危机情态下公共政策执行的困境及其破解，本文主要内容关键词为：情态论文,公共政策论文,困境论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 63-31 文献标志码：A 文章编号：1008-3758(2013)02-0165-06
政府作为人民利益的代表者、公共权力的运用者和社会资源的调控者，既具有应对和处理公共危机的职责，又具有应对和处理公共危机的能力，因而是公共危机治理的核心力量。在政府治理危机的各种工具和手段中，公共政策无疑最为常见、最为直接和最为有效，而公共政策有效应对和成功处理危机效果的实现，主要取决于公共政策的执行。这正如当代美国著名政策学者艾利森所指出的：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”[1]。但是，在危机情态下，公共政策的执行并不是一帆风顺的，它面临着诸多困境。探讨这些困境的具体表现及其破解之道，有利于提高危机情态下公共政策的执行力和执行效果，从而更好地实现公共政策治理危机的目标。
一、危机情态及其基本特点
关于什么是危机，国内外的诸多学者进行了精辟概括和精彩论述。美国危机管理学者赫尔曼认为：“危机就是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料”[2]。荷兰危机理论家罗森塔尔则认为：“危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。”[3]美国学者福斯特描述了危机的四个特点：需要迅速作出决策、人员紧缺、物资的严重匮乏以及时间紧急[4]。
我国学者张成福等人认为：“所谓危机，就是这样一种紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成的威胁、损害超出了政府和社会正常秩序状态下的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对”[5]2。薛澜等人认为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁和挑战、有关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅即决策等不利情境的汇聚”[6]。余潇枫则认为：“危机是由自然或人为的突发事件引发的、导致系统正常运行失序或中断的急难状态”[7]。
这些学者谈及危机的立足点不同、视角各异，给我们提供了一个对危机的多元立体的认识模型和开放互动的理解框架。通过综合这些学者的论述，我们可以概括出危机情态下的一些基本特点。
1.情况危急
危机情态首先具有危险性和危害性，它会对人们的生命财产和社会秩序等构成严重威胁。这是因为“危机本质由危机事件的内在矛盾所决定，危机矛盾的实质就是危机事件的极大危害性，因而危机本质就是人们与社会组织的生存安全遭到严重的威胁，所有的人类危机都体现为这一本质特点”[8]。如2004年的印度洋海啸，致使30多万人丧生，直接经济损失达数百亿美元。危机情态还具有紧急性和急迫性，这是因为危机的发生往往是突发的和突然的，让人们既出乎意料，又措手不及。所以，在危机情态下，如果不能及时采取有效应对措施，危机就可能持续扩大升级，造成更严重的损害。
2.局面骤变
危机情态具有高度不确定性，瞬息万变，难以捉摸。危机的形态、性质往往无规则可循，危机发展、变化的方向往往出乎意料。危机影响的范围有可能扩大，也有可能缩小；危机影响的程度有可能加深，也有可能减弱；危机影响的性质有可能正面大于负面，也有可能负面大于正面。各种组织和个人回应危机的过程也充满变数，举措的稍微变化都可能导致结果的大相径庭。如2008年的贵州瓮安事件，源于一名中学女生非正常死亡和当地警方涉嫌不公正暴力执法引起的群众不满，本来政府完全可以采取有效措施避免危机的发生，但当地政府却以简单武断的方式予以处理，使得矛盾激化，最终演变成一场严重的社会危机事件。
3.人心不安
当危机突然降临时，一直生活在相对安定平静环境中的人们，由于没有任何思想准备，所以极易产生各种不安、忧虑甚至恐慌心理。此外，在危机情态下，由于信息不畅使得谣言极易广泛滋生和传播，这既会使人们产生对危机的高度焦虑性感受和极度模糊性认知，又会使人们的神经高度紧张，甚至采取非理性行动。例如，2011年3月日本发生的核泄漏事件，使得周边国家的民众高度不安，再加上由于信息不对称带来的谣言肆虐，使得韩国爆发了民众抢购海带的事件，我国沿海地区则发生了“抢盐潮”。
4.舆论关注
危机爆发后，媒体一般会第一时间报道危机事件，使之迅速进入人们的视界。危机暴露在公共舆论面前，会成为人们在某个时间段热烈谈论、议论和讨论的中心话题。人们密切关心着危机的最新进展，高度关注着危机的可能影响，时刻注视着政府在应对和处理危机中的所作所为。例如，2011年7月23日，甬温线动车事故发生后，引起了广大民众的高度关注，民众纷纷通过微博、短信等途径发布和传播事故的最新动态和他们的情感态度。各大媒体也纷纷赶赴第一现场，将获得的有关事故的各种信息见诸报端。
二、危机情态下公共政策执行面临的主要困境
1.“先天缺陷”
公共政策执行的先决条件是公共政策的制定，即公共决策。一般来说，公共决策应当建立在信息完备、论证充分和民主参与的基础之上，即决策者在充分占有各种社会信息、明确各种社会要求和预见可能的各种社会反响的前提下，在拟定的多个备选方案中进行选择，经过讨论、协商、民意调查、投票等各种规范性程序，最后达成一致和形成共识。
但在危机情态下，为了不延误和抓住危机处置的最佳时机，及时安抚和化解民众的不安情绪，必然要求决策者迅速反应、快速决断，尽快制定公共政策。公共危机决策的这种迅即性要求必然影响到公共决策的科学性及其执行的有效性。这是因为危机情态下决策者掌握的决策信息往往是不及时的、不全面的和不准确的，再加上决策时间极其有限，周密的考量论证必然不足，那么这种在迅速紧急状态下制定的公共政策的“错误率”自然较高，在执行过程中的效果自然就蒙上了不确定性的阴影。也就是说，如果存在“先天缺陷”的公共决策被执行以应对危机，那么它可能不仅起不到遏制和缓解危机的积极作用，而且很可能起着扩大和加深危机的负面功能，甚至引发新的危机。“从现代危机与公共决策的关系中可以看到，公共决策是破解危机强有力的政策工具，然而不当的公共决策也可能是导致现代危机的滥觞。”[8]
2.认同障碍
“政策的效力在很大程度上取决于人们自觉自愿而非被迫的遵守。”[9]278公共政策的执行也只有得到广大民众的认同，才能真正具有效力，其效果也才能真正得到保证。然而，民众对某项公共政策之执行的认同是以他们对这项公共政策执行的全面认知和深刻理解为前提的。可见，某项公共政策的执行要想得到民众的认同，政府应该首先详细解释这项公共政策执行的内容、意义和方式，即执行什么、为什么要执行、怎样执行。所以，著名行动学派的代表人物琼斯将政策执行分为解释、组织和实施三个环节[10]，其中，解释是公共政策执行的首要性环节。
但在危机情态下，由于形势危急，政府的注意力更多地集中在应对和处理危机、防止危机的蔓延和扩大上。政府很难在短时间内对公共政策的执行作全面详细的解释，它更关注的是公共政策的组织和实施，因为这能对危机的控制和处理起到立竿见影的效果。政府对公共政策执行解释的缺失，很可能导致民众对公共政策执行理解的偏差，进而可能导致民众对公共政策执行认同的不足。另外，危机情态下，“那些生活受到重大影响的人们，即使不是出于高度紧张的状态，也会非常焦虑。而且，他们不一定把政府看做他们的同盟者”[11]18-19。所以，危机情态下的公共政策执行就很可能陷入认同困境。一旦公共政策的执行陷入认同困境，人们就很自然不服从公共政策执行中的具体要求，这对公共政策的执行而言是致命的伤害。正如著名政策学者安德森所指出的：“如果人们并没有服从政策的要求，如果人们继续按照政府所不期望的方式行动，没有采取政府所希望的行为，或者停止做政府期望他们做的事情，从某种程度上说，政策就没有起到真正的作用。”[9]275
3.参与困惑
公共政策的有效执行离不开民众的有序参与，但在危机情态下，公共政策的执行面临着民众的参与困境，这主要表现在两个方面：
一是民众容易发生对个人利益的偏执，导致对公共政策执行的参与不足。美国著名经济学家奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中，对“集团利益的存在会促使集团成员为了追求共同利益而行动”观点提出了质疑，他指出，“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益”[12]。在危机情态下，这种情况更容易出现。因为面对着危机的危险性和不确定性，民众更为关注的是自我利益的保有和实现。至于公共政策及其所指向的公共利益，如果不能最直接地、最显性地实现他们的个人利益，那么他们很可能将之放在相对次要的位置。如果这样的话，那么公共政策在执行中就会遭遇冷漠尴尬，即民众的参与不足。
二是民众容易发生群体极化现象，导致对公共政策执行的无序化参与。“一个心理群体表现出来的最惊人的特点如下：构成这个群体的个人不管是谁，他们的生活方式、职业、性格或智力不管相同还是不同，他们变成了一个群体这个事实，便使他们获得了一种集体心理，这使他们的感情、思想和行为变得与他们单独一人时颇为不同。”[13]个体一旦参加到群体之中，由于匿名、模仿、感染、暗示、顺从等心理因素的作用，个体就会丧失理性和责任感，表现出冲动和攻击性等过激行动，即所谓的群体极化现象。危机发生后，由于其灾难性、威胁性和不确定性等对人们的心理造成的严重冲击和影响，极易使人们丧失理性判断和价值准则，发生对谣言的轻信和对他人不当行为的盲从，极易发生群体极化现象。群体极化现象的发生表明民众以无序的方式参与到公共政策的执行中，这不仅导致公共政策不能及时有效处置和化解危机，甚至还会带来恶劣的社会后果。
4.价值纠结
按照伊斯顿的理解，公共政策是对“全社会的价值做权威性的分配”[14]。公共政策的执行过程既是对社会资源进行配置的过程，也是对社会利益关系进行调整的过程。公共政策的执行既追求配置资源的有效性，即效率价值，又追求社会利益关系调整的合理性，即公正价值。效率与公正都是公共政策执行的价值取向、价值追求和价值标准。虽然不能以二元对立的思维模式看待公共政策执行中的效率价值和公正价值，把二者绝对割裂开来、分裂开来和对立开来，但在危机情态下，很多时候的确存在着效率价值和公正价值的此消彼长、顾此失彼。
一方面，危机具有威胁性、危险性和危害性，它会严重影响人们的生命财产和正常生活，如果在这种情况下突出公共政策执行的公正价值，公共政策在执行中充分照顾每个人的利益诉求，使每个人都获得相同的公正的待遇，那么很可能导致公共政策执行的无效率。换言之，如果在危机情态下公共政策的执行过程还进行着反复的利益权衡、利益妥协和利益博弈，希望最后通过某种自然的、民主的途径达成某种利益相对均衡的所谓公正状态的话，那么很可能会延误危机治理的时机，导致危机的扩大、升级和蔓延，从而对人们的生命和生存造成严重危害。
另一方面，“在实际的危机管理活动中，政府可以运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施，包括大量的即时行政强制措施，必要时还可以中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制某些公民的部分宪法权利。在危机管理中赋予政府如此广泛的紧急权力，也极大地增强了这种权力对公民权利的威胁性，使其极具恣意和滥用的可能和条件”[5]26。也就是说，政府在危机情态下采取各种果断的甚至强制性的措施虽是为了保证公共政策执行的效率，以有效应对和处理危机，但也很可能损害公民的合法权益，导致公共政策执行的不公正性。危机情态下的公共政策执行常常面临着这样一种效率与公正两难取舍的价值困境。
三、危机情态下公共政策执行困境的破解之道
上述公共政策执行困境的出现，既与公共政策执行过程的复杂性密切相伴，又与危机情态下的危险性、不确定性和紧张性等氛围紧密相连，更与政府的公共政策执行力直接相关。所以，要破解危机情态下公共政策的执行困境，政府要有所作为。这一方面需要政府将功夫下在平时，为危机情态下公共政策的有效执行打牢基础；另一方面又需要政府在危机情态下加强对公共政策执行的优化设计，为危机情态下公共政策的有效执行扫清障碍。
1.树立危机意识，加强危机情态下公共决策的支持系统建设
危机意识是政府防范和应对危机的起点和原点，政府危机意识的强弱直接关系到公共政策的执行对公共危机的处理效果。可以断定，危机意识淡薄的政府，当遭遇危机事件时，必然手忙脚乱、无所适从，其危机决策水平肯定不高，其制定的公共政策在执行过程中也很难达到治理危机的目标。因此，要破解危机情态下公共政策执行的“先天缺陷”，政府应牢固树立危机意识，加强以应对危机为指向的公共决策的支持系统建设。这主要包括三个方面：
一是预案支持系统建设。预案是预先制定的应对和处置方案，是针对未来可能发生危机的构想。加强预案支持系统建设，有利于破除危机情态下公共政策制定时间匮乏的弊端，从而弥补危机情态下公共政策执行的前期准备不足的缺陷。
二是案例支持系统建设。虽然危机的发生具有偶然性和突发性，但许多时候，危机的演变过程和处置流程也具有类似性和相同性。加强案例支持系统建设，有助于参照过去发生的各种危机的特征和表现、各种危机决策的内容和方式、各种危机状态下公共政策执行的过程和效果等信息资料，为危机情态下公共决策的科学化提供直接借鉴，进而有利于危机情态下公共政策的有效执行。
三是专家支持系统建设。为了提高公共政策处置危机的科学化和专业化水平，政府应加强专家支持系统建设，发挥智囊团的作用。除了经常向专家咨询危机情态下公共政策科学制定的逻辑外，政府还应积极鼓励和大力扶持专家学者对危机情态下公共政策形成和作用机制的相关研究，以便使政府在危机情态下制定和执行公共政策时能获得坚实的思想准备和理论支撑。
2.增强公共政策的合法性，夯实危机情态下公共政策执行的认同基础
危机情态下公共政策执行的诸多困境的出现在某种意义上是与公共政策合法性的缺乏直接相关的。换言之，由于公共政策合法性基础的不够牢固，再加上危机情态这种特殊情景的“搅局”，民众容易滋生对公共政策的不认同和不支持，导致公共政策的执行面临尴尬和遭遇窘境。所以，提升公共政策的合法性，夯实公共政策的社会认同基础，是破解危机情态下公共政策执行困境的一剂良药。
要增强公共政策的合法性，首先，政府要确保公共政策的公共性。公共政策既以公共权力为依托手段，又以公共利益为生命原点，还以公共秩序为价值指针。如果由于政府的自利行为、强势利益集团的操控等因素导致公共权力的异化及其所带来的公共政策公共性的丧失，即公共政策成为少数人的牟利工具，那么，公共政策的合法性将自然消解。因此，政府要允许社会和民众参与公共政策制定和执行的全过程，发挥其监督和制约的作用，以确保公共政策的公共性。
其次，政府还要努力提升自身公信力。公共政策的合法性与政府的公信力之间呈现出明显的正相关关系。政府公信力是公共政策的合法性的重要来源、重要内容和重要标志，缺乏公信力的政府所制定和推行的公共政策是根本无法得到民众认同和支持的。“要提升政府的社会公信力，政府首先要加强自身形象建设，这就要求政府要将社会整体利益和人民根本利益摆在公共行政的首要位置，杜绝政府人员滥用权力和权力寻租，根除政府人员的‘官本位’观念和享乐主义作风，避免政府人员的不思进取和无所作为的庸懒恶习。”[15]
3.注重对民众的危机教育和训练，提高民众的危机素养
危机素养是民众在在防范危机和应对危机时所表现出来的综合素质和整体修养。民众危机素养的高低直接影响到危机情态下公共政策执行的效果。“公众对某个甚至对同一类危机事件的反应呈现出很大的不同，这种不同并不仅仅取决于他们得到的关于事件的信息，还基于他们的人口状况、社会地位和文化取向。”[11]100-101民众危机素养缺乏或不高往往导致危机决策中信息来源的阻滞和失真，以及危机情态下公共政策执行的梗塞和失灵。相反，具有良好危机素养的民众既能降低危机发生的可能性，将危机扼杀在摇篮里，又能避免危机情态下极易导致的混乱和无序状态，从而为公共政策的有效执行提供良性的社会氛围和心理环境。2011年3月日本福岛核电站发生核泄漏后，日本民众表现出的沉着冷静、临危不乱、自救互救、不轻易放弃、相互礼让等危机素养，为日本政府危机政策的有效执行提供了有利条件。
可见，要破解危机情态下公共政策执行的诸种困境，民众危机素养的提升是极其重要的一环。对此，首先，政府要充分利用报纸、广播、电视和网络等现代大众媒体，加大对各类危机事件的报道和危机案例的宣传，培育民众的危机意识，使得广大民众充分认识到未雨绸缪、防微杜渐的重要性，当危机真正来临时，也能心平气和、坦然面对。其次，政府应在大学和中小学开设危机教育的相关课程，加强对学生危机知识的传授。同时，政府应通过多种途径向民众普及危机情态下的各种急救知识、逃生要领以及自救互救的方法。再次，政府可经常组织民众进行各种危机培训和危机演练，在实践中提高民众防范危机和应对危机的能力。最后，政府也要加强对民众的危机道德和危机心理培养。要引导民众意识到在危机情态下更应该履行责任、保持信任、相互合作和富有爱心，当在危机情态下出现利益矛盾时，应以理性冷静的态度和平等协商的方式解决分歧和化解争端，多一些包容和妥协，少一些冲动和盲目，避免相互间情绪渲染和心理共振引发集体的非理性行为。
4.危机中及时与民众沟通和回应民众需求，减少民众的不确定感
危机情态下公共政策执行困境的出现很大程度上是由于政府与民众之间的沟通不畅所导致的信息不对称以及由之引发的双方视域焦点的差异。所以，“在危机管理中，领导者必须擅长沟通。我们的核心主张是，危机沟通造成了介于获得和失去领导者为了实施他们的政策和维护他们的名誉所需要的‘开放性共识’之间的根本不同”[11]92-93。
首先，政府应建立有效的新闻发言人制度，及时举行各种新闻发布会，告知民众危机事件发展的最新态势和处理的最新进展，并让民众全面了解政府为应对危机所制定的公共政策的主要内容和执行要求。其次，政府应充分发挥专家系统的作用，让知名学者、权威专家将对当前危机实际状况的科学判断和未来危机发展趋向的理性预测输送到民众中去，并让专家们对政府所制定的应对危机之公共政策的科学性、合理性和有效性进行解释和论证。再次，政府应进行广泛的民意调研和舆情采集工作，了解危机情态下民众的各种愿望、诉求和期待，关注民众面对危机时所表现出的各种困惑、担心和忧虑，并将这些作为危机情态下公共政策制定的直接参考与执行的现实依据。
需要指出的是，政府要想实现与民众沟通的有效性和回应民众需求的迅即性，必须以积极的姿态利用好大众传媒(如报纸、广播、电视和网络等)。大众传媒在政府和民众之间发挥着极其重要的中介、桥梁和纽带作用，在政府危机管理中，“大众传媒是一支发现危机、传播危机以及促使危机升级或降级的关键力量”[11]96。在危机情态下，政府要充分发挥大众传媒的作用，将之作为传递危机信息的工具和公共政策大众化的载体，并以之为媒介鼓励和动员广大民众为公共政策的有效执行提供便利。
5.危机中注重运用价值排序和价值妥协的策略，排除价值困扰
要破解危机情态下公共政策执行中面临的效率价值和公正价值的两难取舍困境，除了坚持贯彻上述策略外，政府还应运用价值排序和价值妥协的策略进行价值抉择。
价值排序指的是通过价值分析、价值量化和价值评判等方式，在多个价值取向、价值诉求和价值标准中进行选择，以确定优先性，即哪个价值更为重要、更为紧迫和更为适宜。危机情态下公共政策执行的价值排序应遵循两个原则。一是上位或高势位价值滨临原则。在危机情态下，保存生命的价值是高于和优先于其他价值的，是属于上位或高势位的价值。因为生命具有独特性、唯一性和根基性，没有了人的生命，就根本谈不上什么民主、效率和公正等价值。所以，在危机情态下，公共政策执行以何种价值为主导应该看哪个价值更靠近生命原则。二是价值“成本—收益”量化原则。所谓价值“成本—收益”量化原则，是指对多个价值实现的投入成本和收益回报进行分析、评估和研判，尽可能做到精确、可度量和可比较，以选择或倾斜于能够带来较大收益和投入较小成本的价值取向。两个原则中，第一个原则是第二个原则的基础，即危机情态下公共政策的执行不会对人们的生命带来直接剧烈的影响下，价值排序应坚持价值“成本—收益”量化原则。
价值妥协就是在多个价值的选择中，不苛求于一种价值与另一种价值之间的非你即我，不拘泥于对某一种价值的纯粹运用而对其他价值的视而不见，而是以开放的姿态和包容的精神通过价值间非根本原则的让步换取彼此间的“兼容”、“共识”和“互补”。具体到危机情态下公共政策的执行上，就要求政府在实现效率价值的同时，也充分考虑到公正的价值，即在实现公共政策执行效率的同时也尽可能地保证公共政策执行的公正性，在确保公共政策执行公正性的同时也努力追求公共政策执行的效率。政府在危机情态下运用价值妥协的策略，实际上是将效率价值和公正价值尽可能地统一到同一公共政策执行的行动过程中，实现二者的“共生”。