政府债务可持续性内涵与测度方法的文献综述——兼论我国地方政府债务可持续性，本文主要内容关键词为：持续性论文,债务论文,地方政府论文,文献论文,内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
截至2010年，我国地方政府债务达到107174.91亿元，相比于1997年的2994.82亿元翻了36倍，这对推进我国各地区经济社会发展功不可没。但是，伴随着地方政府债务的快速增长，各地政府债务负担率日渐升高、偿债压力也越来越大。据国家审计署分析，2010年全国已有78个市级和99个县级政府的债务负担率高出100%，有22个市级和20个县级政府借新还旧率超过20%，有4个市级和23个县级政府逾期债务率超过10%。值得关注的是，地方政府债务规模不断膨胀，产生的结果不仅仅是地方财政困难问题，而是地方财政资金链断裂并通过银行信贷传导对我国金融体系和宏观经济产生威胁(财政部，2011；林晓宁，2012；纪敏等，2012)。当前，尽管我国地方政府债务水平还处于可控和安全范围内，但伴随着债务数量的激增，地方政府债务风险发生的概率将越来越大，整个金融体系和宏观经济遭受冲击的可能性也不断增强，而防范地方政府债务风险发生的关键在于实现地方政府债务可持续性。
世界经济大危机发生后，伴随着西方国家政府债务迅速扩张，可持续性概念已经被间接或直接地用于评估和分析政府债务问题，政府债务可持续性已一直成为国内外学术界关注的热点。然而，以可持续性为研究视角，专门针对具有隐蔽性和传导性的中国地方政府债务的研究并不多。2005年以后，部分国内学者才开始探索我国地方政府债务可持续性问题。洪源等(2006)通过构建政府资产负债框架，采用“政府的净值”来确定我国地方政府债务可持续性规模。杜威等(2007)通过构建动态模型，分析地方政府收支流量对债务运行进行的影响，并提出实现地方政府债务可持续性的条件。伏润民等(2008)基于地方政府当期平衡思想，同时考虑债务期限结构等，构建出测度地方政府债务可持续性的数量模型。之后的相关研究还有缪小林(2009)、孙玉亮(2011)等等。这些文献都是借鉴现行关于政府债务可持续性观点，主要将地方政府视同为具有经济利益的财务收支主体，分别从债务举借成本和投资收益间的总量平衡来确定地方政府债务可持续性，并得出了颇有价值的结论。但至今仍缺乏对地方政府债务可持续性内涵的深入理解，在地方政府债务可持续性研究方法上也有待进一步完善。
二、政府债务可持续性内涵的几种理解
政府债务可持续性(sustainability)是理论界针对债务问题的概括性提法，实际上是通过债务政策的宏观效应来反映政府债务风险。纵观经济史的演变，1929-1933年间全球发生经济大萧条、70年代西方国家出现滞胀、1997年亚洲金融爆发以及2011年欧美主权债务危机蔓延，这四个重要时期均伴随着政府债务的异常高涨，政府债务可持续性概念也因此而形成并不断发展。就目前国内外相关研究文献来看，对于政府债务可持续性概念，具有代表性的观点大致有以下三类：
1.从维持平衡的角度理解。该类观点认为，政府债务可持续性是指在未来任何一个时期都能够实现经济同步增长并保持财政收支平衡的债务状态。Blanchard & Diamond(1990)认为，当在确定财政收支水平的时候，能够使目标时期内的净债务占GDP的比重保持不变，以此确立债务具有可持续性。Keyder(2002)进一步认为政府公债的可持续问题可以用净债务负担率和各类期限的国债实际利率来衡量，他认为在保持净债务负担率不变或下降的同时，政府需要通过维持国债的实际利率水平，以此在减少还债风险的同时保证民众对国债的收益预期。Makin(2005)认为政府当局控制着债务负担率、新债的积累和旧债的偿还，肆意融资将不断增加债务负担率，并导致债务规模最终的不可持续。杨萍(2002)根据赤字经济学，认为政府债务的可持续性可以理解为保证债务政策对国民经济运行总体影响为正的前提下，政府可能维持的最大债务规模及赤字水平。周子康等(2003)认为政府债务可持续性问题实际上是财政政策可持续性的一个重要方面，财政政策可持续性可定义为，财政赤字不至于引起债务和货币占GDP的比例日益增长，从而不堪重负。张春霖(2002)指出，说某国政府债务不具有可持续性，也就是说该国政府在现有的债务水平上按某种模式继续借债将导致政府资不抵债或无力支付。李平(2004)认为政府债务可持续性是指政府能够保证已有债务水平不再上升，以此实现财政收支平衡。匡小平(2004)在保持目前政府支出占GDP比例不变的前提下，分析税收占GDP的比重应为多少时才能实现政府债务占GDP的比重稳定不变。彭清辉等(2010)指出，在政府债务控制系统中，债务的可持续性要求给定的赤字条件下，保证债务负担率不超过某一临界值，例如英国的“可持续性投资制度”中要求公债与GDP之比不超过40%。另外，Waits & Kahalley(1992)将政府债务可持续性界定为在满足本届政府职能需求的同时，举借债务不会对下任政府的各项职能发挥产生影响。Budina & van Wijnbergen(2009)，Buiter(2009)将政府债务可持续性拓展到跨时期平衡范畴，即在长期内满足世代交叠预算约束条件。
2.从筹资能力的角度理解。该类观点认为，只要政府还可以举借到新的债务，那么所负担的政府债务都具有可持续性。Buiter(2002)认为，政府债务可持续性就是政府的财政融资不会发生违约风险，换句话说，只要能够保证到期支付能力，政府就能够从市场上进行融资，这样政府债务也就视为可持续。他同时也指出，较高的债务负担是对债务不可持续性的更宽泛理解，债务和赤字规模可以过大，其前提条件是只要不产生主权债务违约，否则政府将失去信用，因此，债务可持续性是债务不会过大的必要条件。Milesi—Ferretti & Razin(1996)在分析美国经常账户赤字问题时认为，如果外国投资者预期借款人将无法偿付贷款时，则政府从国外市场融资将被拒绝或成本加倍，进一步恶化政府外债的偿还能力，此时的政府债务将是不可持续的。Bajo-Rubio et al.(2010)认为，原则上只要政府可以举借，那么在短期内公共部门的赤字是可持续的。然而，如果政府债券的利率超过了本国经济增长率，由此产生的债务格局将导致债务负担率不断增长，而这一赤字只能依靠紧缩预算来缓解，但是公共部门将陷入恶性循环，并导致债务的不可持续。洪源等(2006)认为政府债务可持续性取决于政府是否能借到新债，只要政府还能举借到足够的新债务，就总可以偿还旧债务，说明此时政府债务还具有继续发行的空间。政府是否能借到新债，很大程度上取决于政府净资产水平，一旦政府净值出现负数，意味着政府失去了债务偿还能力，如果不增加其资产，政府将不能履行偿还当期契约债务的责任，当投资者意识到这一点，政府就很难借到新债。王昱(2011)以1995年墨西哥为例指出，尽管当时政府债务规模较小，仅占GDP比重的30%，但投资者拒绝继续购买公债，这种政府债务的停止流动导致政府违约发生，从而形成当时的债务危机。余永定(2000)指出，如果政府能够长期保持收支平衡，则政府债务具有可持续性，但如果在相当长时间内不能实现财政收支平衡，而可以通过发行债券融资来保持财政平衡，则政府债务依然具有可持续性，只有当政府既无法利用财政结余偿还债务，又不能通过发行新债偿还旧债，此时政府债务就不可持续。
3.从偿债能力的角度理解。该类观点认为，只要政府还能够在未来如期偿还债务，不发生债务违约事件，所举借的债务就具有可持续性。Wilcox(1989)从信贷约束角度认为，为实现政府职能，偶然的冲击会迫使政府产生的一系列短暂性的债务和赤字，当赤字水平满足净现值预算约束时，此时的债务是可控的，而不满足净现值预算约束的永久性债务时不可持续的。Condon et al.(1990)认为如果一个国家的债务水平占国内GDP、财政收入和出口总额的比重不再增长时，那么政府将有主动偿债意愿，此时的举债是有效的，是可持续的。Greiner et al.(2007)认为，传统的依靠“以债养债”思想忽视了经济的动态有效性，认为在有效市场经济中，政府债务需要满足现值预算约束才能实现长期可持续性。陈安(2011)从现实的角度考虑，认为研究政府未来财政收支的不确定条件下对政府因流动性危机而导致当期债务无法偿付，进而引发的债务违约更有价值和意义。刘立峰(2001，2009)分别从经济负担角度和经济效应研究政府债务的可持续性，认为只要政府的机动财力能够支付未来年度的债务本金和利息，这种借款行为就存在效率、安全和可持续。王晓霞(2007)指出，政府债务清偿能力不可避免地涉及到政府赤字率、经济增长率、债务对资金成本的影响以及政府未来的收支能力等，因此，政府债务可持续性主要表现为债务清偿能力，其实质上是衡量政府债务对宏观经济的影响能力。刘国艳等(2012)认为政府债务可持续性在很大程度上等同于政府清偿债务能力的可持续性，因此一国的债务负担率水平被认为是衡量一国财政是否可持续的重要指标。
综上所述，关于政府债务可持续性的理解虽然角度不同，但所涉及问题均具有一致性。具体来看：(1)从维持平衡角度认为，在当期或未来各期只要财政收支能够实现平衡，则政府所持有的债务就具有可持续性，其实是保障包括还本付息在内的所有支出能够通过包括举借债务在内的收入予以满足，间接反映了举债能力和偿债能力问题。(2)从举债能力角度认为，只要政府还能在金融市场上筹集到资金，则所持有的债务具有可持续性。其假设前提是，金融市场严格按照信用评级标准对政府进行考核，如果政府还能够从金融市场上举借到债务，说明政府未来预期预算收入还能够支撑还本付息的需求。(3)从偿债能力角度认为，只要政府能够按期还本付息，则所持有的债务具有可持续性，这也是假设政府未来预算收入能够满足预算支出和还本付息需求。不难看出，以上理解都属于围绕财政收支行为、保证财政正常运转的政府债务可持续性观点，但这种观点包含了一个潜在假设，即无论基于收支平衡角度，还是从举债或偿债能力看，都能真实地揭示债务经济效应的运行机制。换句话说，债务投入所形成的经济社会价值一旦出现阻断和低效率，通过市场机制的传导，在财政平衡、举债能力和偿债能力上将立即会得到反映。因此，在市场机制体现较为充分的前提下，通过财政平衡、举债能力和偿债能力等就能完全体现债务是否具有可持续性，但就我国地方政府债务而言，还难以满足所要求的条件。
三、政府债务可持续性测度的典型方法
实现政府债务可持续性，除了需要深入理解其内涵之外，还需要掌握其测度方法。国内外学者延续以上对政府债务内涵的理解，围绕债务数量规模，结合不同经济条件下的利益关系及其演变过程，从不同的视角形成了各类测度政府债务可持续性的方法体系。
1.检验政府债务是否符合“非蓬齐博弈”条件。即验证政府借贷行为在时间路径上是否符合跨时期预算约束，如果政府债务行为满足该条件，政府债务可持续，反之亦然。20世纪80年代，McCallum(1984)、Hamilton & Flavin(1986)、Fullwiler(2007)等学者分别从不同视角论证了动态有效性下“非蓬齐博弈”的必然性，并使用该方法研究政府债务可持续性。
McCallum(1984)建立了一个基于理性个人效用最大化的动态最优化模型，并指出在动态有效经济中“非蓬齐博弈”为其跨时期预算约束条件。他指出，由于投资者是理性人，并具有完全预期和追求效用跨期最大化能力，所以投资者必然选择末期持有债务为零①。同个人一样，政府借贷行为的时间路径也要符合跨时期预算约束，即政府不必保持每一期财政预算平衡，但是必须保证跨时期预算平衡，即用未来某时期的基准预算盈余和通货膨胀税来偿还当期债务②。Hamilton & Flavin(1986)在McCallum研究上进行深入拓展，并基于巴罗的基本预算约束条件，使用现值约束法首次构建了一个迭代方程③来判断“非蓬齐博弈”条件是否成立，从而验证了政府债务路径是否满足跨期预算约束，实证结果显示，美国财政在先行债务水平下具有可持续性。但由于该方程对政府跨期预算约束研究是基于现有的经济状况下研究的，Fullwiler(2007)又做了一定扩展，综合考虑了利率、国债、可借贷资金市场间的互相作用对美国的财政可持续性影响。
2.基于政府预期收益对先行举借债务的影响。一般采用现值约束方法来判断贷方行为对政府债务可持续性的影响，该方法表示的政府债务可持续性核心思想为，在多大赤字规模上政府可以通过发行债券来融资。
Barro(1979)在国债规模可持续性方面提出了单期名义预算约束条件④，其经济学含义是，要确保本期财政做到“量入为出”，政府的全部支出应该与同期的所有收入相等，即在预算初期，如果政府要实现预算平衡，则国债增量仅为当期的利益支付额。由于现值形式的政府预算约束成立，能够说明政府支出与税收收入的相对一致性，所以支出和收入的相等是国债规模可持续性的充分条件。在借鉴国外思想的基础上，杜威等(2007)认为在社会资金供给量允许的情况下，政府可适度举债，但必须使地方政府未来各期基本预算盈余的贴现值之和能够弥补期初基本预算赤字，此时地方政府债务才是可持续的。刘立峰(2001)利用现值约束法思想，从经济负担、经济效应两个方面分析了我国国债的可持续性，并通过政府未来各期净收入贴现值之和等于期初债务余额的原理，计算出政府债务可持续性的最佳赤字率和当期的基本赤字水平。另外，刘立峰(2009)指出，如果到某一时点地方政府已经无力进行新的项目投资，此时的财力只要能够支撑归还未来时期的债务本息，该时点的债务就是地方政府能够承担的最大债务规模⑤，可持续性债务受到债务期限结构影响，其数量应该介于最大债务规模区间范围内。而在此之前，Besancenot et al.(2004)考虑了债务资金的使用结构以及运用效果对政府债务承受力的影响，将政府债务资金的使用结构分为消费型和投资型，其中，消费型债务资金没有投资收益，而投资型债务资金在未来会有一定的投资收益，可以用来偿还债务本息，以此计算出可持续的赤字率⑥。可见，政府债务可持续性规模主要看资金利用效率的大小，政府要想提高自身偿债能力，就必须对借入债务的使用和效率进行控制，尽量将其运用到效率较高的投资项目中。
3.基于现有公共部门偿债能力来研究政府债务可持续。主要根据政府债务投资渠道的收支平衡原理，计算出政府债务可持续的赤字水平。具体而言，首先在经济体可承受通货膨胀率、经济增长率和利率水平等宏观经济条件下，计算出该经济体所能接受的赤字水平。在此基础上，对比实际赤字水平与可持续赤字，如果实际的赤字水平小于可持续赤字，那么债务可持续，否则就要求经济体做出相应政策来缩减赤字，以使实际赤字水平降低到可持续赤字以下。Domar(1944)、Buiter(1985)等学者均从不同角度提出该方法的主要思想，但其缺陷是未考虑经济的不确定性。
传统的公共融资约束条件是在给定GDP的增长目标，并假定利率不变，如果基本盈余(赤字)并没有导致国债/GDP增长，则被认为是可持续的，但是，该约束条件没有考虑到实际经济的发展情况、贷款者意愿，机械式地要求债务以经济增长率为其增长率。Domar(1944)通过债务负担率来论述政府偿债能力，他指出只要国债能发行出去，那么政府的偿债能力就能得到保证，而国债是否能成功发行又是由债务增长率与经济增长率共同决定的。因此，若政府的债务负担率大于经济增长率，将会使投资者对该国政府财政失去信心，国债就不能发行出去，那么政府也就失去了偿债能力，债务也不具有可持续性。但该模型仅仅是单独对每一期进行考虑，而未进行跨期考虑，因此对政府政策实施具有限制。Buiter(1985)在Domar(1944)的债务负担率研究基础上，同时结合了Hamilton & Flavin(1986)等人提出的“非蓬齐博弈”条件，提出了“可持续性指标”，其研究肯定了“非蓬齐博弈”条件，同时也计算出保持当前政府净值不变的赤字水平，即可持续性赤字水平⑦。最后，估计实施财政政策带来的当期赤字水平，可持续性赤字水平与当期赤字水平的差额即为可持续性指标，若该指标小于零就说明债务政策不可持续。该指标一般用于事前判断，如果该指标为负，决策者就要采取适当的措施在当期或后期增收、减支或发行货币来弥补差额，但受到当时技术限制，该方法计算政府净值难以操作，该方法尚未得到广泛应用。基于此，Hakkio & Rush(1991)把现值约束法和收支平衡的会计原理相联系，分析得出现值约束法实际利率要求大于债务增长率，但并没有排除债务增长率以无界速度递增的可能性。
4.政府债务可持续性研究若干新思路。主要包括测定政府发生财政危机的概率、考虑新兴国家面临的经济不确定性、加入政府或有债务问题等，具有代表性的研究包括Xu & Ghezzi(2003)、Barnhill & Kopits(2004)、Mendoza & Oviedo(2004)等。
Xu & Ghezzi(2003)针对新兴国家的特征，构建了具有适用性的政府债务收益的期限模型，通过对该模型的扩展推导出包含内债、外债和外汇储备条件在内的政府预算约束⑧，以此计算出外汇储备耗尽的概率，假设外汇储备耗尽之日就是政府赖账之日，则外汇储备耗尽的概率就是政府债务不可持续的概率。该方法的假设是“一旦外汇储备耗尽，政府就会赖账”，然而这个假设在现实中并未得到验证，有很多国家在发生财政危机时，外汇储备并未有异常变动。但他所提出的“政府赖账概率”确是首次对政府发生财政危机的概率进行准确测算。
Barnhill & Kopits(2004)考虑了新兴市场国家面临着较大的不确定性，而风险正是由不确定性带来，因此在研究财政可持续性时运用风险价值法(VAR)，这种方法弥补了之前对或有债务和某一时点流动性等问题没有进行考虑的缺陷。更确切地说，他认为风险价值模型更适合于依靠投资来拉动经济增长的新兴国家，由于受资产泡沫和银行破产的金融危机影响，各国财政脆弱性不断提高，主要表现为汇率、利率、通货膨胀率以及进出口等变量的传导，因此他构建出反映政府资产组合净现值与产出、国内利率、国外利率、名义汇率、国外商品价格和国内商品价格间的一般函数，如果该净现值大于零，说明政府债务规模满足跨期预算约束条件，即在无风险经济环境中，如果政府预期未来的财政余额相等或大于现有债务规模，则政府债务可持续。然而，这种说法没有考虑资金的跌价风险和融资风险，由此他们又将其调整得到考虑政府债务和财政收入在未来存在风险条件下的资产风险价值模型。
Mendoza & Oviedo(2004)将宏观经济不确定性和或有负债纳入政府债务可持续性研究体系，提出了“自然债务限度”，但由于考虑的是经济最坏的情况，因此类似于压力测试，也正因如此，该自然债务限度成为最安全的债务负担率。从而，政府可以将本国的实际债务负担率与自然债务限度进行比较，若本国的实际债务负担率已较为接近自然债务负担率，则政府应采取一定措施来改善本国的财务状况，以此降低债务负担率。
根据以上研究可知，早期对政府债务可持续性的测度，主要基于可持续性表象特征，即无论是从财政平衡角度，还是从债务举借和偿还角度，所考虑仅仅是财政收支行为上的会计平衡思想，将政府债务与宏观经济割裂，这种分析方法应用于政府债务可持续性测度时显然存在局限，换句话说，这种方法仅仅适用于未来和过去经济完全一致的情境。为了突破这种就债务分析债务的思想，部分西方学者开始将债务纳入整个宏观经济体系中予以考虑，主要是通过对过去经济发生的规律来预测未来的利率、物价、经济增长等，以此测度债务的可持续性水平，但其缺陷是忽略了经济不确定性预期。到了20世纪80年代后期，针对新兴国家面临的各种债务危机，很多学者意识到传统的债务可持续性测度方法已经不适应债务管理的要求，因此放松了更多关于债务效应的假定，比如将债务发生危机的概率、经济增长的不确定性、或有债务风险的凸现等纳入考虑。
总之，政府债务可持续性测度方法伴随着经济关系的复杂程度而不断深化，到目前为止也尚未形成一个完成的体系。但值得肯定的是，这些方法论的研究为本文思考地方政府债务可持续性测度提供了有力借鉴，尤其是针对我国地方政府债务处于一个特殊的市场经济环境和强有力的行政体制约束下，债务涉及到的主体利益以及形成的经济或风险效应更加复杂。因此，需要在理解政府债务可持续性内涵基础上，理清债务与经济的关系、利益主体的关系、风险主体的关系等，深入、系统地构建地方政府债务可持续性测度体系。
四、国外政府债务可持续性借鉴：经验与局限
目前，从我国地方政府债务可持续的研究来看，绝大部分是基于西方国家关于政府债务可持续性思想，并构建相关方法体系和进行实证测算。本文并非否定国内外学者关于政府债务可持续性的理解，但特别需要强调的是，国外政府债务可持续研究虽然为我们分析地方政府债务问题提供了较多的经验，但也不能完全采用西方国家债务可持续性的理念和方法，否则将会导致我国地方政府债务规模的累积和风险的放大。
图1 地方政府债务可持续性框架
如图1所示，政府职能决定了政府收支规模和结构，并通过财政资金投入所形成的社会经济产出来实现。就地方政府而言，其财政收入来源于债务收入和一般收入，财政支出包括一般支出和还本付息。要实现财政收支相等需要具备两个条件：(1)要保证一般支出所形成的财政资金投入，通过公共资金配置体系，能够产生相应的社会经济产出及预算收入，以此满足未来各期一般支出和还本付息需求；(2)在预算收入不足的情况下，能够从金融市场上筹集资金满足未来支出需求，或者通过其他渠道获得收入形成还本付息能力。可见，地方政府是否具备融资能力或还本付息能力，虽然形式上表现为举债和偿债，但实质上是政府公共资金配置能力的体现。因此，通过财政收支平衡、举借债务能力或偿还债务能力来分析政府债务可持续性仅能看到其表象，真正的内核是公共资金配置体系发挥作用的程度，这也印证了国外部分学者所提出的观点，即政府债务可持续性实质上是公债政策宏观效应的反映。而这种可持续性表象分析适合于西方发达市场经济国家，但针对我国地方政府债务而言并不适用，具体而言：
首先，政府债务可持续性这种表象特征能够在西方国家长期被采用，本身具有其合理性。实际上，西方发达市场经济国家的政府投融资已经实现市场化运作，正因为有这种市场机制的存在，通过金融机构对政府信用评级得出的政府能否举债以及其收支状态，均已经反映出政府公共资金的配置效率和形成预算收入的能力。换句话说，如果政府财政资金投入形不成预期的社会经济产出，在未来也不会有足够的收入来弥补其支出，金融机构自然不会允许政府再进行融资，政府债务直接表现出不可持续性，反之亦然。
其次，政府债务可持续性这种表象特征不适合我国地方政府债务分析，其关键原因是我国地方政府债务行为是游离于市场之外。由于地方政府的行政权力使其具有高度的信用，从而可以无约束地从地方金融机构获取资金，即便是因为财政资金投入被浪费而形成不成预期的地方一般收入，也可以通过举借债务来满足各项支出需求；另一方面，即便地方政府在金融市场上出现融资困难，中央政府作为其利益的最后担保人，也将会通过发行国债或挤占中央支出来援助地方政府。可见，在我国中央政府债务融资还处于半市场化阶段，尤其是地方政府债务融资很大程度上还是政府权力发挥作用的行政化阶段，地方政府债务可持续性表象完全不能解释公共资金配置的内核。
最后，如果照搬西方国家政府债务可持续性表象理念来分析我国地方政府债务问题，事实上将导致地方政府债务规模的盲目积累，放大金融风险或经济风险发生的预期。可以想象，采用财政收支平衡、举借债务能力、偿还债务能力等可持续性表象思想来分析我国地方政府债务，得出的结论将是在金融或经济风险爆发之前债务将一直保持可持续性，这种可持续性假象在不断推动着地方政府债务，甚至中央政府债务的积累。由于政府行政权力的存在，政府债务资金积累所造成的风险也不会先发生在政府内部，而会第一时间出现在金融或经济运行中，然后通过“倒逼”模式引发财政系统性风险发生。
五、我国地方政府性债务可持续性的结论性思考
我国地方政府债务可持续性及测度是继欧美主权债务危机后讨论最为广泛的话题，也将是今后较长时间内最为前沿的热点研究方向。结合以上关于政府债务可持续性的相关研究，我们认为，我国地方政府债务可持续性需要基于西方政府债务理论，同时与中国地方政府债务实践相结合，具体在以下方面要有所突破：
首先，理解我国地方政府债务可持续性，不能仅仅停留于财政收支平衡、债务融资能力、债务偿还能力等表象，还应该透过地方财政收支运行体系，从宏观经济运行中的公共资金配置内核来挖掘地方政府债务可持续性内涵。具体而言，要在不同时期政府职能条件下，通过对未来经济形势的判断，以此确定财政资金投入是否会达到资源的最优化配置，从而确定政府是否应该举债或举借多少债务，即从会计上收支平衡的债务可持续性观点转化为实现债务政策宏观效益最大化的可持续性理念。
其次，在方法上要形成完成地方政府债务可持续性动态测度体系，实质是在宏观经济运行的一般均衡体系中，以债务为控制变量，基于经济增长最大化和未来各期财政收支平衡目标，在设定政府职能、债务举借、债务偿还以及债务经济传导等一系列约束条件上进行规划求解的过程。具体而言：(1)要围绕宏观经济一般均衡体系，理清政府债务与经济增长的关系，构建含有政府债务数量及其他经济变量的财政收支和经济增长动态函数，以此形成政府债务可持续系规划求解的目标和控制变量；(2)通过对政府债务在宏观经济运行中的流转体系分析，寻找所有对政府债务规模或增长形成影响的行为和事件，以此形成政府债务可持续性测度的约束条件。
第三，针对我国地方政府债务可持续性，无论是概念上的理解还是测度体系构建，需要将以下三个问题纳入考虑：(1)充分考虑地方经济运行的不确定性预期，这不仅取决于地方经济过去、现在和未来的一般规律，还受制于国内外宏观经济的影响，只有将更加准确地预测出未来地方经济的走势，才有可能判断出地方政府债务投入是否能形成应有的社会经济产出，进而才能明确长期内财政收支是否保持平衡；(2)要根据财政、金融与经济的关系，预测出不同地方政府债务规模条件下地方财政、中央财政、金融市场和宏观经济等短期内发生危机的可能性，其原因是，从长期来看通过未来收益均能弥补欠债，但短期内不可避免各主体出现债务引致的危机，从而需要从危机发生的角度加以约束；(3)要考虑现行地方政府债务中担保债务转化为地方政府实际负担的概率，从而折算出地方政府实际债务余额，以此得到更加准确的地方政府可持续性债务。
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