农民增加化肥、农药、农机等产品的物质投入，其结果就促使了粮食成本的上升。据有关专家测算，工业品农用生产资料所支撑的粮食总量，保守地讲，实际上早在80年代就超过了50％，现在已经达到60％以上。而成本的上升与重视粮食安全的结果，又迫使政府采取进一步提高粮食收购价格的做法。这种多年来粮食成本压力与价格提升的共同作用，使长期以来中国曾经具有的粮食比较优势转化为比较劣势，从而也使多年来随成本上升而同步提高粮食价格的做法逐渐走到了尽头，给“入世”后中国粮食产量的进一步增长设置了越来越高的成本门槛。
图1 世界谷物出口价格指数（1990=100）
注：据《中国对外经济贸易年鉴》及联合国粮农组织有关数据整理计算。
图2 全国粮食收购价格指数与农产品价格总指数的比较
注：根据2001《中国统计年鉴》资料“全国农产品收购价格分类指数”绘制而成（1978年=100）。
本文要着重说明的是，中国没有把稀缺的耕地进行合理的定价，水资源的价格也被极度扭曲，因此，如果把这两种稀缺资源，以及长期以来中国不恰当地进行开荒、过度抽取地下水等造成的环境破坏等一并合理地计入粮食生产成本，那么，比以上所说还要高昂的粮食生产成本就使得我们不能不对以往感觉特别自豪的以世界上7％的耕地生产粮食供13亿人口消费进行深刻的反省了，因为世界上许多国家不是没有或不可能有中国这样高的土地生产率，而是他们比中国更注重生产能力的保存与国内外两个市场资源的有效利用。
粮食生产成本增大，还表现在粮食连年丰收、销售困难与收入降低等方面。由于中国粮食产量是在提高价格、增加生产资料投入的基础上实现的，因此农民必须出售相当多的粮食产品才能换回进一步生产所需要的工业资料。如果想取得一定的利润，则还必须出售比这更多的粮食产品。根据统计数据，最近几年农民收入保持了一定的增长，但部分计入收入的实物并未变现，即使后来变了现，由于价格的持续下跌，其实际所得也并没有当初统计的那么多。因此，粮食生产多了，不仅需要支付越来越高的成本，而且这些成本还难以在销售中得到体现。再考虑由此对产业结构调整的负影响以及对生态环境的破坏，过分追求粮食增长的负效应就愈加明显了。
除此之外，当我们庆幸用世界上7％的土地养活了22％的人口时，还不得不面对日益加重的粮食流通成本与消费成本，以及不断恶化的农业生态环境系统，深刻反省长期以来唯恐不能满足粮食需求而不遗余力促进粮食增长所带来的环境成本与延滞粮食流通体制改革的成本等。
（二）“入世”对粮食调控政策的挑战
加入WTO对我国现行粮食宏观调控政策将构成重大挑战，主要表现在：
1.我国习惯使用的非关税性粮食宏观调控手段失效，国内粮食市场保护仅剩关税屏障。长期以来，中国粮食进口主要采用非关税措施进行调控，如配额、许可证等，自主性非常强。WTO规则要求大幅度削减某些粮食品种的关税，取消大豆的配额制，使中国对市场准入的宏观调控空间大大缩小，有可能在短期内造成这些粮食的进口增加，国内粮价继续下降，从而影响中国的粮食供给，使中国粮食自给率相对降低。同时，中国农民的收入将会受到一定的冲击。加入WTO后我国撤销了对美国西北部7州小麦的进口禁令。据美方专家估计，禁令的撤销、关税的降低，将使中国从美国的小麦进口从1998年的200万吨增加到500万吨，进口的增加将使中国麦农损失54.6亿美元。此外，美国玉米的大量进口将进一步挤掉中国玉米的一部分市场，使原本就存在的粮食“卖难”问题更加突出，农民增收更加困难，北方及东北地区的种植结构调整进退两难，对启动和发育农村市场也造成了不利的影响。加入WTO后，一方面，我国粮食的进口关税将逐步降低；另一方面，我国粮食进口配额的一部分必须分配给非国营贸易企业。因此只要商业条件合适，有利可图，非国营贸易企业出于商业利益动机，就可能将配额很快变为实际进口。这样，政府已不能再利用国有粮食外贸部门的垄断地位把进口数量控制在希望的水平上，从而增加了国家对粮食进行有效调控的不利因素。
2.目前的某些粮食宏观调控政策面临变更。由于我国对农业补贴相对有限，因此尽管补贴部分的处理并不是中美双边协议的主要内容，但我国仍然将不得不逐步取消对农产品的直接价格支持。如对粮食的保护价支持政策，在国际低价粮食的压力下实施代价非常高，而且易引发争议。为保障农民的收入，由政府按现行的保护价敞开收购，则中国粮农将把所产的粮食全部卖给政府，从市场上购买质优价廉的进口粮消费。政府将难以承受由此带来的仓储和资金压力。在此情况下，国有粮食企业顺价销售和粮食收购资金封闭运行两项政策亦将难以维持。
3.进口垄断状态的结束，使政府依靠行政手段进行宏观调控的难度加大。国有粮食企业将逐渐丧失在粮食流通和进出口贸易中的垄断地位，这将使政府依靠行政手段进行宏观调控的能力大为削弱。国际先进快捷的粮食分销体系的进入，将大大加大粮食宏观调控的微观基础——国有粮食企业的竞争压力。
（三）现行粮食宏观调控政策体系的缺陷
目前我国的粮食价格政策，是通过对粮食收购市场的严格管理和国有粮食企业按保护价敞开收购农民余粮来实现的。就政策效果而言，国有粮食企业垄断收购由于受到仓容、资金的限制和追求企业自身利益，难以做到常年、常时按保护价敞开收购农民余粮，政策效果难以保证。从政策执行成本来看，由于出现了阶段性粮食总量供过于求及优质粮食品种相对不足的市场形势，继续执行现行的粮食保护价政策脱离了国家财政能力的实际。目前的粮食收购保护价政策是敞开收购、不限收、不拒收、不压级压价。但由于有关部门对农户存粮规模没有掌握确切的数字，同时由于过高的保护价，使农民的自用自储粮也因利益驱动而转化为了商品粮，增加了财政重负。与此同时，垄断经营的存在妨碍了市场应有效率的发挥。
目前，我国粮食贸易管理体制仍主要实行独家代理制，由中国粮油进出口总公司及其所属企业独家代理。但是，进口数量、品种结构以及进出口决定权归属于各政府部门，呈现多头管理、垄断经营的局面。这就造成：（1）不同利益主体的存在，使其实际操作效果同国家整体利益相偏离的可能性比较大。（2）粮食国内储备吞吐与进出口贸易分头管理，使信息传递滞后和失真，导致国内的供求与进出口脱节。这种情况反而增加了粮食市场的波动。除此之外，粮食储备政策缺陷也不可小视。根据联合国粮农组织（FAO）的估测，粮食安全储备量应占消费总量的17％～18％，1999年我国储备粮占消费总量的30％，大大超过国际安全储备标准。
三、优化粮食调控的政策建议
（一）调整粮食宏观调控的目标取向
长期以来，我国在粮食观念上一直把世界市场可能会出现的较大波动、特别是粮食禁运这样的不确定事件看成是影响我国粮食安全的最不利因素。因此，即使造成资源配置上的巨大浪费也要通过自给自足战略抵御禁运威胁。然而进一步分析就会发现，自给自足的目标设计难以发挥其优点。第一，对粮食安全的最大威胁不是禁运而是自然灾害，自给自足非但不能抵消自然灾害的影响，反而会加剧国内气候等因素引发的粮食供给波动。第二，被认为最有可能实行对外粮食禁运的美国，其国内现在也有许多法规限制这种措施的滥用，这是由于它会对有关利益集团造成重大的损失。第三，与粮食有关的禁运，不仅发生的可能性极小，而且即使发生，在对贸易的限制上，它往往是不成功的。第四，由于我国加入WTO后口粮的自给率仍较高，达94％，即便是外国禁运成功，对我国的损害也主要局限于用进口粮食作加工原料或饲料的工业和养殖部门，口粮的安全不会受到大的冲击，基本的食物供应肯定是可以保证的。所以尽管从理论上讲，粮食自给有利于消除禁运的后果，但在实际上该政策功能几乎没有用武之地。因而如果考虑经济效益，就没必要将粮食宏观调控的目标局限于粮食的自给自足。
由于我国经历了长时期的粮食短缺，短缺的阴影一直在人们心头挥之不去。虽然改革之后我国的粮食生产有了前所未有的发展，“卖粮难”反复出现，市场粮价持续走低的情况下，仍有相当一部分人拒不承认我国的粮食形势已经出现巨大转折，总体上已是供大于求并略有结余，以至于仍固守过去对付短缺的做法，而不愿根据形势的变化及时作出调整。事实上，随着我国经济体制的转轨和市场经济体制的建立，与计划经济相联系的短缺经济已成为过去，其中粮食也不例外。如果不能正视这一事实，适时进行改革，只会使粮食安全成本日益沉重，引发新的矛盾和危机。
（二）优化以“储备调控、供求调控与产能调控”为其基本内容的粮食调控体系
中国粮食储备的运营机制和运作方式迄今仍未跳出传统的计划思路。粮食储备的吞吐仍然由粮食行政部门层层分解计划指标，等各级主管部门得到相应指标后，后续的财政保障（包括轮换、保管等）往往也不能落实，而等储备真正落实到实处按照上级意图开始运转时，市场粮情早已发生了变化。事实证明，这种办法不能主动地、预防性地影响市场和引导价格，调控过程往往持续很长时间。市场粮价上涨时，给销区紧急调粮抛售，由于储备粮销售价格往往低于市场价，其中有利可图，基层粮食企业往往层层加价，甚至囤积，形成逆向调节，致使政府耗费大量财力，却难以稳定市场。为此，致力于市场培育与机制创新，就成了提高粮食储备调控成交的基本路径。
储备粮吞吐能解决一定范围内的供需矛盾，但当供需矛盾大到一定程度时，就必须进行储备吞吐基础上的供求调控。根据中国的粮情，笔者认为可以从下列三方面进行努力：（1）提高“绿箱”政策的支持力度与中国农业竞争的能力。（2）对非理性的粮食需求进行引导。（3）其他供求调节。它包括粮食加工、转化调节、非常时期的供需强制、进出口配额与品种结构调节与汇率调节等。
在一般情况下，通过以上三方面的调控，就能够使中国粮食安全得到保障。但真要发生了类似于遭出口国粮食禁运或出现了严重的灾荒的情况，还可以通过产能储备与转化来加以解决。它要求在当前调整产业结构、产品结构时，可以进行一定范围内的休耕与非粮作物的种植，但必须严格控制耕地的减少。与此同时注重农田水利基本建设与科技的推广运用，以便需要时，迅速使之改种粮食，形成粮食产量（南方地区从种植到收获往往只要4个月）。另外，积极进行“三色农业”的规划与开发，也是一种缓解粮食压力、化解粮食危机的重要对策。
（三）强化粮食宏观调控的微观基础完善力度
对于粮食宏观调控来说，政策是需通过较高素质的微观基础才能发挥作用的，如果微观基础薄弱，缺乏自我调整和自我发展的能力，那么再完美的宏观调控政策也会失效。因为：（1）粮食宏观调控要求企业具有一定的承受力。（2）粮食宏观调控要求企业具有一定的主动适应性。为此，在加大粮食宏观调控的同时，必须对粮食市场的基本单位——粮食企业（包括农户）进行以增强生命机制为其基本内容的改革。
除此之外，必须建立起一整套既利于粮食省长负责制作用得到发挥，又能使其缺陷得到矫正的评价、监督与考核办法。还要致力于打破地区封锁，建立合理物流体系，健全信用制度，从而降低粮食流通成本；深化国有粮食企业改革，大力发展其它形式粮食经销商，组建大型粮食流通集团，建立高效率流通组织体系；建立健全市场化的农民收入保障机制等。