户籍制度改革对农村人口流迁作用机理分析，本文主要内容关键词为：机理论文,户籍论文,制度改革论文,农村人口论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D631.42[文献标识码]A [文章编号]1007－032X（2000）02－0022－04
户籍制度改革是我国的一项基本制度改革，也是深化经济体制改革的配套措施。它涉及面广，运作过程复杂，可探索性强。坚持正确的政策导向和科学管理相结合应是户籍制度改革的重要原则。那么，现行户籍制度改革的政策导向集中体现在哪些方面？对于我国农村人口流迁、特别是农村女性人口流迁产生的作用效应何在？应该怎样完善户籍制度改革才更有利于提高农村人口流迁质量和效益？笔者通过江苏户籍制度改革现状与农村人口流迁走势分析，有如下几点理性认识。
一、户籍制度改革的指导思想
继1984年以来我国推出了一系列新的户籍政策和管理制度，以放宽农业户口迁入城镇的政策为先导，不断完善管理机制，不断进行制度的创新。这种改革创新主要基于下述理念。
——打破计划经济体制下对农村户口迁入城镇的限制。我国建国以来涉及农村人口流迁管理的户籍制度经历了“自由迁移—严格控制流迁—控迁不控流—放宽流迁政策”的演变过程，1984年以来进入有条件的非限制农村人口流迁阶段。1984年10月13日国务院发布了《允许农民进入小城镇落户的决定》，规定了农业户口迁移的具体条件。随后，不少地区试行“蓝印户口”管理制度。1997年6 月国务院批转公安部的《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，对城镇职工的未成年子女、投靠子女生活的老人、分居的夫妻、在城市投资兴办实业的公民及随其共同居住的直系亲属的落户，实行“三投靠、一随从”政策。特别是近两年来，各地都相继出台了若干农业户口迁移城镇的宽松政策，使得农转非不再雄关如铁。
我国针对户籍管理的新问题，研究确定户籍改革的目标，是要解决户籍制度与现行社会经济体制不协调、相脱节的矛盾，建设有利于我国全面发展的户籍管理新体系；是要按照市场经济体制要求建立有利于城乡人口合理分布的户籍管理新制度；是要淡化城镇户口与农业户口的界限，逐步取消农业户与非农业户这种一定终身制和世代传递制，使农村人口真正摆脱长期以来计划经济体制下户籍管理制度的束缚，从封闭走向开放，有利于实现生产要素的最优配置，以顺应市场经济的运行规律，推动社会的文明进步。
——维护社会治安稳定和促进城乡人口经济协调发展。由于社会环境的变革和大量农村人口外流，以往建立在计划经济体制之上的户籍管理模式面临种种难题，如：一些乡村人口底数不清，统计数据失实；户口意识淡薄，人户分离、瞒报户口、“口袋户口”等现象严重；部分无序流动的农村人口自身素质较低，在失控状态下，参与违法犯罪，甚至形成社会恶势力，直接波及到社会稳定。
社会稳定是改革和发展的前提，户籍制度改革必须兼顾市场经济发展和社会稳定的需要。应当看到，农村人口合理流动是市场经济发展的需要，市场经济要根据供求变动、利润趋向来对劳动力资源作最佳组合，要在法制允许的范围内以市场供求关系变化为轴心去追求利润的最大化。那么，通过强化流动人口的户籍管理，充分发挥他们在城市现代化建设和服务行业中的作用，将消极影响减到最低程度，以利社会稳定，这应是户籍制度改革的题中之义。为此，1985年公安部颁发了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，在维护他们合法权益的同时，开展多种专项治理，化不安定因素为健康向上的动力，从思想感情上筑起防范暂住人口违法犯罪的屏障，使暂住人口的管理逐步纳入法制化、制度化、系统化轨道，并根据同年颁布的《中华人民共和国居民身份证条例》探索实现人口的静态管理向人口动态管理转变，在流动人口中建立“身份证”、“暂住证”、“务工许可证”和“婚育证明”一体化管理制度，定期或不定期组织查验，对无合法证件、无固定住所、无正当经济来源的“三无”人员组织迁送原籍。正是坚持了社会稳定和促进发展相统一的原则，户籍制度的有关改革赢得了工作上的主动，取得了事半功倍之效。
——户籍制度改革的重点是提倡有条件的农民到小城镇落户。我国农村人口在人口总数中占71%以上，这种人口分布结构与当今工业化社会发展需要是极不相称的。因此，我国在改革初期不得不选择农民“离土不离乡”的发展乡镇企业的道路，以发展小城镇进而推动城市化进程。到1996年我国城市化水平仅为28%，低于世界平均水平14个百分点，与印度等发展中国家相比也低12个百分点。从城市化速度来看，我国滞后于世界平均水平6个百分点，而与印度等发展中国家相比也滞后7个百分点。江苏是个工业化程度较高省份，1999年城镇化水平约为34.9%，比世界平均水平仍低12.1个百分点，这必然影响到经济的聚集度，影响到投资和消费需求的增长，影响到城乡人口、经济社会的协调发展。
国际经验表明，当人均GDP达到1000美元， 城市化将进入快速发展阶段。按照我国目前的经济发展水平来衡量，加快实现城镇化的时机已经成熟。中央提出到2010年，我国城市比重将达到42.6%，江苏省政府确立了本世纪末实现40%的人口城镇化目标。并都强调了重点是放宽农民到小城镇落户的政策，加快发展小城镇。这是因为：（1 ）从实施我国经济发展战略目标需要出发，城市布局必须有重大调整，特大和中等城市比重将有所下降，西部城市极少的状况将有所改善，城市的基建设施将达到中等发达国家水平。加快建设小城镇，有利于全面提高城市化质量。（2）我国是个农业大国， 发展小城镇既有利于均衡城乡人口分布，又有利于进一步缩小城镇与乡村的差距，以局部发展带动全局发展。（3）城市是通过“人口流”、 “物流”和“源流”来维持其新陈代谢的，其中关键是“人口流”。引导农民到小城镇落户，可以缓解农村人口过度流入大、中城市的矛盾，减少就业、交通、教育和生活资料供应等方面的压力，促进城市现代化建设。
二、户籍制度改革的机制效应
经过多年来的一系列制度创新和管理改革，我国的户籍管理从管理体制到工作机制都发生了根本性变革，其功能逐步适应社会主义市场经济发展的需要。产生了良好的幅射效应和社会效益。对农村人口流迁而言，其效应主要体现在以下方面。
——促使流迁人口由成批的“单一谋职”向寻求“多种途径发展”的浩大群体转变。早在改革开放大潮兴起的70年代末，我国城乡就有“东南西北中，要想发财到广东”之言传，各地农村一批又一批的民工群向东南沿海城市纷至沓来。到了80年代中后期，一些新闻媒体频频报道：“百万川军奔重庆，十万民工下浦东”，进而遍布全国各大、中、小城市。进入90年代，伴随经济持续、稳定发展和社会开放度的日益扩大，特别是在放宽农业户口迁入城镇政策的诱导下，我国农村人口流迁出现了新的态势，人口流动的内涵也有新的变化，主要表现在：一是农村人口流动数量逐年增加但渐趋平缓，据有关方面资料显示：北京市的流动人口从1984年的50万上升到1995 年的300 多万， 广州市的流动人口从1979年的23.5万上升到1993年的130多万。1993 年初统计暂住人口3900万人，其中务工（农）、经商、服务业的占73%。全国流动人口由改革开放初期的2500～3000万人上升到1997年的1亿人左右； 二是农村女性人口流动的数量增大，且追求理想婚姻与个人发展的青年女性占有相当比例。以江苏为例，据江苏省公安厅1998年6月30日统计资料， 江苏流动人口超过500万，在公安机关登记的有340万人，其中女性122.14万人，占全省流动人口的36%，约为全国人户分离的女性人口的4%， 比1985年增长了6.18倍；据江苏省统计局资料，早在80年代末期从外地迁入江苏的青年女性就达19.96万人，占流入人口总量的97%。90 年代以来外来女的流量持续增长，目前在苏北地区的外来婚嫁女已占当地已婚育龄妇女的10%，苏南地区在外来婚嫁女相对集中的乡镇其比例占当地已婚育龄妇女的3%以上。
——促使流迁人口由松散的混合体向群体素质优化转变。农村人口流动最根本的起因是沿海开放地区经济高速发展的诱惑和地区之间经济发展不平衡的驱动。他们的流动是自发的，其流向涉及多个城市和行业，构成了松散型混合群体。据江苏省1998年上半年之前已在公安机关登记的340万暂住人口统计资料，从职业分布看，务工者1557091人（其中男性66.56%，女性33.44%），占暂住总人数的45.78%；务农者78820人（男性60%，女性40%），占总人数的2.3%；经商者434615 人（男性67.48%，女性32.5%），占总人数的12.78%；服务业的194408人（男性42.39%，女性57.61%）占总人数的5.71%；借读培训的182988人（男性58.79%，女性41.21%），占总人数的5.38%；投靠亲友的126247人（男性39.91%，女性60.09%）占总人数的3.7%。同时， 他们还具有滞留时间长短不一，居住地分散不定等特点。
严格地说，现行户籍制度很难有效地管理外来人口，但是，户籍改革的政策出台，对于已在城镇有固定住所、有合法稳定的非农职业和稳定的生活来源的农民或外流的人员，按照进城落户政策严格审批，无疑从机制上改变了他们的流迁行为方式，避免和减少了盲目性，使农村外流人员的整体素质趋于优化。从江苏的情况看，这两年将有650 万农村人口转为城镇户口，他们当中更多的是文化素质相对较高、有一定专长、职业和经济收入比较稳定的人员。
——促使流迁人口由个人趋利的短期行为向适应整体利益的长远发展需要转变。我国农村人口跨地区流动和流入城市，绝大多数人抱着“淘金”心理。由于他们自身素质与市场经济的环境条件反差较大，求职往往欲速则不达，或成为短期行为。据南京市有关部门估算，流动人口很快在城市找到工作的大约只占在宁外来人员的10%左右，由此形成大批过剩的外来人员，特别是青壮年男子，从无序状态逐渐发展到自发形成劳动力黑市。也有些人则闲散在城市社会，成为社会的不安定因素。
户籍改革的实践表明，新出台的户籍政策的导向作用，使农民真正看到了进城落户的希望，思想观念得以转变，很多人积极创造条件争取实现进城落户的夙愿。同时，已经或即将通过有计划、有组织、按条件将农村人口迁入城镇，规范了流迁途径，有利于解决流动人口治本的问题，有利于城市经济发展和精神文明建设。从江苏的情况看，主要体现在这么几个方面：一是因“三投靠”政策而拥有城镇户口的已逾13.1万人，有效地解决了有关人员的后顾之忧；二是近一年多来已有10万余人进入小城镇安家落户，不仅使他们解决了盼望多年的户口问题，而且促进了小城镇二、三产业发展；三是进一步放宽蓝印户口政策。一部分人转为常住户口，使得原有蓝印户口持有者安居乐业，对于振兴个体经济、促进城市消费是有裨益的；四是城镇人口扩容对于促进结构调整和扩大内需都起到重要作用。据江苏省统计局1999年对江苏13个省辖市统计，城市人口只占全省人口的16.0%，而GDP占30.9%， 全社会固定资产投资总额占45.6%，社会消费品零售总额占46.25%，财政收入占49.1 %，独立核算工业企业完成利润占47.1%，这些数据显示了城市的强大经济实力，它对扩大内需是一支不可忽视的力量。据测算，每增加一个城市人口，可带动投资2.5万元，每建设一平方公里的城市基础设施， 可带动投资1.5亿元；每销售100元住房，可带动130～150元相关商品的销售。可见，搞好城市经济，加快城镇建设，可以强有力地推动经济结构的调整。
三、户籍制度改革的运作走向
深化户籍制度改革是一项浩繁的系统工程，它与市场经济体制中的各项制度有着必然的内在联系。正确认识户籍政策与农村人口流迁的关系，针对已经出现和预测到的新情况、新问题，创造与现行户籍政策实施相配套的制度条件，是确保户籍改革的连续性，稳定农村人口流迁的良好态势的迫切需要。当前和今后一个时期的工作重点是：
——形成有利于提高城镇外来人员流迁质量的管理体制。我国农村人口大规模的向城镇转移是在经济高速发展的形势下进行的，同时又是以全国城镇较大规模的职工下岗、待业潮的到来为背景的。如何有效地保护已经到城镇落户和希望进城镇落户农民的积极性，至关重要的问题在于建立有利于提高农村人口流迁质量的工作机制：一要创造性地运用“分类管理、严格控制”的管理原则，着力改革户口登记、户籍管理、劳动用工、社会分配等四大制度相互交织的综合运作系统，从先批准后迁移向先流动后批准移居方向发展，重点把握农村人口流迁质量，严格控制农村的低素质人员盲目外流现象；二要改革多种户口形式分割管理的做法，将暂住户口、蓝印户口和常住户口管理有机地衔接起来，对农民进入城镇落户的条件要引入量化概念，并辅之以必要的考核标准，严格按规定办理常住户口，制止各种巧立名目的户口商品化现象；三是坚持入籍年限与人员自身条件的统一，做到成熟一批，安排一批，形成优胜劣汰的迁移机制，以避免蜂拥而进而出现过多的负面问题。
——在城镇外来人员中建立适宜的社会保障体系。我国农村人口流迁城镇后，既面临着市场经济环境不断变化所提出的严峻挑战，又要经受自身工作与生活方面的各种考验。早在80年代中期，曾有不少农民办理了相关手续到集镇落户，但当他们进城落户后，却在生活上和合法利益上没有得到相应的保障，有相当一部分人处于骑虎难下的境地。当今农村人口流迁城镇的社会环境和条件虽然比过去要成熟得多，但从长远发展需求和他们的切身利益着想，特别是处于人口发展和结构变化的三向重迭时期，仍然有许多值得重视和审慎对待的问题：（1 ）在我国人口持续增长的背景下，农村人口向城镇转移规模仍有大幅度扩展之势，到2010年城市人口将增加1.5亿；（2）人口老龄化程度日益加剧，预测即将达到1.32亿，约占总人口数的10.60%；（3）我国加入世贸组织后，农村剩余劳动力将超过现在的2亿。城市外来人员的就业、 基本生活保障、养老等问题将会接踵而来，务必重视建立和完善城镇外来人员的社会保障体系，这既是稳定社会秩序的超前策略，又是巩固城镇化发展水平的善后步骤。从实践中看，要从三个方面抓起：一要进一步建立健全外来人员劳务市场，规范家政服务职业机构，以解决他们充分就业问题；二要对已迁居城镇的外来人员实现最低生活保障，核查保障对象，确定保障标准，及时发放保障金，以解决他们后顾之忧；三要建立全方位、多层次的养老保险制度，不同经济条件的外来人员可采用不同的方式，可通过户籍管理的相应手段和渠道，并发挥用人单位和个体劳动者协会的作用，推行补充养老保险、个人储蓄养老保险和基本养老保险制度，以解决他们老有所养的问题。
——逐步规范城镇外来人员的管理工作机制。纵观我国城镇外来人员的流迁过程和现状，可以预测21世纪城镇外来人员管理工作有六化趋势：一是管理制度法律化。通过《户籍法》制订、颁布实施，提高外来人口的管理水平；二是管理体系统一化。城乡人口管理一盘棋，做到静态沟通，动态制约；三是管理服务配套化。与资源配置有关的劳动力市场和用工制度、社会保障、统计制度密切配套、协调动作；四是管理形式动态化。努力实现户籍管理向口籍管理、登记制度转化；五是管理项目多样化。针对家庭小型化和空巢家庭、单亲家庭、丁克家庭增多的趋势，按户籍管理内涵外延需求，将工作更多地投向婚育管理，家政教育和家庭生活质量提高等方面；六是管理手段现代化。积极推进外来人口的信息管理，档案管理和图表管理，努力形成良性循环的运作系统。
[收稿日期]2000－04－03
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