大数据背景下美国政府信息管理制度与政策的发展_信息安全论文

大数据背景下美国政府信息管理法规与政策的拓展，本文主要内容关键词为：美国政府论文,信息管理论文,法规论文,政策论文,数据论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      1 引言

      如果说20世纪是计算机、因特网时代，那么进入21世纪，云计算、社交网格和移动互联网三大技术在不断提供全新价值的同时，也加速驱动着数据不可阻挡的增长态势。根据国际互联网数据中心统计，2006年全球数据量约18万PB，2011年已达180万PB，五年间就增加了一个数量级，而如今这个数字已达到天文数字般的800万PB，大数据时代已经来临[1]。政府是最大的信息资源生产者和拥有者，其所存储的包括统计、税收、预算、土地、就业、气象、治安、道路等数据都是所有数据中规模最大、质量最高的。作为世界上最大的发达国家，美国在经济和技术上的优势，使得其在大数据的研究与应用领域亦处于领先位置。奥巴马在竞选时就利用了大数据技术对选民的态度倾向进行跟踪调查，其就职之后更是加大了对大数据研究的经费投入。2012年3月29日，为了将大数据上升到国家战略层面，美国制定了《大数据研究和发展计划》，并组建了大数据高级监督组协调和拓展政府在大数据领域的研究和投资。该政策引发了美国政府各个机构在自身信息管理中对大数据研究与应用的热潮。为适应大数据蓬勃发展的新形势，美国政府不断调整和制定相关的法规和政策来解决政府部门信息管理中出现的新问题。笔者希望，通过对大数据背景下美国政府信息管理法规与政策拓展的研究，可为我国制定相关法规与政策提供一些借鉴和参考。

      2 大数据与政府信息管理

      2.1 大数据时代的政府信息管理应具备开放共享的思维

      被誉为“大数据时代的预言家”，现任牛津大学网络学院互联网研究所网络治理与监管专业教授的维克托·迈尔·舍恩伯格(Viktor Mayer-Sch

nberger)曾在演讲中说，“我们可以看到全球正在发生的一个趋势，就是从原来生产制造的思维方式到把自己视作一个数据的平台”，越来越多的企业争相宣告自己是大数据公司，数据是其出奇制胜的核心竞争力。而政府就像一艘漂浮在数据海洋上的巨轮，更是拥有了大量公共数据，要充分开发利用这些海量数据，就必须具备“开放共享”的思维方式。大数据时代政府数据的开放共享是一种大趋势，从公开加工整合后的政府信息到直接开放原始的政府业务数据，再到提供政府数据开放的接口，这既是提高政府自身透明度的必然要求，也是提升社会开放共享意识的重要举措[2]。

      2.2 大数据时代的政府信息管理应以数据为战略资产

      大数据时代，数据作为组织的无形资产，甚至比有形资产更有价值。2012年，瑞士达沃斯世界经济论坛发布的报告Big Data，Big Impact：New Possibilities for International Development宣称，“数据已变成一种新兴的经济资产类别，它就像货币或黄金一样，叫数据资产，甚至赛过黄金”[3]。大数据时代政府信息管理要更加重视数据的经济价值，将其作为一种战略资产来管理，特别是对政府所拥有的各类人口、法人、空间地理等基础数据的开发，在为公民提供个性化公共服务、推动大众创新的同时，也为企业利用政府数据开发新应用、推动社会经济发展和商业创新提供了基础。

      2.3 大数据时代的政府信息管理必须具备全程的大数据管理能力

      据美国国家卫生及公共服务部首席信息官Bryan Sivak介绍，2009年到2014年美国政府共投入220亿美元用于对医疗保健大数据进行收集、整合、开发和利用，政府与45家企业共同合作参与收集各州医疗保健机构的医疗卫生数据，并将收集到的每个州的医疗保健大数据整合成为一个集中统一的数据库，以便于通过数据分析技术支持临床应用，并将研究结果反馈给医院和公众，而且政府也可根据反馈结果制定相关的医疗卫生政策，通过这一行动美国医疗电子化水平从17%迅速上升至70%[4]。因此，大数据时代的政府信息管理，要从最基本的数据挖掘获取，到整合、治理、分析、探索、汲取智能、采取精确行动，再到预测社会发展趋势并创新政府治理，这种全程的大数据管理能力的建立比以往任何时候都更为重要。

      3 美国政府信息管理法规与政策的拓展

      2014年5月1日，美国总统行政办公室(EOP)以总统科技顾问委员会(PCAST)的研究成果为基础，向奥巴马提交了一份名为《大数据：把握机遇，维护价值》的报告。该调查报告“旨在鼓励使用数据以推动社会创新，尤其是在市场和现存的机构尚无法支持这种进步的领域，同时我们也需要相对应的框架、结构和研究来保护我们的核心价值”。在“大数据的政策框架的构建”这一部分中，着重探讨了大数据与报告十分关切的公民、消费者隐私权、隐性歧视之间的关系，并提出要调整现行政策，让大数据在推动政府信息管理能力提升的同时也要符合公众利益，如医疗、教育方面的权益等[5]。事实上，这份报告揭示了美国政府信息管理法规与政策关注的几个重要领域，包括信息获取和公开、信息版权与信息安全，这几个领域的法规与政策在大数据背景下有了新的变化和拓展，相关重要法规政策如表1所示。

      

      3.1 政府信息获取和公开法规与政策

      从20世纪后半期开始，美国政府颁布了一系列的法规和政策保证政府信息公开，其中比较重要的有《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦政府信息资源管理政策》和《电子信息自由法》。其中《信息自由法》明确提出了“信息权”的概念，将文件、档案、图书、情报和资料等所有文献都纳入了信息的范畴，而且把信息利用规定为公民的一项民主权利[6]。从联邦政府层面到各级州政府层面，都制定了相应的政府信息获取和公开的法规与政策。这套较为健全的传统政府信息获取与公开法规与政策体系在保证公众能在最大程度上获取政府信息的同时，也增强了政府部门的透明性，提升了公民参与政府活动的热情。

      大数据时代的来临使得美国传统的政府信息获取和公开法规与政策有了新的拓展，正如美国马里兰大学信息科学学院教授、信息政策与获取中心主任John Carlo Bertot在Big Data，Open Government and E-government：Issues，Policies and Recommendations一文中所写“保障政府信息获取的政策也需要考虑电子数据。由于大数据往往是由不同部门的数据集整合而来，它们既有公有的，也有私有的，那么问题就产生了，即用何种政策去保存这些众多的、新产生的数据集并保证它们的可获取性?”[7]。

      (1)美国政府信息公开的力度和深度不断加大，从公开政府信息扩大到开放政府数据，政府数据开放法规与政策的制定成为大数据时代保障美国政府信息获取和公开的重要内容。2009年1月，《开放透明政府备忘录》的签署通过，拉开了美国政府数据开放的序幕，奥巴马总统呼吁今后要创建更为开放透明、共同合作、公民参与的政府。两年后，美国纽约市市长为响应联邦政府号召，进一步推动政府数据开放的规范化进程，于2月29号签署了《开放数据法案》，这部法案是美国历史上首次将政府数据大规模开放纳入立法，具有重大的时代意义。2013年5月9日，奥巴马总统签署《政府信息默认为开放和机器可读的行政命令》，阐明了政府数据获取和开放的新的准则：在确保政府数据隐私、安全和机密的同时，将数据开放和可读写纳入政府的义务范围[8]。同月，奥巴马总统又签署了《开放数据政策——将信息作为资产管理备忘录》，将开放的政府数据作为联邦政府、其合作伙伴和公众的战略资产来管理。

      (2)美国政府数据开放带动全球政府数据开放运动的开展，相关的政府数据开放法规与政策越来越与国际接轨，并在尊重各国国情的基础上谋求共同一致的政府数据开放准则和理念。全球政府数据开放行动最早由美国发起。2009年5月下旬，美国联邦首席信息办公室建立了data.gov政府数据门户网站，作为民众获取政府数据的重要平台，随后白宫批准了联邦行政管理和预算办公室提交的《开放政府令》，该政策的发布受到了全球各政府的广泛关注，全球政府数据开放运动的步伐加快。2011年，美国与英国、挪威、巴西、墨西哥、南非、印度尼西亚、菲律宾共同签署了《开放数据声明》，联合成立开放政府合作伙伴组织，之后越来越多的国家加入到该合作组织。2013年，美国又发布了《开放政府合作伙伴——美国第二次开放政府国家行动方案》，该政策明确提出要让公众能够以更加方便的方式获取更多有用的政府数据，并进一步改进data.gov门户网站，同时逐步开放农业和营养方面的数据[9]。

      大数据背景下美国政府数据的开放热潮推动了美国政府信息获取、公开法律和政策的拓展，其内容范围从政府信息公开拓展至政府数据开放，并在尊重各国国情的基础上积极谋求一致的政府数据开放准则和理念，加深和拓宽了政府信息获取和公开的深度、广度及透明度。同时，政府数据开放法规与政策也为进一步开发政府数据提供了有力保障，使其开发有了更多的方式和途径，能更好地发挥政府开放数据的多元价值。

      3.2 政府信息版权法规与政策

      早在1895年美国联邦政府通过《印刷法》就对政府信息的版权问题做出了规定，确立了“联邦政府创作的作品不具有版权”，即印刷型政府信息不享有版权。在1909年修订后的《版权法》第105条更是以法律形式明确规定“版权保护对任何美国政府作品不适用”，因此，以政府作品为载体的政府信息在美国一直属于公共信息范畴，公共信息为全民所有的思想是美国政府信息管理立法理念和价值取向的重要基础，由此放弃政府信息版权也成了美国联邦政府制定的信息管理法规与政策的一大传统特色。不过由联邦政府赞助的一些非营利机构的特殊信息，联邦政府承认其具有专利版权，但对有关数据和信息仍保留有使用权，或允许在合法授权的情况下利用；同时联邦政府的版权法规并不适用于地方政府，因此地方政府部门对本级政府信息的所有权可自行制定相关法规政策，只要不与联邦政府的强行立法冲突即可[10]。

      大数据时代的来临，使美国政府在重视政府数据开放的同时，对开放过程中所涉及的政府信息版权的规范性有了新的认识，为此美国政府采纳了一些符合大数据主流的新举措来规范政府信息版权的授权机制，为调整和补充相关的法规与政策奠定基础。

      (1)政府数据开放从免于许可到采用开放数据许可，以政府数据开放许可制度为基础为政府信息版权法规与政策的进一步补充和完善提供借鉴和指导。所谓的许可，是指允许公民或组织对具有版权限制的数据或受保护的数据库进行再利用的一种规范机制，它对再利用者在规范下可行使的权利和应受到的限制做出了明确的规定[11]。2007年白宫公布的《开放数据原则》首次提及了许可制度，但该政策规定：政府开放的数据可以免于许可，并且不受限于任何相关的版权、专利、商标抑或是商业秘密。但在一定范围内，对那些出于合理的隐私、安全和权限考虑的问题应当予以正确处理[12]。这一原则虽然推动了政府数据在兼顾隐私和安全的同时实现最大限度的开放，但其在政府数据版权的规范性上仍存在诸多问题，为此白宫于2013年5月制定公布的《政府信息默认为开放和机器可读的行政命令》中将“政府开放数据免于许可”的规定修改为更加合理的“政府开放数据采用开放许可”规定，对开放政府数据许可的适用做出了具体明确的规定。美国联邦政府信息按传统立法规定并不受版权法规的限制，政府数据的开放因此也无需版权法规的制约。许可的使用在一定程度上表明了美国政府数据从默许开放的传统状态向明确规定的开放状态转变，政府数据需要规范性的许可才可以向外部开放，然而该命令尚未对数据集的利用进行严格的限定[13]。

      (2)在传统政府信息版权立法理念和价值取向的基础上，采用知识共享许可协议促进政府数据的开放和增值利用。知识共享许可协议是国际公认的促进公共部门版权材料(尤其是在网络中传播的数字化信息内容)再利用的一种有效的开放信息内容许可方式[14]。美国联邦政府为此设立了一个专门从事政府数据开放许可的特别项目组，其所规定采用的许可是知识共享协议中专门用于公共领域作品的CCO公共领域贡献许可(CCO Public Domain Dedication)，CCO 1.0规定“应用该许可协议的作品，意味着作者默认依据版权法在世界范围内将作品贡献给了公共领域，包括所有法律赋予的相关的和邻接的权力。利用者无需申请便可对该作品进行复制、修改、分发和演绎，甚至将其用于商业目的”[15]。这与美国传统的“政府信息无版权”的立法理念和价值取向一致，只不过在大数据时代赋予其更主流的政府信息版权授权机制，为政府数据开放和增值利用提供了更加可靠和规范的保障机制。

      由此可见，大数据背景下美国政府信息版权法规与政策的拓展主要表现在政府信息版权的授权机制上，其立足于政府信息不受版权保护的立法和政策传统理念，适时引入目前版权保护领域主流的许可协议作为政府数据开放的版权规范机制，为政府数据的合理合法使用提供了保障，推动了政府开放数据的利用和创新。

      3.3 政府信息安全法规与政策

      美国传统的政府信息安全法规与政策主要涉及三个方面，包括联邦计算机系统安全、国家信息基础设施安全以及联邦政府网络信息安全。美国政府于1977年制定的《联邦计算机系统保护法》将政府计算机系统保护最早纳入了法律的保护范围。1998年，美国总统克林顿签订了《关于保护美国关键基础设施的第63号总统令》，首次就美国政府信息安全的重要概念、具体意义、中长期目标等作了详细的说明。2002年制定的《信息网络安全研究与发展法》对政府网络信息安全涉及的政府组织构建、网络安全计划制定、运营维护资金投放、网络安全专业人才教育等各方面明确规定了应采取的详细措施[16]。

      大数据的发展对政府信息安全领域提出了新的要求，与之相关的美国政府信息管理法规与政策也在大数据背景下有了进一步的拓展。

      (1)大数据背景下美国政府信息安全法规与政策将政府网络信息安全作为保障政府信息安全的重要内容，并强调对政府信息系统安全进行持续监控和有效评估。2012年的《网络安全法案》和2013年的《联邦信息安全管理修订法案》是针对《联邦信息安全管理法》进行修订的两部重要立法，这两部修订后的立法在强调保障政府网络信息安全重要性的同时，都提出了通过持续监测政府信息系统的脆弱性，定期开展威胁评估和安全措施有效性评估，以确保政府网络信息安全的思路。这说明美国政府信息安全管理正在从被动安全转向主动安全，从形式安全转向本质安全[17]。这种转变能适时的应对大数据环境下复杂庞大的海量数据流，特别是对于一些依赖数据分析与监控的政府网络部门，基于网络的动态监控和定期评估确保了政府信息系统的稳定性和安全性。

      (2)美国政府愈加重视利用大数据技术保障政府信息安全，并将其作为政府信息安全立法和政策制定的一项重大议程。大数据技术是美国政府当前网络安全战略重要的新兴技术保障，并已事实上确立了基于大数据技术的政府网络信息安全战略。2011年白宫制定《网络空间行动战略》，目前开展的立足于大数据技术的政府网络信息安全战略，正是这项战略政策的延伸，它关注从争议较小的技术层面进行拓展，并依靠在大数据技术领域的优势，突破数据收集、分析的困难和障碍，着眼于依靠大数据技术的整体政府网络信息安全态势的感知和掌控[18]。可见，美国政府对大数据技术应用于政府信息安全的重视是美国大数据发展战略的必然选择，奥巴马总统自上任之初便十分关注将大数据应用于政府部门，相关的法规与政策制定都强调要从技术视角重视大数据的应用前景，并特别呼吁将大数据技术有效地融入政府部门的信息管理之中。政府信息安全作为政府信息管理的重要内容，其运用大数据技术作为安全保障的技术支撑也是大数据时代下的必然之举。

      网络作为美国政府各部门内外联系的重要信息渠道，在大数据背景下其所接收和传递的信息日益呈现海量性、多样化、实时性的特点，保障政府网络信息的稳定、可靠和安全既需要大数据技术的支撑也需要政府信息法规和政策作为安全规范机制。因此，大数据时代的美国政府信息安全法规和政策在立足传统政府信息安全内容的同时，将保障政府网络信息的安全作为立法和政策制定的重中之重，并在相关法规中积极倡导构建以大数据技术为支撑的政府网络信息安全体系。

      4 启示

      综观大数据背景下美国政府信息管理法规与政策，其在政府信息的获取和公开、版权、安全方面的拓展和实践，为美国建立起一套既继承优良传统理念又适应时代发展需要而推陈出新的政府信息管理和保障体制，也对我国在大数据时代调整和制定政府信息管理法规与政策有诸多重要的启示。结合我国实际，笔者提出了如下几个方面的建议：

      4.1 提升信息公开的力度和层次，制定国家层面专门的政府数据开放法规与政策

      目前，2007年发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国唯一一部关于政府信息公开的法规，自《条例》发布以来，每年国务院各部门都会发布政府信息公开工作的年度报告，而相关政策主要以通知、工作要点、纲要的形式发布，如2012国务院发布的《2012年政府信息公开重点工作安排》，2013国务院办公厅印发的《当前政府信息公开重点工作安排》，2014年国务院发布的《2014年政府信息公开工作要点》。2015年4月3日国务院发布的《2015年政府信息公开工作要点》中首次有了关于政府数据公开的规定：“积极稳妥推进政府数据公开的规定，鼓励和推动企业、第三方机构、个人等对公共数据进行深入分析和应用”[19]。2015年8月31日国务院以国发[2015]50号印发的《促进大数据发展行动纲要》对政府数据开放作出进一步部署“要加强顶层设计和统筹协调，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，增强政府公信力，引导社会发展，服务公众企业”[20]。然而我国政府信息公开仍存在不少问题，比如政府信息公开的范围狭小有限、内容避重就轻、缺乏统一获取平台[21]，同时政府数据开放力度仍较小，相关政策主要以要点、纲要为主，缺乏一部国家层面专门的政府数据开放法规。因此，一方面，大数据背景下我国政府应尽快制定国家层面的政府数据开放法规与政策，进一步明确政府数据开放的要求，实现立法的精细化，提升可操作性，制定数据开放的救济制度，从而为各级部门数据开放工作的开展提供配套的法律保障和政策支撑[22]。另一方面，要以法规条文的形式建立一个完整、规范、专业的政府数据开放网站，提供格式统一、可供获取的政府数据，搭建自由开放的政府数据移动平台以供公众查询，让所有的公民更便捷地获取政府数据并加以利用[23]。

      4.2 引入知识共享许可协议制度，完善相关政府信息版权法规政策体系

      美国政府在政府数据开放中采用的是《知识共享许可协议》(Creative Commons Licenses，简称CC许可)中专门用于公共领域作品的公共领域贡献许可，该协议的重点是放弃公共领域政府信息的版权，这与美国传统的政府信息版权立法理念和价值取向有关。而我国的《中华人民共和国著作权法》规定，“法律、法规，国家机关的决议、决定、命令，以及具有立法、行政、司法性质的文件和官方正式译文等不受版权保护”，但其所涵盖的政府信息在政府所有的信息中只有很少的比例，而许多含有版权的信息仍由政府部门牢牢掌握，而且公共部门的信息来源广泛，形式多样，产权归属不明，这些都为判定公共部门信息版权所有者增加了难度，公共部门信息投入机制的多样化也增加了产出信息所有权归属的困难[24]。CC许可协议的产生和运用是大数据时代背景下对传统版权保护和公众利用的修正与平衡的结果，这也是协调数据开放所带来的政府信息版权问题的必然选择[13]。它在操作上的灵活性，多种环境下的适用性，以及明确的许可授权标志使得管理和使用版权作品和公共领域作品变得更加方便和规范，与美国基于传统政府版权立法理念而采用的CCO协议稍有不同，我国应该在明确各部门信息版权归属的基础上，将CC许可引入政府数据的开放和利用中，完善相关政府信息版权法规政策体系。

      4.3 重视大数据技术运用，规范政府网络信息安全流通机制，完善我国的政府信息安全法规政策体系

      我国至今还未制定一部在国家层面上的、统一的政府信息安全法律。而现有的与政府信息安全相关的如《中华人民共和国保守国家秘密法》、《计算机病毒防治管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》、《关于维护互联网安全的决定》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等法规与政策存在层次不高、约束性不强的问题，相较美国等发达国家，我国政府信息安全方面的法规政策在统一性、专门性、效用性方面有待进一步提高。随着大数据的发展、政府数据开放的热潮涌现，新型的政府信息安全问题日益增多，特别是政府网络信息的安全问题业已成为大数据时代政府信息安全的重要焦点。因此，一方面要对我国旧有的政府信息安全法规政策的进行修订与补充，这是保障大数据背景下政府信息安全的必然选择。另一方面，要牢牢推进政府信息安全等级保障制度建设，规范政府网络信息安全流通机制，重视大数据技术在政府信息安全保障中的应用，加强对数据中心及政府信息系统运维的动态监督管理，完善政府信息安全法规政策的保障体系。

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