关于欧盟外交政策的几个问题，本文主要内容关键词为：外交政策论文,几个问题论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟被公认是一个重要的国际行为者，常常同美国、俄罗斯、中国、日本等大国相提并论。欧盟外交政策自然成为人们关注的焦点。然而，欧盟又是一个主权国家联合体，其外交政策具有与众不同的特性，这一点有可能被人们忽视。如，与单个国家不同，欧盟在不同政策领域的决策及其实施有很大差异，其影响或“含金量”自然不同。再如，与统一货币不同，欧盟“共同外交政策”的形成，并不意味着成员国各自外交政策的消失。只看到或强调某一方面都会使我们的认识出现偏差。此外，作为世界上独一无二的“超国家＋国家间”组织，欧盟具有太多复杂的机构、名称和术语，在外交方面也不例外，这很容易引起混淆和误解。还需指出的是，欧盟仍处于不断发展过程中，作为近年来欧盟改革重点之一的外交机制更是处于变化和调整的中心，这无疑也增大了研究和认识欧盟外交的难度。总之，本文认为有必要结合当前最新发展情况，提出与欧盟外交有关的一些重要问题，加以深入探讨。
一、欧盟外交政策的涵义
如果说外交是国家实现其对外目标的重要工具的话，① 那么，外交政策可以是说国家实现其国际目标的具体手段。欧盟作为日益重要的国际行为体，其外交政策通常被认为仅指“共同外交与安全政策”（CFSP）。在笔者看来，这是对欧盟外交政策的一种误解。源自于20世纪70年代“欧洲政治合作”（EPC）的欧盟“共同外交与安全政策”，实际上仅指欧盟共同的政治外交政策。就像美国对华政策不仅仅包括对华政治外交一样，欧盟外交政策也不仅仅包括政治和安全内容。事实上，欧盟实现其对外目标的手段也不单是政治手段，还有共同对外贸易立场、对外援助、扩大等。也正是在这些领域，欧盟形成了迄今为止真正“共同的”和最有效的外交政策。
作为“共同体的第一个有力的外交政策”② 的共同贸易政策是欧洲一体化程度最高的领域。在该领域，欧盟（部长）理事会通过特定多数通过的方式进行决策，作为“超国家”机构的欧盟委员会独自享有代表欧盟与其他国家和组织进行贸易谈判和签订有关协定的权力，以及唯一的提案权。在世界贸易组织谈判中，欧盟委员会贸易委员会代表整个欧盟统一对外立场。中国加入世贸组织的谈判对象也是欧盟委员会，而非单个欧盟成员国。至今对中欧关系唯一具有法律约束力的《贸易与经济合作协定》，也是1985年中国政府与欧盟委员会签订的。
与对外贸易政策一样，发展援助是欧盟外交政策的另一个重要组成部分。据经合组织2004年统计，欧盟15国官方发展援助（ODA）总数为429亿美元，占全球官方发展援助总数的一半以上（55％），远远超过美国和日本（美、日2004年ODA分别为190亿和89亿美元，占全球总数的24％和11％）。③ 欧盟不仅是国际上发展援助的最大提供者，也是世界上最大的人道主义援助提供方。④《马约》在第130U条中确立了欧盟发展合作政策的三个目标，即帮助发展中国家尤其是其中最贫穷国家实现经济与社会的可持续发展、融入世界经济，以及与贫困作斗争。⑤ 2000年欧盟委员会向欧盟理事会和欧洲议会提交的《欧共体发展政策》报告中提出了欧盟发展政策的六大优先领域，包括对发展中国家的贸易和投资政策、发展中国家区域一体化、支持宏观经济、交通、食品安全，以及推行“良政”和法治。⑥ 从1975年开始，欧盟与非洲、加勒比海和太平洋地区国家签订了四个《洛美协定》。根据1989年签订的第四个《洛美协定》，欧共体免除上述国家向其出口的全部工业品和绝大部分农产品的关税和数量限制，且不要求这些国家给予对等的优惠待遇，只要求给予欧共体商品最惠国关税待遇。近年来欧盟在其与最重要的邻国如土耳其、俄罗斯等国签署的所谓一揽子协议中，援助和贸易与政治对话占据着同等重要的地位。
从效果来说，扩大毫无疑问是欧盟最为成功和最为有效的外交政策。关于这一点，欧盟“共同外交与安全政策”高级代表索拉纳的顾问罗伯特·库珀作了精辟分析。他将欧盟东扩称作是历史上独一无二的事件。“这是一场在列宁、霍梅尼、克伦威尔或罗伯斯庇尔时代都不会出现、却首次在和平与民主时代出现的革命！我们在此可看出欧盟制度的强大。通过武力，我们或许永远都无法争取到这样的政治变化。”他同样认为，由于欧盟承认了土耳其的候选国地位，并同意与其开始入盟谈判，尽管华盛顿与安卡拉关系不错，“欧洲近3年来比美国在50年里使土耳其发生了更多的变化”，⑦
另外，从欧盟委员会的内部机构设置上也可以看出，欧盟外交政策不只包括“共同外交与安全政策”。欧委会共有四个总司分管欧盟外交政策，分别为贸易、扩大、发展援助以及对外关系。后者负责“共同外交与安全政策”，并协调四个总司的工作。
二、如何理解“共同外交与安全政策”
人们难以把握欧盟外交政策中的另一个重要问题是，如何理解“共同外交与安全政策”。对此，应该从三个方面进行综合分析。
首先，如前所述，“共同外交与安全政策”是一个笼统的概念，它包含了欧盟所有共同政治外交政策。欧盟条约中所规定的“共同立场”、“联合行动”和“共同战略”，实际上指的就是欧盟共同的外交和安全政策。这些政策的表现形式主要包括：欧盟公开发表的共同声明、政治宣言、政策文件或报告等。1995年以来欧盟委员会提交、部长理事会批准的多个欧盟对华政策文件体现的就是欧盟共同对华政治政策。这些政策文件通常包括政策目标，以及要求各成员国合作努力的领域。欧盟于1999年发表的对俄“共同战略”文件则一直成为其对俄罗斯共同政策的基础。目前，欧盟几乎对世界主要地区和国家均有明确的共同政治外交政策。
其次，“共同外交与安全政策”不仅是欧盟外交政策本身，也许更重要的是，还应理解为成员国外交政策“欧洲化”的一种机制和进程。众所周知，在欧洲一体化初期建立防务共同体的努力遭到失败后，政治一体化就一直被视为禁区。由于缺乏条约依据，在1986年《单一欧洲法令》生效之前，自20世纪70年代开始的“欧洲政治合作”实际上一直是“非法的”。20世纪90年代初《马约》的签署和生效，是欧洲政治联合中的一个转折点。柏林墙坍塌和苏联解体后，欧共体意识到它应发挥比以往更大的作用。英国主张立即扩大，将中东欧国家吸收进来。但其他国家如法国，担心扩大会削弱一体化已取得的成果，主张先深化，建立经济货币联盟，再扩大。德国同意法国的立场，但同时坚持加强政治联盟建设，以增大欧共体对地区和国际事务的影响。最后，法、德的主张占据上风。《马约》正是这场大辩论的产物。《马约》首次明确提出，成员国将“实施共同外交与安全政策，包括最终制定一项可适时走向共同防务的共同防务政策”。⑧ 从此，作为一种制度，“欧洲政治合作”被“共同外交与安全政策”所取代。此后，1999年生效的《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）以及2003年生效的《尼斯条约》，均对“共同外交与安全政策”进行了充实。
欧盟初期的政治合作表现为成员国相互通报情况、交流看法，《马约》在此基础上进一步提出了采取“联合行动”的要求，即凡是涉及各国已同意采取“联合行动”的问题，成员国在制定本国立场或采取任何行动之前，必须相互通报。如若在实施“联合行动”中遇到了重大困难，成员国需将困难提交欧盟理事会；理事会应进行讨论并打出适宜的解决办法，但不得违背“联合行动”的目标或损害其有效性。“这意味着，成员国同意限制它们自己的单边行动空间，尽管仍声称它们还在追求国家外交政策”。⑨
根据建构主义理论，以频繁交流、磋商、协调为主的欧盟“区同外交与安全政策”机制也在不知不觉中改变着成员国代表的身份，由最初作为本国立场的“信使”向真正含义的决策者转变。“参与者形成了一种追求共识的思维习惯，而这已经超越了程式化的外交磋商。”⑩ “一有新的外交政策需要制定，第一个反射就是欧洲。——‘我们的欧洲伙伴会说什么’、‘欧洲的立场是什么’”。纳托尔将此称为“磋商的‘自动反射’”(11)。
同时，“超国家”机构的参与也推动了欧盟“共同外交与安全政策”的形成。成员国均是出于自身国家利益来决定外交政策的，因而欧盟共同利益对于形成共同外交政策至关重要。代表“欧洲利益”的超国家机构能否或在多大程度上参与欧盟政治外交政策的决策一直被视为“共同性”的标尺。《马约》破天荒授予了欧盟委员会与成员国同样的提案权，从此欧盟委员会成为“共同外交和安全政策”的重要参与者。我们今天看到的许多欧盟共同对外政策报告，包括前面提到的对华政策报告，均出自欧盟委员会之手。
总之，不能仅从字面上把“共同外交与安全政策”理解为政策本身，实际上它就像“欧洲政治合作”一样，是欧盟成员国外交趋同的一个进程。
最后，理解“共同外交与安全政策”，还需注意到成员国在不同问题上政策的“共同”程度是有很大差别的。这主要是由政治合作的政府间性质决定的。“共同外交与安全政策”从欧洲政治合作开始，一直贯穿着一条政府间合作的主线。由各国外长组成的部长理事会是整个决策的中心，每月在布鲁塞尔举行一次会议。负责提供重大方针指导的欧洲理事会，也是政府间机构，实际上就是通常所说的首脑会议。每年6月和12月各召开一次正式会议。春、秋季通常还有两次非正式会议。 欧盟政治合作的政府间性质不仅体现为成员国占主导地位，还体现在全体通过的表决制度上。由于政治合作体现了特别严格的政府间性质，每个国家的利益又不完全相同，所以共同外交政策的共同程度也就只能根据不同的情况而定了。如针对某一国家或地区，或在某一问题上，成员国除去共同利益外还有各自特殊的利益的话，能够使25国都满意和一致举手通过的，无论是外交政策报告，还是“共同战略”，显然只能是一些政策框架和总体目标。这样一个“最低标准”的政策文件，其作用实际上也主要是以指导性为主，缺乏硬性约束。欧盟对美国、俄罗斯，也包括对中国的政策文件，都属于此类情况。欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳在2000年给部长理事会的一份报告中曾直言不讳地指出，欧盟最初制定的三份“共同战略”文件基本上没有发挥作用。(12) 相反，若欧盟在某一个地区、 国家或某一问题上具有共同利益，而成员国特别是英、法、德三大国又没有自己的特殊利益，欧盟共同外交政策的含金量就很高。目前在伊朗核危机问题上，欧盟的政治立场可以说是真正的共同外交政策。
三、欧盟的国际地位
关于欧盟的国际地位问题，一个有趣的现象是，国内很多人认为欧盟是世界“一极”，而国外恰好相反，多数人不同意这种看法。(13) 分歧可能是由两方面因素引起的。一是对世界格局的看法。中国官方和学者大多坚持世界在朝着多极化方向发展，在此过程中，不仅欧盟，而且日本、印度都被看作多极化世界中的“一极”。而多数欧美学者认为冷战后的世界是单极世界，因此不把欧盟视为“一极”。查尔斯·库普钱是美国少数对欧盟作用和一体化发展持积极和乐观态度的学者之一，他认为当前世界只有“一极半”，其中“一极”为美国，“半极”为欧盟(14)。二是与外国学者不同，中国许多学者对欧盟地位的看法通常比较笼统，倾向于整体上将其作为一支崛起的力量，缺乏较为具体的分析。
关于国际地位问题，欧盟与美国、俄罗斯、中国等大国既有相同之处，也有不同之处。相同之处在于，各自的国际地位和作用均与其实力密切相关。当然，实力包括硬实力，也包括国际责任等软实力，二者缺一不可。没有国际责任只有硬实力，或只有国际责任没有硬实力，都难以成为国际重要力量。不同之处在于，欧盟不是一个国家，其实力取决于其一体化程度。显然，欧盟在不同外交领域中的一体化程度不同，对其国际地位的影响无疑也不同。换言之，我们对欧盟国际地位和作用的理解应与它不同的政策领域挂钩。
欧盟之所以能够成为世界“经济一极”，在于它不仅建立了强有力的经济货币联盟、统一了货币，而且在对外贸易领域具有真正的共同政策。决策重心已经移至欧盟超国家机构，采用多数表决制方式决策。相反，在政治外交和防务领域，由于成员国并未将这一权力让渡给欧盟超国家机构，欧盟采取的所有行动本质上与中国和美国或美国与俄罗斯根据共同协定开展的合作是相同的。正如皮特森和史密斯所言，欧盟机构加上成员国（东扩前）驻在世界各地的外交官多达40000余人， 使团达1500个，但没有一个外交部长或政府有权向其发号施令。而同时，没有人能够说只有15000名驻外外交官员、300个使团的美国，由于外交官人数较少在全球政治中比欧盟弱。对于欧盟来说，根本问题在于，“它没有解决好外交权力一体化的问题”。(15)
尽管欧盟内“联邦派”一直要求打破欧盟的支柱结构，在政治领域也采取经济一体化方式，实现多数表决制决策，但这派力量在每次修改《欧盟条约》时都无法占据上风。根据《阿约》，一旦一项“联合行动”得到全体成员国一致同意，在如何实施的问题上就可以通过多数表决制的方式来决定，但前提还是所有国家一致同意。《阿约》还规定了所谓“建设性弃权”的条款，即如果按照部长理事会加权票计算不超过总数的1／3，有不同意见的成员国可以选择弃权。显然，这点非常有限的进展并没有改变其根本性质。《欧盟宪法条约》在加强共同外交的制度建设方面，做出了一些具有创新意义的规定，如：由一名德高望重的政治家担任欧盟主席，任期两年半，可连任两届。而半年轮值的主席国将不再对外代表欧盟。另外，《欧盟宪法条约》还规定组建欧盟外交部，由欧盟委员会外交委员和共同外交与安全政策高级代表合二为一担任外交部长，同时兼任欧委会副主席。但无论《欧盟宪法条约》如何改革，政治外交、防务还是难以改变被“打入另册”的命运。2003年正式投入使用、由60000 人组成的欧盟快速反应部队是欧盟近年来在“共同安全与防务政策”（ESOP）取得的最重要成果。但它作为“共同外交与安全政策”的延伸和发展，决策和实施同样需要根据一致通过的原则。总之，欧盟这一先天不足极大地限制了其国际政治和军事行动能力。欧盟成员国的扩大，使这一问题更加严重了。2005年《欧盟宪法条约》在法国和荷兰全民公决中遭到拒绝后，欧盟政治一体化已陷入停滞。这说明将外交和防务权力上交给设在布鲁塞尔的超国家机构的想法在很长时间内不会成为现实。欧盟将继续以不完全或不平衡的“一极”活跃在国际舞台上。
注释：
① ［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京大学出版社，2005年，第1页。
② ［英］约翰·平德编，潘琪译：《联盟的大厦：欧洲共同体》，辽宁教育出版社，1998年，第183页。
③资料来源于经合组织官方网站：http://www.oecd.org/docu-ment/3/0,2340,en_2649_201185_34700611_1_1_1_1,00.html。
④ Jackie Gower (ed.),The European Union Handbook,Second Edition,Fitzroy Dearborn Publishers,London,2002,p.358.
⑤ 戴炳然译：《欧洲共同体条约集》，复旦大学出版社，1993年，第434页。
⑥ Jackie Gower (ed.),The European Union Handbook,Second Edition,p.359.
⑦ 洛朗斯·巴戈：“欧洲，不被了解的巨人”，［法］《焦点》杂志， 2005年12月特刊。
⑧ 见《欧洲联盟条约》序言和第5编J条1，欧共体官方出版局编，苏明忠译，国际文化出版社公司1999年，第8、116页。
⑨ 从《马约》生效到签署《阿约》，欧盟通过了50多个“联合行动”（joint action），主要涉及前面南斯拉夫地区、非洲、中东等。见Jeckie Gower(ed.),The European Union Handbook,Second Edition,p.276.
⑩ Ben Tonra,The Europeanisation of National Foreign Policy Dutch,Danish and Foreign Policy in the European Union,Ashgate,2001,p.11.(11) Simon Nuttall,European Political Cooperation,Clarendon
Press,1992.Quoted from Ben Tonra,The Europeanisation of National Foreign Policy Dutch,Danish and Foreign Policy in the European Union,p.11.
(12) 欧盟最早发表的三个“共同战略”分别针对、俄罗斯、 乌克兰及地中海地区。Jackie Gower (ed.),The European Union Handbook,Second Edition,p.279.
(13) 1999—2004年期间担任欧盟委员会外交委员的彭定康得出的结论是， 中国人比欧洲人自己更相信欧盟在世界上的作用。（Chris Patten,Not Quite the Diplomat Home Truths about World Affairs,Penguin,2005,p.273.）而设在布鲁塞尔的欧洲亚洲研究中心弗里曼则撰文直截了当地指出，“欧洲不可能成为中国所希望的世界一极”。（参见《香港亚洲时报在线》，2005年11月17日。）
(14) “欧洲必将同美国抗衡”，［法］《解放报》，2002年12月7—8日（合刊）。
(15) John Peterson and Michael Smith,“The EU as a Global Actor,” from Elizabeth Bomberg and Aliexander Stubb (eds.),The European Union:How Does It Work? p.197.