徘徊在公平与效率之间：中国基础教育管理体制变迁及其价值向度，本文主要内容关键词为：基础教育论文,管理体制论文,中国论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G471 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－718X（2009）05－0027－07
基础教育发展状况是反映一个国家教育发展水平的一个基本标准，也是衡量一国政府公共服务质量的一个主要判断依据。半个多世纪以来，我国义务教育管理体制经历了多次调整，特别是在改革开放的30年里，在市场经济体制改革的过程中，基础教育管理体制经历了一系列变革，并在教育领域产生了深刻的影响，如何认识和评价这些政策效果，如何认识现行教育管理体制改革的成就与问题，从而继续推进基础教育管理体制改革，对于促进基础教育的持续健康发展尤为重要。
一、公平与效率：评价教育政策的两个基本标准
所谓教育公平，是人们对教育价值和利益分配合理性的一种主观判断。由于人们对合理性的理解存在很大差异，也就产生了多种不同的教育公平观。作为一种价值判断，它既包括了人的主观感受，也离不开对客观事实的裁定，所以，教育公平在客观上主要表现为公共教育资源分配的一种均衡状态，而在主观上则表现为人们对教育需求的满足程度。教育公平包括外部公平和内部公平两个方面，外部公平主要是指受教育的权利、入学机会和基本的规则与制度，而内部公平则是指在受教育过程中是否照顾到每一个人，是否赋予每个人以同样发展的机会，这实际上与我们通常将其分为机会公平、过程公平和结果公平是一致的。罗尔斯指出，可以从三个方面来评定是否公平，一是平等原则，即接受教育的自由权利；二是差异原则，即是否照顾到每个人；三是补偿原则，即是否给那些处境不利的、有特殊需要的人以补偿。公平与“平等”、“均等”等词紧密相连，但又有区别，公平是一种价值判断，而“平等”或“均等”是事实判断。平等未必公平，公平也未必平等，但在很多情况下“平等”都是考量公平的重要维度。作为一个含有价值判断的“规范性概念”，公平比平等、均等更抽象，更具道德意味、伦理性和历史性。
“效率”这个概念最初是在经济学领域使用，主要是指投入与产出的比率，据此，教育效率可以理解为教育投入与教育产出的比率，但这里关键是如何理解产出的内涵。在以往的大多数教育研究中，教育产出被理解为教育的规模和数量，因而在谈到教育效率时，通常都是在特定的教育投入规模范围内，分析入学率、毕业率、升学率和学生的学业成就。由于教育具有不同于经济部门的属性，因而从经济学的视角来理解教育的产出，不能从根本上反映教育投入与教育产出的关系。教育效率的特殊性在于其产出不仅有数量或规模，还有质量；不仅有对个人的贡献率，还有对社会的贡献率。教育效率高意味着在单位投入（人力、物力、财力）内培养数量更多、质量更高的学生。也就是说，教育效率是教育规模（数量）与教育质量的统一。① 如果从管理学的角度来分析效率的话，它应该还包括教育内部管理体制的运转问题，即教育管理体制的运转能否为教育提供高质量的服务。所以，理想的教育效率，应该包括经济学和管理学两个部分的含义，一是教育投入与教育产出的关系，即一定的资源投入给教育带来了什么？二是教育内部体制的运行，即权责划分是否有利于体制的运行。这两者之间存在着密切的关联。本文所谈的效率更多地是指向前者，当然也离不开对后者的一些分析。
二、中国基础教育管理体制的变迁及其价值取向
（一）“追求阶级内平等”：1949－1978年的国家主导型办学体制
1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》提出了“民族的、科学的、大众的文化教育”的指导思想，这一思想在1951年10月政务院颁布的《关于改革学制的决定》中得到了充分体现。1958年8月中共中央、国务院联合频发《关于教育工作的指示》，确立了“两条腿走路”发展教育事业的方针，坚持正规教育和非正规教育、普及和提高相结合、免费的教育与不免费的教育并举。1963年3月中共中央颁布的《关于讨论试行全日制中小学工作条例草案和对当前中小学教育工作几个问题的指示》，对基础教育办学体制作了具体规定：“国家举办的全日制中小学校，是中小学教育的主体。……我们首先要努力办好国家办的中小学校，使它们在思想上，政治教育上，在教学质量上，都成为民办中小学的表率”②，至此，我国正式确立了新中国成立后国家主导型的基础教育办学体制，即初步实现了“人民教育国家办”。尽管在“文革”期间基础教育阶段的教学内容和办学形式都有过不少变化，但国家办学的基本格局并没有受到触动，一直维持到改革开放之前。
国家主导型的基础教育办学体制表现出以下几个特点：（1）国家承担基础教育投资和管理的主要责任。（2）实行垂直领导，在教育内部形成了自中央到地方的纵向垂直系统。基础教育发展的决策权主要集中在中央，地方教育管理部门是中央决策的执行机构。（3）实行全国统一的学制与课程。（4）自封闭系统。教育管理与社会其他管理系统之间无直接关系，独立开展管理工作。
国家主导型的办学体制是在特定的历史背景下，为巩固新生政权，履行民主革命时期的政治诺言，服务于阶级斗争和消除三大差别的政治需要而产生的，特别是受到毛泽东平民思想的影响，因而，这种管理体制从一开始就带有比较鲜明的公平取向，并充分体现在“教育向工农开门”的办学理念和“人民教育国家办”的体制中。所谓的“工农”和“人民”都有着特定的政治范畴，相比其他阶级来说，他们享受到了更多的教育机会，所以，这种教育公平只是阶级内的平等，从某种程度上说是政治平等在教育领域的延伸，而与教育公平的旨趣相距甚远，大批在政治上不合格的社会成员基本被排除在正规教育之外，其所应享受的基本教育权利并没有得到很好的体现。特别是在“文革”时期，这种阶级内平等的教育追求更是被推到无以复加的程度。同时，国家还通过统一培养目标、统一课程设置、教育与生产劳动相结合等教育教学改革，实现了学生身份与个人和农民身份的结合，实现了知识分子的劳动化、劳动人民的知识化。
不过这种阶级内平等的教育追求却带来了教育规模，特别是农村教育规模的快速扩展，学校数量和学生数量都有大幅度的增长。全国小学学龄儿童入学率从1949年的20.0％提高到1978年的95.5％；1965年农村小学毕业生升入初中的比率是33.6％，1976年却达到了93.1％，增长了近3倍。③ 所以，仅仅从办学规模来看，国家主导型的办学体制的效率还是比较高的。但是如果从教育对社会和国家的贡献，以及对人的发展的贡献来考察，则效率又是十分低下的，一方面，教育内容主要服务于阶级斗争的政治需要，并没有从人的身心全面发展来考虑，不仅造成了人的畸形发展，而且也不能培养出当时工业化建设所急需的经济和社会建设人才，以至于出现了教育的空前繁荣与人才奇缺同时并存的局面。另一方面，由于实行国家统包、统办、统管的管理体制，国家包揽过多、统得过死、管得过细，不利于调动县、乡、学校和社会力量办学的积极性，结果不但造成了教育投资的严重不足，而且也造成了有限教育资源在使用上的浪费和低效。
应该看到，国家主导型的办学体制对于中国教育发展，特别是对农村教育发展的贡献。但是教育管理过程中所渗透的集权主义思想、阶级斗争意识、绝对平均主义和对城市精英的排斥，对于一个经济和社会发展十分不平衡的国家来说不仅是低效率的，而且在教育公平上也是低水平的。因为，忽视了地区差异和城乡差异，忽视了不同阶层的教育需要，采取划一的政策措施和统一的课程设置造成了事实上的教育差距的扩大。实际上，无论在“大跃进”时期，还是在“文革”时期，由于决策者对教育公平和效率的片面理解和对阶级内教育平等的追求，伴随着农村教育规模的扩展，城乡教育分轨，农村教育质量日益下滑的迹象业已显露。在农村地区，小学毕业的学生通常只能进入质量比较低的农业中学，接受职业培训，而不是进入正规的全日制中学。在城市，学生的首要任务是学习和获得业务能力以进入具有很高质量的专门院校，成为少数经过高级训练的专家和管理干部。这种城乡教育的分化成为以后的城乡教育差距扩大的起点。所以，从一定意义上讲，追求以身份为标签的阶级内平等的教育，恰恰加剧了教育的不公平。
（二）“效率优先，兼顾公平”：1978—2001年的“分级办学，分级管理”体制
为了修复十年“文革”期间被破坏的教育体制，弥补人才损失，1978年新的中央领导集体确立了“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的指导思想，提出了新的教育目的在于为我国经济和社会发展培养各级各类能坚持社会主义方向的人才。
1980年12月中共中央颁布的《关于普及小学教育若干问题的决定》提出：“在我们这样一个人口众多、经济不发达的大国，普及小学教育，不可能完全由国家包下来，必须坚持‘两条腿走路’的方针，以国家办学为主体，充分调动社队集体、厂矿企业等方面办学的积极性。还要鼓励群众自筹经费办学。……农村小学的校舍维修和课桌凳的购置，一般应由社队主要负责，国家酌情给以补助。”这份文件表明了政府对以往国家化办学体制的效率的重新思考，并初步实现了从“人民教育国家办”到“人民教育人民办”的思想转变，为后来的基础教育“分级办学，分级管理”体制奠定了基础。
1985年5月中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》指出，教育体制改革的根本目的是“多出人才、出好人才”，提出了实行“分级办学，分级管理”的基础教育办学体制。《决定》指出：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。”“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。省市（地）、县、乡分级管理的职责如何划分，由省自治区、直辖市决定。为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加，此项收入首先用于改善基础教育的教学设施，不得挪作他用。地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学，但不得强迫摊派。同时严格控制各方面向学校征收费用，减轻学校的经济负担。”1986年4月第六届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国义务教育法》进一步使“分级办学，分级管理”法律化。其中，第八条规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”；第十二条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”
1995年3月第八届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国教育法》，再一次强化了“分级办学，分级管理”的体制。其中第十四条规定：国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。
“分级办学，分级管理”体制是适应新的历史条件下经济和社会发展需要的产物，特别是体现了以邓小平为核心的新一代领导集体要在政治上实现权利平等，打破大锅饭、消除绝对平均主义，经济上让一部分地区、一部分人先富起来的执政理念，也就是所谓的“效率优先，兼顾公平”。因而，这样一种教育管理体制改革表现出明显的“效率”倾向，以及与“划分收支，分级包干”的财政管理体制改革的同步性和一致性，完全是一种竞争性的制度安排，使效率成为自1985年以后的教育改革的一个重要价值向度。
“分级办学，分级管理”体制表现出以下几个特点：（1）教育管理权力的下放，基础教育管理责任由中央转移到地方；（2）在公立学校系统内，实行“县办高中、乡镇办初中、村办小学”的投资责任分担体制，农村义务教育管理进入“乡镇化时代”；（3）打破国家包办格局，实行教育成本分担机制。（4）办学权力向社会有限开放，办学主体开始向多元化方向发展。
显然，这样一种分权型的管理体制与改革开放前的国家集权型的统包体制相比，无疑具有更高的办学效率。首先，由于这种体制考虑到了地区差异，赋予了地方政府更多的自主办学权力，各级政府的权责相对明确，各地因地制宜办学，密切了基础教育与地方经济建设和社会发展的联系。其次，这种体制调动了地方办学的积极性，激发了企业、社会团体和个人投资教育的热情，大大拓展了教育资源的来源渠道，增加了教育经费的供给。在分级办学政策实行之前，义务教育主要以政府的财政拨款为主，教育经费来源渠道比较单一，而实行分级办学以后，教育经费的渠道变得多样化了，不仅有政府的财政拨款，而且开征了用于教育的税（费），还有非义务教育阶段学生的学费和义务教育阶段学生的杂费、校办产业收入，以及各种社会团体、企业和个人的捐资和集资等。多渠道筹措教育经费机制的建立，缓解了国民经济建设和教育发展过程中的公共教育经费日趋紧张的局面。第三，基础教育学校规模和培养学生的数量都有极大的增长，特别是在不到20年的时间内，在一个人口众多、经济基础薄弱的大国，完成了在西方国家用了近100年的时间才能完成的普及九年制义务教育的任务。第四，基础教育规模的增长为20世纪90年代末高等教育大扩招奠定了坚实的生源基础，同时，基础教育投资和管理地方化也为高等教育发展提供了更多的公共教育资源，为高等教育发展打开了新的局面。
无疑，“效率优先，兼顾公平”的“分级管理，分级办学”体制，为中国教育以及中国经济和社会发展做出了历史性的贡献，促进了教育权利平等的实现和全体国民素质的提高，并为国民经济建设和国家综合国力的增强夯实了基础。但是，在整体办学效率相对提高的同时，以下一些更为深刻的问题却暴露了出来。
（1）基础教育经费，特别是农村义务教育经费的严重短缺致使农村家庭的教育支出日益增加，造成了大批学生因贫失学，在许多地方都出现了“初一三个班，初二两个班，初三一个班”的现象。随着教育管理权的下放，乡镇政府承担了越来越多的教育责任，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2％，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11％，县和县级市的负担为9％，而乡镇则负担了全部的78％，④ 乡镇教育投资的压力越来越大。尤其是1992年以后的分税制改革，使全国多数乡镇财政陷入经费来源不足和支出增加的双重困境，造成乡镇政府对农村义务教育投资责任的转嫁，并对农民进行了一次乃至多次的教育费用征收。1985年我国开始在全国范围内对农民征收教育附加费，征收金额逐年增加，除此之外，还有各种形式和名目的面向农民的“教育集资”。进入20世纪90年代之后，在“普九”验收和实现“两基”目标的压力下，我国开始对农民更加频繁、更加大规模地收费集资。当然，农民所要交纳的各种教育资金不止于此，农民子女除此之外还要交纳高额的学杂费。教育费附加、教育集资、学杂费使农民的义务教育经费负担非常重。
（2）“分级办学，分级管理”扩大了城乡和地区之间的教育差距，这种差距不仅表现在教育投入上，而且深刻地体现在教育质量上。以2001年为例，我国城镇小学生均经费平均为1484元，农村为798元，城镇是农村的1.86倍；初中生均教育经费城镇平均为1955元，农村为1014元，城镇是农村的1.93倍。基础教育人均教育经费东部地区的平均值为619元，中部地区为264元，西部地区为282元，如果以东部地区为1，中部地区则为0.43，西部地区为0.46。⑤ 教育经费投入的差距直接造成了学校办学条件的严重差距，大批农村学校基本办学条件无法保障。2001年全国普通小学危房面积为3803.3万平方米，城市为188.3万平方米，占4.95％；农村为3117.5万平方米，占81.9％。⑥ 有些地方的农村学校甚至连粉笔和教学辅导资料一类的教学必需品都无钱支付。同时由于教师工资的地方化，“分级办学，分级管理”体制，使教师待遇与乡镇财政和乡镇政府的努力程度直接联系到了一起。伴随着农村税费改革所造成的乡镇财政萎缩，结果导致全国大多数农村地区教师工资的拖欠现象和农村教育投入的严重不足。据全国教育工会1999年上半年的调查，全国有2／3的省、自治区拖欠教师工资。另据教育部的不完全统计，到2000年4月，全国22个省、市、自治区拖欠教师工资达76.68亿元。⑦ 农村教师工资的拖欠，以及教师待遇的地区差距和城乡差距的扩大，使得大批农村骨干教师流向发达地区和城市，导致农村义务教育师资质量严重下滑，特别是素质教育实施以后，农村基础教育师资问题日益突出，城乡和地区之间的教育质量差距日益扩大，严重制约了基础教育阶段受教育机会的均等。
（3）“分级管理，分级办学”鼓励了地方政府在办学上对“效率”的追求，多数地方政府都把有限的教育资源集中到少数几所学校，有时甚至是一所学校，把发展好“重点学校”或“示范学校”作为政绩考量的重要指标，更激化了业已存在的不同地区、不同群体之间在入学机会上的矛盾。20世纪80年代以后，“文革”期间废除的重点学校政策在“效率优先”的公共政策导向下再次复苏，并在地方政府追求自身教育利益（获取更高的高考升学率）的过程中被进一步强化，中小学择校的范围日益扩大，择校费用日益提高，择校竞争日益激烈，使得本来属于公共性的场域演变成权钱交易的场所。尽管90年代中期以后，重点学校政策被取消，但这项政策所造成的结果以及在人们观念上所产生的影响仍然广泛存在，并以新的形式表现在各地基础教育办学和管理过程中，加速了基础教育阶段的学校分层和学生分层，使大批处境不利群体在受教育过程中日益边缘化。
（4）“分级管理，分级办学”还造成了教育管理的各地为政和区域教育壁垒，以及城乡分割的户籍制度相互叠加，使得自20世纪80年代末以来的城市化过程中，大批进城务工农民子女被排斥在流入地的正规教育之外，成为长期以来教育公平中一个极为突出的问题。
总体来看，“效率”取向的“分级办学，分级管理”体制，虽然在一定程度上缓解了经济和社会发展过程中的教育资源和机会供给的总量不足问题，并使改革开放之前建立在“血统论”或“身份制”基础上的教育公平得到了某种程度的改善，但是新的教育公平问题的产生，以及对经济、社会和教育发展成果分享不公的问题仍然不容忽视。随着市场经济改革的深入，人们对教育的要求越来越高，教育投入不足，投入效率低下，公共教育服务分配不均，也就是说教育效率和公平的矛盾在“分级管理，分级办学”体制中并没有得到有效的解决。
（三）“兼顾公平与效率”：2001年以来的“以县为主”体制
近20年的“分级办学，分级管理”体制已经暴露出越来越多的问题，特别是农村义务教育发展陷入了资源严重短缺的困境，学校债务危机、教师工资拖欠现象等问题积重难返，于是改革基础教育管理体制被正式提上了决策议程。2001年5月国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》提出：“从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县，……由财政部门根据核定的编制和中央统一规定的工资项目及标准，通过银行直接拨入教师在银行开设的个人账户中。在此基础上，为支持国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区建立农村中小学教师工资保障机制，中央财政将给予适当补助。”
2002年4月国务院办公厅印发的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步提出：“农村义务教育实行‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主’的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持”，由此正式确立了“以县为主”的基础教育管理体制。
在“以县为主”管理体制中，中央和省级政府对农村义务教育只负有规划、制定标准和督导的责任，地市级政府除了负有向特殊贫困地区的县级政府实行转移支付责任以外，基本上只发挥检查和督导功能。“县”级政府承担了发展辖区内基础教育的主要职能，其大致包括以下五个方面：（1）统筹规划当地基础教育，尤其是义务教育发展；（2）负责中小学师资队伍建设和管理，统一发放教师工资；（3）保障辖区内的基础教育投入，包括危房改造、学校公用经费等；（4）协调学校与其他社会组织和个人的关系，动员和组织民间力量参与学校发展，负责多渠道筹资；（5）负责处理辖区内中小学债务问题。2003年9月国务院颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》，再一次提出要加快实施农村义务教育管理体制改革，巩固和完善“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，强化县级政府对本地区农村义务教育工作的统筹管理，同时提出进一步推进撤销乡镇教育办公室和学校布局调整等相关配套改革。
显然，“以县为主”试图在“教育公平与效率”之间寻找一个新的平衡点，力求在确保教育管理效率的过程中，缓解“乡镇办学”所带来的一系列教育公平矛盾，并在两方面都取得了一些新进展。
从效率的角度来看，首先，“以县为主”管理体制为长期陷入财政困境的基础教育，特别是农村义务教育打开这了新的局面。据统计，2002年，各级财政对农村教育的投入共990亿，占农村教育总投入的78％，而1995年则只有300亿元，占农村教育总投入的比率在50％以下，基本上实现了由“农村教育农民办”到“农村教育政府办”的转变。⑧ 其次，基本达到了“四个”确保的目标，即确保农村义务教育的投入不低于税费改革前的水平，确保农村中小学教师工资发放，确保师生安全和确保农村中小学校公用经费；解决了教师工资拖欠问题，对于稳定农村教师队伍起到了积极的作用。第三，推行农村学校布局调整，提高了教育投资的规模效益。有不少地方还撤销了乡镇教办，压缩教育管理人员，优化了农村教育的人员编制结构和管理环境，并在一定程度上为政府职能转变和公共财政体制的建立奠定了基础。但是，随着经济领域税费改革的全面推进，农村教育费附加、各种教育集资和农业税相继取消，乡镇财政收入极度萎缩，建立在乡镇财政基础上的县级财政同样面临着入不敷出的境遇。尤其是在中西部的农业大省，县级财政在义务教育经费的庞大需求中面临着“主”不起来的危险，结果导致地方政府大幅削减教育经费开支、降低农村教师待遇标准（克扣教师地方津贴）的倾向，长期以来困扰农村的债务问题也没有得到很好的化解，在全国很多地方都发生了因学校债权不清、相互推诿而造成的学校被封堵、校长被推上被告席的现象，正常教学秩序受到了严重干扰。第四，乡镇和村一级机构与农村学校的关系由原来的“负责”变成了“支持”和“协助”，这意味着基层政府和农村社区与农村学校关系的弱化，这种弱化一方面影响了农村学校投资和发展环境，另一方面也削弱了农村学校对农村自身发展的影响，尤其是在新农村建设过程中，农村学校应该发挥什么样的作用、如何发挥作用等问题，在“以县为主”的体制中都没有很好地予以解决，从而影响了教育对于社会改造特别是对农村经济和社会发展的功能的发挥，从某种程度上说，影响了教育对社会的贡献率。
从公平的角度来看，“以县为主”缩小了乡镇之间的教育差距，特别是在满足农村义务教育学校基本办学条件需要和保障教师基本待遇上做出了极大的贡献。同时，在农村学校结构调整过程中，通过建设寄宿制学校解决了一大批学生“上学难”的问题，在一定程度上促进了入学机会的均等。但是，“以县为主”仍然难以缓解当前教育公平中的一些突出矛盾。第一，对于地广人稀的县级区域，特别是中西部地区的一些偏远山区，县级管理范围过大，难以有效发挥作用，这些地区仍有不少学校的基本办学条件和办学质量难以保障。第二，由于县级政府对于教育效率的功利性追求，“以县为主”没有从根本上改变教育资源配置的失衡，农村学校与城市学校、薄弱学校与示范学校的差距都有进一步扩大的趋势。同时“以县为主”体制还缺乏教师制度设计的维度，农村学校和薄弱学校的教育质量没有得到实质性的提高，使得教育公平从形式上的入学机会矛盾转向了受教育过程的不公平。因为严格来说，“以县为主”管理体制，实际上是“以县为主”投资体制，中央与地方之间事权和财权划分的不对称，使得县级政府在师资编制和调配上缺乏应有的权力和能力。第三，基于县域内教育均衡发展的制度设计难以化解中国转型社会教育公平所遇到的新问题。当前中国教育公平的主要矛盾不仅表现在区域之内，而且还表现在区域之间（省际之间）；不仅体现在公共教育资源的配置上，还表现在人们对于教育的需求上，特别是尽可能提供给每个人以合适的教育，扩大教育自由的程度成为“办人民满意的教育”的重要考量指标。第四，“以县为主”管理体制难以适应城市化进程中所造成的学龄人口跨区流动公平接受教育的需求，虽然随着“两为主”政策的有效实施，进城务工农民子女接受义务教育的状况已经有了很大改善，但影响这一部分特殊群体公平接受教育的体制性障碍仍没有从根本上消除，实践中仍存在着不少差别对待，有时甚至是歧视性的举措。第五，在“以县为主”管理体制中，对政府与社会的关系、政府与市场的关系还缺乏一个比较明晰的制度框架，影响了市场经济建设中公众对于教育的参与热情和参与程度，而这恰恰是满足人们教育需求，保障教育公平的重要途径。由此可见，致力于协调“公平与效率”矛盾的“以县为主”体制，虽然在很大程度上改善了“乡镇办学”所造成的农村义务教育困境，但并不能为所有人公平地接受义务教育提供制度保障，仍需要在实践中加以完善。
三、公平优先还是效率优先：基础教育发展的价值抉择
（一）“基础性”是基础教育价值选择的原点
政府承担什么样的教育责任，确定什么样的发展价值观，并最终选择什么样的发展路径与教育自身的性质密切相关。尽管从总体上来说教育具有公共性，但不同类型的教育形式，其公共性程度并不一样，这就决定了政府对待不同教育的态度，根据不同教育的特性确定不同的价值向度和发展路径。基础性是基础教育的性质和全部价值所在，这种基础性不仅体现在它是整个教育体系的基础，而且也是人的发展的基础和国家发展的基础。这就决定了基础教育肩负了一些有别于其他教育形式的独特任务，它不仅要为升学服务，而且要为人的全面发展服务，要为提高全体国民素质、培养合格公民服务，尤其是义务教育，作为人人应该同等享有的一项基本权利和政府必须提供的基本公共服务，在很多情况下都是考量政府效率和政府合法性的一个重要标准，因而，对于基础教育而言，公平是政府必须做出的首要价值选择。
（二）在基础教育领域公平与效率是目标与手段的关系
那么，在基础教育阶段是否就不需要考虑效率了呢？公平和效率是什么样的关系？有否独特性？实际上，在过去的半个世纪中，我国教育领域关于效率和公平的讨论从来就没有停止过，但一直是众说纷纭，莫衷一是，概括起来大致有三种主要观点：其一是效率优先，兼顾公平；其二是公平优先，兼顾效率；其三是公平和效率并不必然对立，两者可以协调。其实，无论哪一种观点都是将公平与效率看成两个独立且同等重要的指标。显然，这是以经济领域的公平与效率的关系来思考教育发展的问题，忽视了教育的内在本质。在教育领域，特别是在基础教育领域，不存在完全经济学意义上的教育效率，因为不管学校的数量有多少、规模有多大，如果它们没有促进人的全面发展、没有为国家经济和社会建设培养所需要的人才，从根本上说，这种教育体制就是没有效率的。而促进人的全面发展恰恰也是教育公平所追求的最根本、最核心的内容，所谓“有质量的教育公平”就是让每个人的身心通过教育获得最大程度的发展。从这个角度来说，基础教育领域中的效率和公平在本质上是一个统一体，没有效率，公平水平不可能提高；没有公平，效率就变得毫无意义。因而，在基础教育领域，公平与效率的关系并不是各自独立和同等的指标，而是目标与手段的关系。前者是后者存在的条件和基础，两者统一于教育质量。那种从个别人和个别团体利益出发，片面理解教育效率的含义，在基础教育领域实行公共教育资源的差异性分配，从而人为地拉大不同群体受教育机会的差距的做法，恰恰是最不公正的制度设计。而那种把稀缺的教育资源集中配置到少数地区和少数学校，先扩大规模，然后再逐渐惠及多数人的做法，则是功利主义公平观的体现，同样不符合基础教育阶段教育公平的内在要求。
当前，“以县为主”的基础教育管理体制虽然在某种程度上缓解了教育公平与效率之间的冲突，但是从长远来看，并不能有效化解教育公平的矛盾，特别是与落实新《义务教育法》关于保障所有适龄儿童不受地域限制、平等享受教育公共服务的要求还有不少差距，需要进一步根据区域特点深化管理体制改革。
注释：
① 褚宏启．教育发展评论[M].北京：教育科学出版社，2007:33.
② 何东昌．中华人民共和国主要教育文献（1949—1975）[G].海口：海南出版社，1998:1149－1151.
③ 金一鸣．教育社会学[M].南京：江苏教育出版社，1992:92.
④ 张玉林．分级办学制度下的教育资源分配与城乡教育差距[J].中国农村观察，2003,(1).
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⑦ 闵维方等．为教育提供充足的资源[M].北京：人民教育出版社，2003:346.
⑧ 袁桂林．农村义务教育“以县为主”管理体制现状及多元化发展模式初探[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2004,(1).
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