转轨时期金融运行现象的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,时期论文,现象论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、货币政策：目标与手段哪一个应该刚性
本世纪的重大经济事件之一，是第一次世界大战以后，全球性通货膨胀与中央银行制度的普遍化。也就是说，从现代中央银行制度形成之日起，反通货膨胀就是它的首要任务。中央银行为了完成这种任务，就必须制定、执行相应的货币政策。现代中央银行理论表明了这样一种货币政策原则：（1）货币政策是一种宏观经济政策， 涉及与国民经济运行相关的若干总量金融问题，而不直接规定单个银行或企业的金融行为；（2）货币政策是一种社会总需求调整政策， 通过需求调整来实现与总供给的平衡，而不是直接作用于供给来实现供求平衡；（3 ）货币政策是一种间接调控政策，直接控制只是在特定的经济金融环境下采用，而不是宏观金融调控的常态；（4）货币政策是一种长期经济政策， 各种短期政策措施都必须围绕长期目标来制定。因此，从一国宏观调控体系的角度来看，中央银行的货币政策目标具有较强的刚性特征，而实现目标的各种政策措施则具有很大的弹性特征。
我国由于众所周知的原因，中央银行货币政策的调控机制有悖于一般市场经济原则，表现为弹性的政策目标与刚性的政策措施。就政策目标来看，最终政策目标一直处于较为模糊状态，短期目标的随意性较大，中国目标仅仅作为监测指标，实践中又往往是测而不监，而且目标设定与最终执行结果有较大的差距，有时甚至相差一倍以上。从理论上说，近年来的货币政策目标是由中央政府部门和立法机关制定，应该有较强的法律约束性，而实际的结果是无人、也没有一个机关对这种结果负法律责任，调控目标经常处于软约束状态。与调控目标不同的是，我国的货币政策措施从其表象形态上来看，则是非常刚性的。例如，对现金发行和现金使用实行严格的行政管理，现金发行计划作为指令性计划受到中央政府和中央银行各级部门的高度重视；对贷款规模实行限额管理和指令性计划切块，不经批准突破贷款限额指标的，要追究当事人的行政责任；债券与股票的发行也实行指令性计划管理，而且审批权高度集中。几十年过去了，经济与金融活动发生了很大变化，尤其是90年代以来变化更大，但唯有作为宏观调控手段的上述货币政策措施几乎没有发生什么变化，而且近期也没有发生根本性变化的政策前兆，其刚性特征可见一斑。
货币政策调控目标的过于模糊，不仅使中央银行很难准确把握一个合理的“度”，也使中央银行对外界压力的承受能力降低。对于这种缺陷，不仅在理论界已经形成共识，而且宏观调控实践上的矛盾也日益突出。为此，1995年3月18 日通过的《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”与调控目标境遇不同的是，人们对于宏观金融政策措施和手段几十年一直保持较强的行政刚性控制，在认识上并未达成一致，尤其是理论界与决定层的分歧更大。理论界的许多专家认为，刚性的直接调控措施从总体上看是统制经济的产物，虽然西方国家在特定条件下也运用直接调控措施，但时间都比较短；我国长期保持直接调控，与计划经济体制有着直接的联系，这种状况在80年代以及其以前的时期是可以理解的，而在90年代的市场经济建设中继续坚持直接调控，就有悖于常理了。决策层的一些人士认为，宏观金融调控从直接调控向间接调控转化，是市场经济发展的一种趋势，但目前我国还不具备实行间接调控的基本条件，加上我国1993年以来的通货膨胀形势一直比较严峻，直接调控都管不住总量膨胀问题，如果实行间接调控就会使通货膨胀形势雪上加霜。
我们认为，中国宏观金融调控中货币政策手段与调控措施的选择，不能仅仅从理性推导得出结论，而必须从中国经济发展的现实条件和宏观调控的要求出发进行选择，这种观点是正确的。现在的问题是，到底怎样理解、认识中国现阶段的宏观金融调控条件？实行有弹性的间接调控措施，到底会不会使通货膨胀形势更加恶化？继续实行目前的刚性直接调控措施，会不会使形势趋于好转？实践上的效果到底怎样？
研究宏观金融调控措施应具备的条件，必须深入分析中央银行货币政策的调节机制。一般地说，中央银行是通过自身的资产运用来调节信用总量的，而且其资产运用规模的大小，只服从货币政策目标的要求，不受自身资金来源的限制。只要中央银行自身的资产运用能够有效调节社会信用总量，就不需要对金融企业实行限额管制，只有在中央银行的资产运用不足以调节社会信用总量时，才会对金融企业实行限额管制。从我国目前情况来看，1994年存款银行和特种存款机构对非金融部门的债权余额为40394亿元，其中存款银行对非金融部门的债权余额为38000亿元。也就是说，存款银行对非金融部门的债权是社会信用总量的主体，只要能够改变存款银行对非金融部门的债权余额，就可以达到调节信用总量的目的。由于存款银行的债权规模主要受制于其负债规模，而目前我国存款银行的负债中，27.5%为中央银行的债权（1994年底的数字）。因此，只要中央银行改变自身的资产运用规模，完全可以达到调控信用总量的目的。进一步观察，虽然中央银行债权只在存款银行负债中占27.5%，但由于中央债权对存款银行债权规模具有乘数扩张或收缩效应，因而中央银行债权变动对于存款银行的债权规模调节效应往往是四两拨千斤，再加上同样具有乘数效应的存款准备金杠杆来调节存款银行对公众负债的可用资金量，我国中央银行完全有条件不依靠贷款限额来实现宏观金融总量调控。换句话说，在目前的金融结构下，放弃刚性的直接调控措施，转向主要依靠调节中央银行资产运用和存款准备金的间接调控措施，不会出现比目前情况更为严重的信用膨胀，可以测算的结果是信用总量会受到更加强有力的约束。
为了反证上述观点，回顾一下近年来贷款限额控制的宏观金融调控效应。我国1984年开始建立具有现代金融制度特色的中央银行制度，由于当时的商业银行机构非常有限，国家专业银行的商业化程度很低，在这种条件下实行限额管理，其宏观调控效果应该是比较理想的。然而，由于当时社会经济的计划性较强，传统计划经济的扭曲调节在金融运行上形成了一种特殊的“倒逼机制”，使得中央银行的计划调节往往是“一年计划、计划一年”，贷款限额在倒逼机制的作用下不断突破，看似刚性的宏观金融措施，其实质是软到不能再软的地步。进入90年代，随着社会主义市场经济体制的确立，国家专业银行的政策职能分离出去，明确了国有商业银行的新体制目标，其他商业银行迅速发展，银行的商业化经营机制对“倒逼机制”的运行起到了相当程度的遏制作用，这种新的运行条件，似乎应该有效改善贷款限额管理的政策调控效果。但是，在倒逼机制驱动信贷扩张受到银行经营机制约束的同时，银行商业经营机制同时又带来了一种利益驱动下的自我扩张机制，这种自我扩张机制在面临贷款限额约束的条件下，必然要透过一系列金融创新活动绕过贷款限额管制，实现银行的自身利益追求，从而使既定的宏观调控措施难以达到预期的目标。这就是目前人所共知的绕规模问题。绕规模有一个最起码的条件，即存款银行的可用资金大大高于中央银行给定的贷款限额，形成了大量的资金剩余，存款银行为了给剩余资金找出路，减少无效资金占用，只好通过不受规模限制的某些资金运用形式来扩大自己的实际债权规模，以便增加营业收入。因此，减少这种绕规模贷款的根本出路，是减少存款银行的可用资金量，其中包括缩减中央银行自身的资产运用规模和调高存款准备率。遗憾的是，中央银行并没有清楚地认识这一点，而是寄希望使用更严格的规模管理和金融纪律来加以限制，结果使绕规模现象按下葫芦浮起瓢。1993年国家专业银行存款比1992年增加3920亿元，贷款增加近4800亿元左右，中央银行的银行贷款增加2-84亿元；1994年按新编的货币概览计算， 货币与准货币增加13336亿元，国内信贷增加5860亿元，而中央银行对存款银行债权增加超过800 亿元，也就是说，一方面我们对贷款规模实行刚性控制，另一方面中央银行的银根松驰，社会游资充斥，货币供应量居高不下，大量资金绕规模、甚至脱媒运行，通货膨胀日趋严重，宏观金融调控目标最终难以实现。1995年虽然通货膨胀形势有所缓和，但并不是银根紧缩的产物，而主要是物价管理和控制固定资产投资的效应，就金融运行机制而言，几乎没有发生大的变化，相反的则是绕规模现象愈演愈烈，花样不断翻新，形式日益隐蔽。还需要进一步指出的是，近年来金融机构的新增贷款占新增社会信用资金总量的比重不断降低，1993年这一比重在70%以上，而1994年降为60%；与此同时，实行规模管理的四家国有独资商业银行的贷款总额占全部金融机构贷款总额的比重也在不断下降，1993年这一比重为75.7%，1994年只有65.7%，1995年比重估计会更低。因此，在当前的市场经济环境与金融结构下，仅仅依靠贷款规模的限额管理，并不能有效地实施宏观金融总量调控，看似刚性的贷款规模管理制度，其调控效果是极其有限的。目前已经到了从根本上改革宏观金融调控胚制、机制和工具的时候了。对于90年代的宏观金融总量调控，要想达到预期目标，必须在釜底抽薪的同时打开正门。否则，正门不开，中央银行的银根也不紧缩，游资必然从旁门左道出去，不仅总量难以调控，还会使金融秩序日趋混乱，使各种金融与经济矛盾不断积累。
二、绕规模贷款：是非判断与出路何在
绕规模贷款作为中国经济转轨时期存在的一种特殊金融现象，虽然人们对它的认识还存在较大分歧，但绕规模贷款对宏观经济调控和微观金融运行所产生的深刻影响却是不可忽视的。就消极方面而言，绕规模贷款既影响宏观金融调控，也影响专业银行自身的经营管理。（1 ）给国家宏观经济决策当局提供了一个失真的信息，表面上看每年的信贷规模都控制在国家计划以内，而实际新增贷款却大大超过名义新增贷款规模。（2）弱化中央银行的货币政策功效。按照传统经验， 控制住贷款就可以控制住货币供应量，但在绕规模大量存在的条件下，控制住计划内贷款并不能控制货币供应量。这就是近年来我国银行贷款规模增幅不大而广义货币供应量增长率居高不下的重要原因。（3 ）使专业银行经营风险不断加大，不良资产增加，资产质量下降，而且大量的银行资产游离在表外运行，尤其是大量通过非贷款科目发放贷款，造成银行内部核算体系混乱，导致管理失控，动摇了银行经营的基础。不仅弱化了上级银行的内部监控能力，还有可能滋生重大经济案件，不利于银行队伍整体素质的提高。（4）为地方政府干预银行经营活动提供了方便， 既不利于专业银行向国有商业银行转变，而且还会进一步恶化银行的经营环境。（5）有可能使金融秩序混乱现象恶性循环， 甚至诱发和积累成金融危机。
绕规模贷款虽然有许多消极作用，但实事求是地观察，也有一些积极影响。（1 ）利用绕规模贷款解决了一批国家计划照顾不到而在地方又是急需的项目，有些项目的社会效益和经济效益都比较好。（2 ）利用绕规模贷款解决了一些企业的短期流动资金需要，对于增加有效供给，促进经济发展，缓解通货膨胀，起到了一定的积极作用。（3 ）促进了银行自身的发展，不仅取得了地方政府对银行的支持，而且还稳定和新增了一批银行客户，提高了市场竞争能力。近年来，建设银行业务发展较快，市场影响力不断增大，应该说与绕规模贷款有较多直接联系。
综观目前的绕规模贷款现象，我们至少可以得出以下几点判断：（1）绕规模贷款禁而不止，按下葫芦浮起瓢。1992年和1993 年上半年是一个高峰，1993年7月以后的金融秩序整顿中， 绕规模贷款余额一度有所下降，1994年以后又有所上升。目前绕规模贷款的总量估计是银行规模内贷款余额的10%（2）绕规模形式复杂多变，隐蔽性很强。 不仅有许多人所共知的绕规模形式，还有许多秘而不宣的形式，既有钻现行体制与政策空子的相对合法的形式，也有明显、甚至严重违规经营的形式。而且手法不断创新，防不胜防。（3 ）绕规模贷款的原因比较复杂。我们原来的感觉是，主要由于资金多而规模少才造成绕规模。现在看来问题不止于此，还有地方政府干预、同业无序竟争、利率管理体制和财务管理体制等方面的深层次原因。（4 ）绕规模贷款产生的各种效应也大于我们原先的估计，尽管也存在一些积极作用，但负效应是主要的，有些甚至是慢性自杀效应，即使是客观存在的积极作用也是付出较大代价以后换来的。（5）绕规模贷款的范围比较广泛。 不仅存差行有绕规模行为，借差行也存在绕规模贷款现象。绕规模贷款不仅被用于流动资金领域，也被用在固定资产项目。
基于绕规模贷款的严重性，我们认为已经到了非解决不可的地步了，而且目前改革开放的有利环境也为解决绕规模贷款提供了必要的条件。考虑到绕规模贷款的复杂成因，在解决问题的政策选择上，应当作几手准备。具体建议是：
1、 改限额下的资产负债比例管理为有限制的资产负债比例管理，把问题从暗处浮到明处。其中有限制的含义是：在目前的固定资产贷款的现行体制不变的条件下，将存款与贷款的比例挂钩限定在增量上，而且新增贷款与新增存款实行比例挂钩又限制在流动资金贷款领域，即新增流动奖资金贷款与新增存款实行比例挂钩。这种考虑是基于我国专业银行贷款存量形成的历史原因和国家宏观调控的现实要求，以及目前投资体制改革尚未完成，历史积累的投资饥渴症还未消除，投资膨胀对通货膨胀形成较大压力来设计的。尤其是在当前生产力过剩与高通货膨胀并存的情况下，实行流动资金贷款与存款增量比例挂钩，尽管会在一定程度增加信贷总量，但同时也会带来增加有效供给，起到缓解通货膨胀的宏观政策效应。进一步分析，实行存款与流动资金贷款的在限制比例挂钩，虽然不可能完全杜绝流动资金贷款被挪作固定资产投资以及地方政府对银行的行政干预，但至少可以减轻这种压力，况且在现行规模管理条件下这种现象本来就比较严重。因此，权衡利弊，以有限制的资产负债比例代替现行的限额下的资产负债比例管理，应该说是得大于失。
2、大力培育和开拓商业票据贴现与再贴现市场， 并在宏观金融政策上予以倾斜。如果目前有关部门对实行资产负债比例管理还难以定夺，那么大力培育和开拓票据贴现与再贴现市场，则有利于缓解规模管理带来的矛盾。从理论上说，商业票据贴现需求是一种与宏观经济运行节律保持基本一致的真实信贷需求，银行贴现贷款的增加一般不会加剧通货膨胀，而且贴现与再贴现市场的拓展，还会为中央银行提供一种灵活有效的宏观调控方式。过去我国贴现与再贴现市场不发达，主要与票据市场立法不健全、规范票据不多、法律纠纷难以处理有着直接的关系，而今《票据法》业经立法机关通过，明年初就付诸实行，票据市场发育的基本条件已经具备。对于我们来讲，现在应该早作准备，迅速占领这一几乎处于空白的市场。这样不仅可以缓解现行贷款规模约束对国有银行资金运用的限制，还可以建立新的业务支撑点，增加中央银行再贴现的资金来源，获取稳定的利息收入，减少逾期贷款和不良资产。同时，也可以向中央银行建议对贴现与再贴现业务实行特殊优惠政策，允许商业银行自定贴现率，在实行规模管理的条件下，贴现贷款可以不受现行贷款规模限制，中央银行尽量通过再贴现业务调整商业银行的资金头寸，使之成为基础货币供应的主渠道，并在贴现市场开拓的初期，对再贴现率予以政策优惠。
3、不失时机地推进利率体制、银行组织体系改革， 并采取切实措施，强化国有商业银行经营管理能力。目前专业银行绕规模贷款，与现行僵化的利率管理体制和银行财务管理制度有关，也与银行的组织体系按行政区划设置有着密不可分的联系。因而从某种意义上说，绕规模贷款可以看成是绕体制贷款。现行的利率管理体制、银行财务制度和国家银行分支机构的设置原则，基本上都是传统计划经济体制的产物，与社会主义市场经济的要求相距基远，不论贷款规模管理体制目前是否改革，上述几个方面的改革都应当迅速推进。特别是在实行了资产负债比例管理以后，利率的市场化改革必须同步推进，国有商业银行的分支机构配置应按经济区划进行相应调整，银行的财务制度也应按照《商业银行法》和《公司法》的要求进行改革，削弱分支机构目前形成的准法人地位和利益主体地位。与此同时，国有银行内部的监控力度必须相应强化，上级行对下级行的违规经营行为，必须毫不手软地进行处理，以便向真正的商业银行转化。
三、企业债券：硬约束还是软约束
从理论上说，债券作为一种融资工具，与其他金融工具一样，不存在“软”与“硬”的问题。不同金融工具用来满足不同投资者与筹资者在利率、风险、期限上的不同需求，其约束机制都有“软”的一面，同时又具有“硬”的特征。所谓金融工具软约束或硬约束问题，是80年代以来，中国金融运行中出现的话题。针对长期以来我国银行信贷资金财政化、企业负债结构单一和借钱不还，银行贷款大量逾期、周转循环日趋困难的现实，理论界提出调整企业负债结构，允许企业通过发行债券的方式向市场直接融资，一方面缓解银行的压力，另一方面通过发债强化企业的债务意识。当时，鼓励企业面向市场发行债券来部分替代向银行借款，还有另外一种考虑，即国有企业向国有银行借款可以赖债不还，因为企业与银行都是国家的，而企业向社会发行债券则不同，企业借的钱是老百姓的，到时必须偿还。在这种背景下，比较而言，银行信贷约束机制是软的，而企业债券约束是硬的。
然而现实经济条件与理论假设并不完全一致，良好愿望很难实现。由于企业经营机制没有发生根本的转变，加上地方投资膨胀中的筹资行为严重扭曲，不仅使企业债券还本付息的保证先天不足，而且企业亏损日复一日严重，资金循环受阻，客观上很难保证债券按期兑付。事实上，对于目前的企业而言，债券融资与银行信贷融资的性质是一样，在企业眼中没有机制上的软与硬之分，都是其弥补资金不足的一个途径，哪一种途径能够更方便的获取资金，就选择哪一种途径，约束机制问题很少予以考虑，更谈不上通过债券约束机制促进整个经营机制转变的问题。与此同时，居民现代金融意识也不是短期能够健全的，几十年无风险的金融环境，使老百姓形成这样一种习惯，不论是债券还是其他金融工具，似乎都应有政府作为后盾，对于到期收回本息问题，似乎天经地义。因而老百姓是把企业债券视国库券和银行储蓄存款一样，作为一种获利储蓄工具来投资，既没有任何的风险准备，也没有任何出于风险考虑的投资选择。
从近年的实践结果来看，已发行的企业债券半数以上都不能确保到期自动兑付本息，而且其中国有企业的自动兑付率更低（受债券发行管理体制的影响，我国企业债券绝大部分为国有企业债券）。由于企业债券的债权人主要是居民，居民的无风险意识和政府力保社会稳定的考虑，使债券兑付成为政治任务。但是，大量企业债券到期不能自动兑付，又是一种客观存在，必须想办法加以解决。目前，企业债券到期兑付出现困难时，其基本出路主要有两条：（1）发新债还旧债；（2）转换到国家银行信贷上。由于发新还旧受到计划规模限制，而且地方政府为了充分利用每年有限的发债规模，又不愿意将可贵的指标用在已有企业里，发新债还旧债的余地很小，因而到期企业债券的兑付压力几乎全部转移到国家银行信贷上。由于企业债券都要通过金融机构代理发行，几乎国家银行代理发行的企业债券，企业不能到期兑付时，债券持有人往往不去找发债的企业，而去找代理发债的银行，为了避免社会的不稳定，政府则迫使银行替企业兑付，将企业对居民负债转为对银行负债；当企业债券的代理发行人为地方信托投资公司时，地方政府也以政治任务为由，强令银行将资金拆借给这些信托投资公司，再由信托投资公司代企业兑付，最终使企业与居民的债务关系，转化成企业与信托公司、信托公司与银行的债务链。因此，理论上企业债券的所谓硬约束，在实践中通过一系列转化，变成和银行信贷一样的软约束，而且还是一种被动的软约束。
诚然，国务院发布的《企业债券管理条例》以及《公司法》和最近通过的《商业银行法》等一系列法律文件，对企业债券发行中企业责任、企业与银行的代理关系都作了明确规定，这些对于企业债券的约束力应该起到较大的强化作用。但是，一种经济机制约束力的大小，既取决于有关法律规定是否完备，还取决于经济机制作用主体的自律性，以及法规实施的外部环境。在目前情况下，且不说我国企业债券市场的法规是否完备，就企业债券涉及的居民主体、企业主体、金融中介主体和政府主体而言，其自律能力都比较低下，而且已有法规的实施还存在着许多外部干扰和障碍，尤其是地方政府的保护主义不仅使客观公正的经济司法变得十分困难，还使企业与居民主体的自律能力进一步弱化。地方政府既要保护居民的利益，又要保护企业因债券到期不能兑付免遭起诉，或一旦发生起诉尽量避免国有企业败诉，在自己拿不出足够资金填补窟窿的情况下，唯一的办法是置现行法规于不顾，迫使银行掏钱缓解矛盾，从而使本应该硬化起来的企业债券约束，又变得与没有法规时一样软。
国家银行与国有企业之间的信贷机制软约束是人所共知的，但企业债券尤其是国有企业债券机制也同样软化，则有点出人意料。这种现状向我们揭示了这样一个道理，一种金融工具的约束力，并不完全取决运作原理，而主要在于使用工具的行为主体怎样认识这种工具、怎样运用这种工具，以及特定的外部经济环境状况。当然，这并不意味着我们当前不再发展企业债券市场，而是要表明一种新的金融思想：即我们不要无条件地强调企业债券的约束机制，更不要认为用企业债券等直接融资来代替银行信贷等间接融资，就会使整个金融约束机制得到迅速改善；不同金融工具是为了适应不同需求设计的，必然有一定的条件假设，金融工具的创新不能超越条件限制，更不能无条件夸大其作用；当务之急是更新金融思想，提高居民、企业、政府、金融机构对各种金融工具的认识水平和技术操作水平，并根据现阶段的金融与经济条件，在不同地区、不同领域、针对不同需求特点，推出相应的金融工具，形成合理的金融结构，防止无条件的金融层次攀比或一阵风式的金融发展战略。
四、国有银行地方化：主观与客观怎样评说
近年来，国有银行分支机构地方化倾向日趋严重，不仅对专业银行向国有商业银行转换产生不利影响，也弱化了中央银行的宏观调控能力，已经引起银行界和理论界的重视。国有银行分支机构地方化问题是我国经济体制改革中出现的新问题，有着深刻的经济基础根源和复杂的体制背景。
深入分析目前国有银行分支机构地方化的成因，我们认为有以下具体的主观与客观因素。
1、从根本上说，国家银行分支机构地方化问题， 与目前我国的要素市场化程度较低和社会化服务不太发达有着直接关系。作为生产要素的资金，在市场化程度较低的情况下，资金流通与资金融通就不可能完全按照市场规则运行，各种政府行为和非经济因素对资金运行产生较大影响。这样作为资金流通枢纽和资金融通中介的银行，一方面其业务活动必然要受到地方政府非正常的行政干预，另一方面银行也会主动利用政府行政干预进行不公平的竞争。同样，在劳动力市场发育不完全的情况下，银行用工与分配制度，也必然带有较明显的地方色彩。由于银行职员收入在很大程度上取决于地方的政策规定，这样在统一的国有银行系统内各地分支机构的收入存在较大差距；同时，由于银行人力资源配置也是以地方为主，其行为的地方化也就不可避免。尤其是目前我国的社会化服务程度还比较低，银行员工的生活服务以及子女教育等在很大程度上是由地方政府主导的，从而更加剧了国家专业银行分支机构地方化倾向。
2、十几年经济改革形成的现实政治经济体制格局， 是国有银行分支机构地方化现象产生的体制基础。在整个80年代的经济改革中，围绕全党工作重心转移和中央与地方关系的调整，改革的基本思路是调动地方发展经济的积极性，扩大地方的投资与经济管理权限，使地方政府干预经济的能力不断加强。进入90年代，随着经济改革的不断深入，虽然提出了政企分离、转换政府职能的新思路，但情况并没有明显好转。地方政府关心经济发展本来是一件好事，但地方政府对经济的过度干预，则形成了与宏观经济不利的经济分割，国有银行的纵向联系也在地方政府的行政干预中不断弱化。例如，制定一些地方经济政策或采取某些行政手段，阻碍国有银行系统内部正常的资金调度或横向资金融通。与此同时，金融改革中形成的国有银行体制也为地方政府干预提供了便利条件。例如，国有银行按行政区划设立分支机构，地方政府在国有银行分支机构的领导任免中拥有相当大的发言权，而且地方政府提升干部的行政空间又远远大于银行系统，这就使得国有银行分支机构的行长们在权衡上级银行与地方政府的关系时，往往将天平的砝码倾斜于地方政府。
3、由于近年来金融体制改革进展迟缓， 国有银行尚未按照现代商业银行的原则建立起系统内部公平和利益协调机制，致使分支机构自身的局部利益与全行的整体利益之间形成一定程度的偏离与对立。在我国目前的区域经济结构中，国有银行分支机构之间的存贷款水平存在着客观上的不均衡分布，而且基层银行职工的实际收入与银行盈利水平存在一定的相关性，银行盈利高低又主要取决于贷款利息收入和存款利息支出。存贷水平分布的不均衡，要求上级银行进行内部资金的调度，在没有公平利益补偿的情况下，存差行调出资金时，必然减少利息收入，而利息支出却没有减少；贷差行由上级银行调入资金，利息收入增加，资金成本却没的同步增加。目前大部分国有银行在实行系统内部资金调度时，都没有充分注意到等量劳动相交换的公平利益协调原则，存在一定程度的单向利益转移行为，或在全行的财务分配上没有予以应有的调整，不仅带来了局部利益与整体利益的矛盾对立，还诱发了部分银行的离心经营，从而加强了部分分支机构的地方化行为。
基于上述简要分析，对于我国国有银行分支机构地方化问题，我们有以下几点判断：（1 ）我国要素市场的充分发育还需要一段较长的时间，因而从经济基础上消除国有银行分支机构地方化现象，也要有一个自然演进过程；（2）政企分开、 政府职能转换也不是短时期能够实现的，这是我国国有银行经营环境与西方国家相比的一个重大差异，因为西方国家的地方政府不管经济，不存在银行分支机构地方化问题，我们不能寄希望于只要建立了国有商业银行体制，就会使分支机构地方化立即消除，因而在设计国有商业银行模式时，既要借鉴西方商业银行的经营原则，又要兼顾中国目前的国情特点；（3 ）我国国有银行分支机构地方化在整个经济转轨时期的发展趋势是：经济转轨初期呈现不断加强之势，尔后随着要素市场发育、政府职能转换和国有银行转换经营机制的不断完成，分支机构地方化问题将不断弱化。目前，我们还处于这一过程的上升阶段，预计一到两年以后开始好转。
当然，对于国有商业银行分支机构地方化问题，我们不仅要看到对国有银行正常经营和转换机制会产生许多负面影响，也要看到这种现象不可避免的客观基础，必须相应因势利导，采取切实措施，促进问题及时好转。（1 ）是地方政府作为影响我国国有银行分支机构经营环境的重要因素之一，这将是近期很难消除的客观存在，为此我们应该从积极的方面加以利用，主动争取地方政府的理解与支持，以便获得一个有利的发展位势，不断增大我们在当地的市场份额；（2 ）是适当调整业务工作重心，积极配合外部的经济体制改革战略，促进政府职能转换，加速要素市场发育，努力提高资金商品化程度，积极参与金融市场体系建设，不断弱化国有银行分支机构地方化的经济基础；（3 ）是随着中央银行监管体系按经济区划改革的逐步实现，我们也应该及时调整国有商业银行的分支行管理体制，逐步由目前按行政区划设置分支机构，转向按经济区划调整分支行配置结构，相应改革管理体制，消除分支机构地方化的体制基础；（4）是加大行内业务管理体制的改革力度， 尽量按照现代商业银行的原则，推进资金管理体制、资金调度方式、财务分配体制等方面的改革，构造分支行之间、上下级行之间的利益协调机制和管理约束机制，以增强内部凝聚力，从内部体制与机制上消除分支机构地方化的利益动因；（5）是调整银行的人力资源配置结构， 加强国有银行系统内的干部交流。可以考虑，以后国有银行新增人员以院校毕业为主，毕业生分配不再照顾生源地，尽量实行全行异地安排，同时加强行内上下级以及分支行之间的干部交流，不仅领导干部要交流，重点岗位管理人员和主要业务骨干也要实行交流制度，淡化国有银行分支机构与地方政府之间的不正常人际关系。
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