供求关系--对国有文艺学院扶持政策的思考_文艺论文

供给还是需求——对国有文艺院团扶持政策的反思，本文主要内容关键词为：扶持政策论文,文艺论文,需求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      改革开放以来，随着计划经济体制逐步转变为社会主义市场经济体制，以计划为主的国有文艺院团体制越来越成为院团发展的障碍，引发了一系列的问题，如艺术院团生产效率低下，人民群众的文化需求得不到满足，文化走出去的能力不足等（李长春，2013）。党的十六大标志着我国国有文艺院团体制改革的开始，2003年6月，中央召开全国文化体制改革试点工作会议，对文化体制改革试点工作进行部署，北京、广东、浙江、深圳、沈阳、西安、丽江等9个省市被确定为文化体制改革试点地区，另有39个宣传文化单位被确定为改革试点单位。2006年3月，新确定全国89个地区和170个单位作为文化体制改革试点，文化体制改革进入扩大试点阶段。2009年7月，文化部、中宣部联合出台《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，明确提出了经营性文化单位要进行转企改制，由此拉开了国有文艺院团进行大规模转企改制的序幕。2010年7月，胡锦涛同志发表重要讲话，强调要加快文化体制改革创新工作。这一阶段，改革大力度推进、全方位展开、纵深化拓展，国有文艺院团改革取得突破性进展，确定了“转企一批”、“合并一批”、“划转一批”、“撤销一批”、“保留一批”的改革思路，为各类国有院团改革确定了实际路径。2011年5月，中宣部、文化部联合下发了《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求除少数保留事业单位性质的院团，其他国有文艺院团（不含新疆、西藏地区）都要改革成为企业；要求各地的宣传部、文化局要加大改革力度，大力推进国有文艺院团的改革，确保在2012年的上半年之前完成改革任务。国有文艺院团的改革由此进入攻坚时期，全国各地的国有文艺院团纷纷开始转企改制。截至2013年年底，在全国2 242家文艺院团中，承担改革任务的院团共有2 103家，完成改革任务的有2 098家，完成率达到99.7%（周玮，2013），国有文艺院团转制工作基本结束。

      二、国有文艺院团改革扶持政策的背景分析

      国有文艺院团改革实施以来，中央政府出台了诸多扶持政策，其目的，一是通过政策上的“先改先收益”，为院团改革提供动力；二是为改制后的院团营造一个良好的经营环境，“扶上马，送一程”。这里就涉及两个问题：一是国有文艺院团改革扶持政策的合理性何在？二是已出台的扶持政策在性质上属于什么类型的政策？

      （一）国有文艺院团改革政策扶持的原因

      国有文艺院团具有诸多特性，需要政府制定相应政策进行扶持。具体原因包括以下两个方面。

      1.改革过程中的路径依赖问题

      一直以来，国有文艺院团实行计划管理，其资金主要来源于事业经费，人才实行国家编制，积累了一系列的弊端。由于制度的依赖性，国有文艺院团所形成的弊病并不会伴随着改革而立刻消失。原因是，我国的国有文艺院团体制改革是一种强制性的制度变迁，其变迁的过程中往往会触及一部分人的利益，出于对自身利益的保护，利益集团往往阻碍改革的进一步进行，即使改革后的制度效率高于原有制度（吴敬琏，1997）。所以，为进一步推进院团改革，需要国家制定院团扶持政策。因为制度变迁是一种费用昂贵的过程，其成功与否取决于新制度安排的“成本—效益”对比，院团扶持政策有利于减少新制度的费用，增加新制度的个人净收益，使新制度的个人收益大于其变迁的费用，进而促进制度变迁，防止“锁定”现象的发生。

      2.艺术表演行业的反市场特性

      20世纪60年代，美国的两位经济学家William J.Baumol和William G.Bowen通过对美国表演艺术公司的调查，得出艺术表演行业的特殊属性要求政府给予政策扶持。一方面，表演艺术行业属于劳动力密集型行业，与其他行业的相比生产效率提高较慢，致使艺术表演行业在与其他行业的竞争中往往处于劣势；另一方面，艺术表演、艺术产品的生产成本比其他经济部门产品的成本增长快。基于以上原因，他们认为，如果缺乏政府的扶持，演艺表演行业将会消失（William J.Baumol & William G.Bowen，1993）。此外，我国国有文艺院团具有特殊性，其兼具伦理性目标、政治性目标、经济效益目标、审美价值目标等多重目标，然而，在实际的运行过程中，其多重目标之间并非完全一致（傅才武，2004）。经常是政治性目标与经济性目标的不一致，而我国政府却要求把实现社会效益的目标摆在最高位置，这往往会导致国有文艺院团在坚持社会效益的过程中牺牲了经济效益，基于此，也需要国家给予一定的政策扶持。

      事实上，不仅仅是我国，其他国家政府也都纷纷采取对文化的扶持政策，东亚的韩国、日本以及欧洲都制定了系统的艺术扶持政策。

      （二）已有扶持政策的类型分析

      1.国有文艺院团扶持政策

      在国有文艺院团改革的过程中，我国出台了一系列的院团扶持政策，包括文化发展专项资金支持、国家金融扶助、税收优惠政策和基金支持四个方面的政策扶持。

      （1）文化发展专项资金方面。中央政府设立了文化产业发展专项资金、国家重点京剧院团保护和扶持专项资金以及国家昆曲艺术抢救专项资金等。在国家级文化发展专项资金的引导下，各级地方纷纷设立了符合自身实际的文化发展专项资金。截至2013年，国家文化产业发展专项资金累计安排142亿元，仅2013年就安排48亿元，同比增长41.18%，其支持方式主要是项目补助、贷款贴息、保费补贴、绩效奖励等。

      （2）金融扶助政策方面。2010年3月，中共中央宣传部会同财政部、中国人民银行、文化部等九大部门出台了《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，进一步改进和提升对我国文化产业的金融服务。同年12月，保监会、文化部联合发布了《关于保险业支持文化产业发展有关工作的通知》，启动保险业对文化产业的支持，利用保险经济补偿、资金融通的功能，充分化解文化企业经营风险，提高信用保证，拓宽企业的融资渠道。2014年3月，文化部、中国人民银行和财政部又共同发布了《关于深入推进文化金融合作的意见》。

      （3）税收优惠政策方面。文化体制改革以来，政府陆续出台多项税收扶持政策。在文化增值税、营业税、所得税、关税等条目上的优惠，减轻了国有文艺院团发展的压力。2014年，以《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》为正式起点，国家从资产管理、财政税收、土地处置、人员保障等多个方面开展文化企业改革工作，其中财政税收方面更是对部分符合相关要求的文化企业免征企业所得税。

      （4）基金方面。作为文化产业募集资金的重要来源，支持文化发展的基金愈发受到社会各界的重视。目前全国共有各类文化产业投资基金116支，其中支持国家文艺院团发展的基金可分为政府引导类和市场投资类基金。政府引导类基金以政府财政作为引导，同时拥有其他社会法人注资，基金规模大多在10亿级上。该类基金以国家艺术基金和中国文化产业投资基金为代表。

      2.两种院团扶持政策：刺激生产型政策与刺激消费型政策

      根据院团扶持政策所资助的方式、对象以及效果，可以将其政策划分为供给型院团扶持政策和需求型院团扶持政策。所谓的供给型院团扶持政策，是指政府为了避免艺术产品供给不足的问题，而采取资助演艺团体，刺激院团艺术产品及服务生产的政策。供给型院团扶持政策的资助对象是文艺院团，通过政策扶持刺激艺术产品生产，其具体政策包括项目拨款、政府购买、奖励、补贴等方式。

      与此相区别，需求型院团扶持政策，是指政府为满足公众艺术需求，缓解艺术产品供给不足，采取资助公众的方式，降低人们艺术消费成本，以达到刺激公众艺术需求进而带动艺术生产的政策。需求型院团扶持政策的资助对象是公众，其政策思路是通过降低人们艺术消费成本，进而扩大需求，以需求刺激供给的方式，解决艺术表演市场空间不足的问题。常见的需求型院团扶持政策包括艺术券、艺术代金券等。

      经比较，供给型院团扶持政策和需求型院团扶持政策短期内都能解决艺术产品供给不足的问题，但是两种政策所产生的长期效果却完全不同。供给型院团扶持政策与国有文艺院团体制改革的整体路径相左，不利于国有文艺院团的市场化改革和演艺产业的正常发展，然而，需求型院团扶持政策与国有文艺院团体制改革的市场化路径相一致，有利于国有文艺院团市场化改革，符合艺术院团发展的规律。然而，从我国现有院团扶持政策类型来看，我国的艺术扶持政策中以供给型扶持政策为主。

      三、供给型扶持政策及其缺陷

      当前我国各级政府针对国有文艺院团改革出台的扶持政策大多属于供给型政策，政府主要通过向改制院团本身的政策倾斜或直接财政补贴，激励改制院团生产更多、更高质量的文艺产品。总体而言，供给型扶持政策本身对改革之初的国有文艺院团起到了重要的作用，但其自身却也存在着与改革本身的逻辑相违背的因素，这些因素已经成为制约其政策效果发挥的重要问题。

      （一）国有文艺院团改革的路径

      院团改革的路径是将一部分经营类院团通过体制改革转变成企业，并通过内部机制建设及意识和行为的转变，最终实现培养艺术人才、促进艺术创作、提高效益的目的。基本思路如图1所示。

      

      改革的路径具体包括三个层面：一是宏观的体制市场化改革，即由原来的事业单位转变成企业，由原来的计划管理向自主管理转变。在产权上由原来的国有独资逐渐向国有控股以及国有参股等方向发展；领导干部方面由原来的直接委任向根据公司法以及院团章程等程序进行聘任；日常管理方面由原来的主管单位全方位的计划管理转向对重大事件的管理；艺术创作导向方面由原来的以政府为导向转变为以顾客为导向。二是中观的机制市场化改革，即建立现代企业制度，全面提升院团管理的科学性和有效性。包括完善董事会、监事会、经理层相互制约的法人治理体系；完善艺术风险创作管理制度、人力资源管理制度、财务管理制度、营销制度等。三是微观的意识和行为市场化改革，具体内容是转变院团管理者的传统观念，培养其市场、顾客、成本、效率等观念，由原来的向主管单位负责转变成向市场负责、向观众负责。其基本假设是，只有院团体制、机制、意识和行为按照预期发生变革之后，院团改革的目标，即出人才、出精品、出效益才能实现。

      （二）供给型院团扶持政策与市场化改革路径的背离

      1.供给型院团扶持政策与院团体制市场化改革的矛盾

      院团体制市场化改革的条件是产权多元化、领导干部聘任化、艺术创作导向顾客化以及院团管理自主化。目前供给型院团扶持政策与院团体制改革市场化的路径相矛盾。

      首先，供给型院团扶持政策不利于院团艺术创作导向的顾客化，其原因在于，在演艺市场容量不足的情况下，以刺激供给为导向的院团扶持政策将会诱导艺术生产的政府导向，然而以政府为导向的艺术产品往往和公众需求存在不一致性，这也是目前国有文艺院团花费了很多的成本，制定了大剧目，但是市场效果不理想的原因。西方学者的相关研究也得出了同样的结果，例如Kreidler（2013）对普及于20世纪60年代中期的供给导向艺术资助政策效果进行了分析，认为其政策并没有使院团吸引更多的观众，反而导致了观众数量的减少以及院团资金困难等问题，提出应该制定以刺激消费需求为导向的艺术扶持政策，而非以刺激供给的艺术扶持政策。Stanziola（2012）通过对英国的艺术赞助基金和文化、新闻体育部的艺术生产补助政策的分析，认为其补助政策在执行的过程中产生了一定的偏差，并没有起到促进院团发展的作用。

      其次，以刺激供给为导向的院团扶持政策不利于院团领导干部聘任制的实现。院团领导干部聘任的市场化是院团改革的目标之一，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等的规定，国有独资公司的董事长、监事长等主要负责人由国资委任命，其他人员根据公司自身需要到市场上聘任。然而，目前国有文艺院团领导往往仍是主管部门委任，而且往往保留着行政级别。造成这种现状的原因很大程度是供给型院团扶持政策导致的结果。具体的原因在于：目前供给型院团扶持政策的主要资助方式是项目制、政府购买、奖励等方式，院团获得政府资助的先决条件是获得政府的项目。然而影响获得项目的因素不仅包括院团人财物的现状、院团丰富的项目经验，还在于院团的社会资本情况。相关研究表明，院团领导者与政府的关系越密切，越有可能获得政府的项目，这也是院团改革后仍有大量的政府官员到院团任职的原因。此外，据深圳文化体制改革调研组（2002）调查发现，政府官员到院团任职还会造成院团管理的非专业化，政府官员到院团任职往往会干扰院团正常的艺术生产，其行政隶属关系往往导致其不以对市场负责为首要目标选择，而是对上级主管单位与领导负责，这样的企业无法真正面对市场。

      最后，供给型院团扶持政策与院团产权多元化趋势相矛盾。院团产权多元化既是国有文艺院团市场化的必经阶段，也是国有文艺院团市场化改革的核心内容，在这个过程中，院团一般由全民所有制企业转变成国有独资公司，由国有独资公司转变成国有控股公司，由国有控股公司变成国有参股公司以及参股公司。从国外的经验看，无论是公益性文化事业还是非公益性文化产业的发展，都需要产权主体多元化与其相适应。中国非公益性文化事业的改革与发展，同样需要产权主体的多元化（罗争玉，2006）。我国最近几年也出台了很多的政策，鼓励非公有资本进入艺术表演团体领域，例如：2005年国务院发布的《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》提出，鼓励和支持非公有资本进入以下领域：文艺表演团体、演出场所、艺术教育与培训、文化艺术中介等；2012年6月文化部出台的《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》提出，鼓励和支持民间资本以投资、控股、参股、并购、重组、项目合作等多种方式，积极参与国有文艺院团转企改制。鼓励艺术名家和其他演职人员以个人持股的方式参与转制院团的股份制改造。然而，目前我国的国有文艺院团产权多元化的进度较慢。其原因一方面是传统观念的限制，认为文化领域关系着意识形态，产权多元化不利于对院团进行控制；另一方面的原因是供给型院团扶持政策导致的结果，由于政府供给型扶持政策的影响，大部分的院团并不愿转变成国有参股企业。因为政府资助的程度与国有资本占比是呈现正相关的，一般来说，政府对国有独资公司的资助要多于国有控股及国有参股企业。在我国，不同性质的国有文艺院团，其政策待遇是不一样的，其关系如图2所示。这也是为什么大部分的院团在产权多元化方面难以推进的原因。股权多元化是影响院团体制改革的最核心要素，股权多元化程度与政府对院团的控制成反比，即国有文艺院团的股权多元化程度越高，院团人、财、物以及重大事件的管理自主化越高，越有利于提升院团的市场化程度。

      

      2.供给型院团扶持政策与院团内部机制改革的矛盾

      院团内部市场化改革是院团改革非常重要的一部分，其制度变迁受国有文艺院团所处的管理体制的影响（杨琳、傅才武，2006）。在体制没有取得根本进展的情况下，机制不可能获得实质性的变化，其相互关系如图3所示。例如院团的股权多元化影响其法人治理结构的建立；院团领导干部聘任的制度化影响企业人力资源制度的建立；创作导向的顾客化程度影响企业营销制度的建立等。所以，在院团管理体制不发生变化的前提下，其内部机制无法建立起来。然而院团管理体制很大程度上受院团扶持政策的影响。此外，由于政府是院团获得资金的主要市场，所以，院团在构建管理制度的过程中也趋于政府导向，包括其艺术创作管理、人力资源管理、项目管理、资金管理、营销管理等，这促使一部分院团具有向政府取得资金的管理制度和手段，而不具有向人民群众取得资金的方法和能力。

      

      3.供给型院团扶持政策与院团成员观念及行为改革相悖

      转制院团在国家统包统管的原有事业体制下长期依赖财政拨款和行政保护，形成了“重社会效益，轻经济效益；重艺术价值，轻市场价值”的经营惯性和制度缺陷，在转制后难以完全与市场接轨。部分转制院团艺术生产不问成本收益，院团的演艺产品脱离观众需求，高成本、大制作的服装道具在评奖过后便“刀枪入库，马放南山”。造成此现象的原因一方面是院团改革过程中的路径依赖，正如Nelson等人所认为的那样，因为今天的制度安排继承了昨天的制度安排的很多特征（Richard R.Nelson & Sidney G.Writer，1982）。然而，另一方面的原因在于供给型政策的刺激，限制了其市场化的进程。供给型院团扶持政策激励院团领导人形成政府导向的理念和行为。例如，自2003年文化体制改革以来，国有文艺院团经费自给率一直保持在30%上下，2004—2013年平均年自给率为29.2%，然而自2009年转企改制以来，在2010年保持31.9%之后逐年降低，2013年跌至23.2%。除此之外，院团体制和内部机制又是院团成员及观念的影响因素，其观念和行为是院团管理体制和内部运行机制的最直观反映。在院团体制和内部机制不发生变化的情况下，院团领导者及其成员的观念以及行为不可能发生较大的变化，其具体的关系见图4。供给型院团扶持政策较大程度阻碍了院团管理体制的市场化，进而限制了院团管理机制市场化的形成，院团管理体制和院团管理机制建立的不完善又影响了院团成员观念和行为的市场化转变。

      

      四、需求型扶持政策对文艺院团改革的促进作用

      与供给型院团扶持政策不同的是，以刺激需求为导向的院团扶持政策有利于加快院团改革的速度，有利于满足人民群众的艺术需求，提高人们的艺术参与性，发挥艺术的社会整合功能。

      （一）需求型院团扶持政策符合院团体制改革规律

      院团体制改革的基本路径是，通过院团体制改革，促进其艺术创作的市场化导向、主要领导干部的聘任制和专业化、产权的多元化以及经营的自主化。实际上，院团是理性的经济法人，其行为选择主要受外界刺激程度的影响，如果政府拉力大于市场的拉力，院团会逐渐亲近政府远离市场，相反，如果市场对院团的拉力作用较大，那么院团出于自身的利益会远离政府走向市场。需求型院团扶持政策与供给型院团扶持政策相比，它最主要的功能在于将本属于政府的拉力转换成市场的拉力，如图5和图6的对比。

      

      

      根据列温的力场理论，当市场的动力大于政府的动力，市场化改革就会向前推进；市场的动力和政府的动力相等，改革就会停滞；反之，政府的动力大于市场的动力，改革就会往后退。需求型院团扶持政策相比供给型院团扶持政策的优点在于，将所有的作用力统一，朝市场方向努力，提升了市场的拉力，理论上大大促进了院团市场化改革的动力，符合院团市场化改革的路径。除此之外，随着院团远离政府，政府对院团控制力的减少，为院团产权改革、领导干部聘任、重大事件的自主权等市场化改革提供了条件。需求型院团扶持政策解决了因市场容量不足，资金过度向政府依赖的难题，促进了其体制改革。正如青木昌彦认为，制度之间的一致性和分歧会对制度演变本身产生重要影响，如果某些制度的设计没有适应其他制度的要求，那么这些设计就会失败。作为整体的制度演进是各局部制度的一致性变迁带来的（卢现祥、朱巧玲，2007），我国的院团体制改革的方向是由计划模式逐渐向市场模式演进（傅才武、朱祥德，2004）。所以，在文化政策方面需要与院团改革的总体方向一致。

      （二）需求型院团扶持政策符合建立科学的内部机制建设

      院团内部管理机制的建立程度不但受院团管理体制的影响，而且受市场环境的影响。一方面，院团管理体制的市场化改革，为院团内部机制改革提供了条件。以法人治理结构为例，法人结构及作用发挥的大小与股权多元化有很大的关系，单一的股权不利于董事会、监事会、经理层之间的分权与制衡，国有文艺院团的产权多元化改革为法人治理结构的有效运作提供了条件。另一方面，刺激需求型的院团扶持政策降低了公众的艺术消费成本，提高了公众艺术消费的规模，将政府的拉力转换成为市场的拉力，改革的预期收益大于预期成本，有利于倒逼国有文艺院团进行机制改革，建立符合市场、有效率的内部运行机制，正如科斯等（1991）所言，“如果预期的净收益（即潜在利润）超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”。

      （三）需求型院团扶持政策符合院团人员观念和行为的市场化改革路径

      依照路径依赖理论，转制国有文艺院团的意识和行为之所以没有发生较大的变化，在于新的组织激励没有建立起来，原有的激励链条没有割断，国有文艺院团虽然转制，但是院团过去的行为、文化信仰、社会结构和组织依旧影响着其价值观和社会实施机制的发展（约翰·N·德勒巴克、约翰·V·C·奈，2003）。需求型院团扶持政策有利于提高市场规模，以此加大了市场对院团的吸引力；有利于割断院团的制度激励链条，促进院团主要领导人观念和行为的改变，顺利的融入市场。正如Hamilton（1932）所言，政治和经济人物的认知变化反映组织之间随着相对价格的变化普遍存在的竞争，其他新信息引导这些人士改良制度以提高他们的竞争能力、改变现有的框架强加给他们的信仰和限制。结果是改变经济系统的“事实”，引导改变系统的认知和信念，导致进一步的制度变迁，这是无休止的社会变化过程。需求型院团扶持政策有利于改变经济系统的“事实”，进而促进院团领导人思想和观念的持续变化。

      （四）需求型院团扶持政策符合艺术人才培养的规律

      由于院团面向市场寻求收入能力不足，演艺消费市场环境不理想，转制院团，特别是传统艺术类转制院团，其人员整体收入是比较低的，又因为院团在转制之后不能为新引进人员提供事业身份的“保障”，故而转制院团的人才吸引力也是比较低的。此外，由于付出程度高、行业收入水平低、发展前景存疑，艺术表演行业的人才培养在生源环节出现了问题，进入这一行业的青少年学员的数量和质量较先前都出现了下滑。需求型院团扶持政策减轻了人们艺术参与过程的成本，提升了艺术消费者群体，扩大了演艺市场规模，为艺术人才发展提供了广阔的空间。

      目前我国的院团资助政策主要以供给型院团扶持政策为主，从长远角度讲，供给型院团扶持政策与国有文艺院团市场化改革的路径相矛盾，一定程度上限制了院团的体制市场化改革、机制市场化改革以及行为和观念的市场化改革，与院团扶持政策目标相左。然而，需求型院团扶持政策被证明是一种理想的院团扶持政策，其不但有利于克服艺术产品正外部性不足的缺点，而且有利于院团的市场化改革，有利于促进院团的体制市场化改革、机制市场化改革、观念和行为市场化改革，同时有利于发挥艺术的社会整合功能。下一步，文化部门应该减少刺激供给类型的院团扶持政策，增加刺激需求类型的院团扶持政策。

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