试论我国外资优惠政策及其问题，本文主要内容关键词为：优惠政策论文,试论论文,外资论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自改革开放以来，为了吸引外资、引进国外的先进技术设备和管理经验，我国对外资企业一直采取了税收优惠和投资优惠政策。在80年代，内资企业实行税率为55%的所得税，外资企业为33%的所得税。如果外资企业利用所得进行投资，还享有投资减免。在间接税方面，内资企业实行产品税和增值税，外资企业实行低税率的工商统一税和对进口设备实行关税减免。进入90年代，我国逐步改变了内外资企业双轨制的做法。首先是统一了内外资企业的所得税税率；其次是统一了内资企业的税收，把产品税并入增值税。1996年，进一步取消了外资企业和经济特区对进口设备及原材料等关税减免。
一、外资倾斜政策及问题
近十多年来，我国经济发展中的一个显著现象是，国营大中型企业的贫困化增长和外资企业的高速经济增长并存。人们一般认为，管理的差别是造成他们经济增长不同的原因。难道国营企业的持续贫困化增长仅仅是一个管理问题，他们之间不存在内在的联系吗？其实国营企业的税负过重，是造成国营企业经营困难的重要原因。同时，内外资企业税收的不统一，进一步导致了国营企业的贫困化增长。无疑，外资企业的兴盛，有力地推动了我国经济和对外贸易的迅速发展，在一定程度上实现了我国引进国外先进技术和管理经验的目的。但是，大量的优惠政策，奠定了外资企业的垄断地位，使国有企业在竞争中越来越处于不利地位〔1〕。
按照新贸易理论，一国政府应采取关税和抽取外国企业垄断租金的办法把外国的利润转移到本国，以便保护本国的工业和提高本国的国民福利水平。美国经济学家克鲁格曼认为，政府最重要的工作是确保国内市场的充分竞争，使公司有极大的动机来提高经营效率。因此，政策的制定应以提高本国企业的竞争为目标，而不是削弱它；是转移他国的利润来提高本国国民福利，而不是减少它。如果政策沿着这个目标前进，那么这个政策就是创造竞争环境的政策，而不是创造扭曲的政策。如果政策的效果不利于本国企业的发展，那么这样的政策应改变以适应本国产业发展的需要。由此他建议说：“美国政府应该帮助本国产业提高竞争力”〔2〕。现在， 克林顿政府“重整美国制造业基础”的技术投资优惠政策，便是这一理论和政策建议的实现。
美国著名的国际贸易经济学家巴格瓦蒂认为，导致市场不完全竞争的根源可归结为两个因素，经济内生的和政策扭曲引起的。他分析了自主性政策扭曲和工具性政策扭曲的区别〔3〕， 指出大部分发展中国家的外资政策是工具性政策扭曲的根源。我们认为，我国的外资政策是一种自主性扭曲政策，因为我国自开放以来就一直实行外资倾斜政策，不是对原来外资政策的纠正和改变，它造成了我国国有企业的不利发展。
巴格瓦蒂说：“在无垄断的贸易中，关税必然造成扭曲。在增长发生后，从关税导致损失的可能性增加，并且增加的损失可能超过最优税收所获得的收益，从而导致贫困化增长。”〔4〕如果我们把他的关税贫困化增长模型改变一下，用外资企业的税收优惠代替关税，外国企业和本国企业的区分改为外资企业和内资企业的区分，那么，我们将会发现，外资企业的税收优惠政策是导致国有企业贫困化增长的原因，也是外资企业获得超额利润的原因，但不是外资企业高速经济增长的原因，因为我国的广阔市场才是外资企业大量投资的原动力。近几年来，随着我国社会主义市场经济体制目标的明确和商品市场的逐渐扩大，外国企业投资迅速增加，也说明了这一点。
具体说来，外资优惠政策引起国有企业经济贫困化增长的表现是：（一）外资企业进口产品、原料实行关税减免，使外资企业的进口成本低。即使在同等条件下，这也会造成国有企业的生产成本高，竞争力减弱。（二）外资企业的工商统一税税率低于国有企业增值税税率，这样，在相同的条件下外资企业的商品销售价格可以比国有企业更低，国有企业为了与外资企业在价格竞争中处于有利地位，经常以低于成本的价格出售商品，这样国有企业资本积累的源泉就受到破坏。然而，为了满足政府非收益目标，国有企业只能不断地生产，其生产越多，国有企业内耗越大。这样，就形成了国有企业的贫困化增长。如果说旧的管理体制奠定了国有企业市场化经营的困难，那么外资政策则加深了国有企业的经营困难。（三）所得税税率低和投资减免增加了外资企业的利润。在高利润的条件下，外资企业可以支付更高的工资和利息率来吸引国有企业的人才和资本，从而导致了国有企业大量的高技术管理人才和资本转移到外资企业，进一步造成了国有企业资金流动困难、人才缺乏和增加了转换经营机制的难度。（四）即使在其他条件相同的情况下，外资企业利用划拨价格也能在与国有企业竞争中处于有利地位。我们认识到，外资企业在合资经营中通过抬高进口设备成本，虚拟了股本；在出口销售中，采取低价策略，把利润转移到国外的关联企业。这样，外资企业在进出口中都获得了巨额利润，另外，在合资经营中还可分享一部分利润。总之，正如克里斯琴森所说：“一个普遍的结论是，与封闭经济相比，开放经济的税收扭曲可能大量增加。开放经济中的一个问题是，随着税基的国际性流动，逃税范围扩大。纳税人可转移其经济活动与资产到其他国家。如果没有流动的阻碍，国内税收的范围受到纳税人面向国外机会的限制。”〔5〕因此，“与封闭经济不同， 开放经济的税收政策可能影响分配的公平和配置的效率，无效率来源于维持旧政策的成本增加和新的税收政策的扭曲”〔6〕。
总之，我国的外资优惠政策，造成了国有企业在市场竞争中的不利地位，加强了外资企业在生产经营中的垄断地位。这与新贸易理论主张对外资企业抽取租金或转移利润方式来使本国企业在竞争中处于有利地位的理论相反。由于外资优惠政策主要集中在沿海地区，不仅诱发了中西部地区的大量资本和人才向东部地区的转移，而且诱发了各地区的开发区热和优惠政策热，从而加大了中西部地区经济发展水平的差距。
二、取消外资优惠政策
前面指出，外资优惠政策不仅阻碍了国有企业的发展，而且直接减少了国家税收收入，诱发了大量社会现象的发生。如果从增强我国国有企业的竞争实力、调整产业结构和市场公平竞争的角度出发，那么，必须取消外资优惠政策。
有些人担心，取消外资优惠政策会影响外国企业在中国的投资和经营。也就是说，应继续实行对外资企业的保护主义政策和对国内企业的歧视政策。难道没有优惠，我国就不能吸引外资吗？以前，优惠的税收政策是我国吸引外资的重要手段。但是，内外资企业所得税的统一事实上已减少了对外资的优惠政策；随着关税的降低，税收的减免在吸引外资方面的作用越来越小。许多经济学家认为，随着中国加入世界贸易组织和中国市场经济体制的确立，大量的外商和跨国公司更看重中国的市场，而不是税收优惠政策。在一个跨国公司对东道国投资环境影响因素的计量经济模型中，市场的开放度和规模一直是影响跨国公司对外投资的最重要因素，而关税优惠、所得税优惠和间接税优惠只是在一国开放的初期对吸引外资有重要的影响。在正常化经营时期，这些优惠政策不影响跨国公司全球生产经营的扩张以及寻求全球投资的最佳机会，只影响跨国公司的超额利润的高低。因此，我们不必担心，取消外资优惠政策会影响跨国公司在中国的投资和我国市场经济的发展。
巴格瓦蒂认为：“当扭曲的原因是内生的或自主性政策扭曲引起时，最优政策干预是用税收或补贴来抵消扭曲的根源；当扭曲是由因一些变量约束而引入经济中时，最优办法是选择影响扭曲来源的政策干预”〔7〕。据此，我们可以认为， 取消外资优惠政策是根治我国外资政策扭曲的最好办法。
因此，取消外资优惠政策，不仅不会影响跨国公司在我国的投资，而且也是扭转过去政策扭曲的最好手段。更重要的是，取消外资优惠政策，将对我国经济发展产生巨大的影响。（一）有利于中国企业的公平竞争，促进市场经济的发展。我们知道，在同一产业体系中，只有外资企业享受优惠与减免，而没有外资加入的企业就受到歧视，这实际上是对外资企业实行保护主义和造成企业不公平竞争的根源。不仅违背了公平竞争原则、国民待遇原则和世贸组织的公平贸易精神，而且也造成了国内企业的“合资风”、外资企业的“欺诈风”，严重损害了我国市场经济的发展。（二）有利于我国生产结构的调整和东西部地区地协调发展。我国的外资优惠政策和外资产业政策，诱发了一些外资企业大量投资于盈利高、回收期短的下游产品产业和国有企业有能力生产产品的产业，结果导致了我国产品大量重复生产、外资挤内资的现象。并且，外资优惠的地区差异，不仅造成了地区经济的不稳定，而且也导致了我国西部地区的人才、技术和资本大量向东部地区流动，削弱了西部产业结构的基础〔8〕。（三）有助于国营企业的改革。公平的税收环境， 不仅使国有企业在产品价格和成本方面更具有竞争力，而且也为企业提高工资吸引高技术管理人才创造了条件。（四）有利于消除外资政策与外贸政策的对立。在对外贸易中，我国实行严格的保护主义，籍此希望保证国内产业的正常发展和提高国有企业的竞争地位。外资优惠政策却造成了国有企业的贫困化增长。因此，取消外资优惠政策，可以更有利于外贸政策的贯彻执行和早日加入世贸组织。（五）有利于加强对外资企业进出口的价格审查。
总之，取消外资优惠政策，既不会影响外国企业在我国的投资，客观上还促进了我国市场经济的发展，加强了国有企业的国际竞争力，减少了各种政策的不协调。
三、工商统一税向增值税的过渡
我国外资企业的税收优惠政策包括三部分，一是关税优惠；二是所得税优惠；三是间接税优惠。在改革实践中，我们逐步认识到税收优惠政策的不利影响，在1991年统一了内外资企业所得税（税率为33%，尽管外资企业还享有投资优惠政策），1996年4 月取消了外资企业进口设备的关税减免。现在，外商持续增加，说明了税收优惠政策不是影响投资的最重要因素。因此，在“九五”期间，为了配合我国国有企业的改革，我们需要继续改善国有企业的税收环境，取消工商统一税，对外资企业普遍征收增值税。
在目前只对内资企业征收增值税条件下，增值税的交叉审计功能得不到正常发挥。由于我国内外资企业之间的商品和要素贸易额较大，如果内资企业从外资企业购买零部件、产成品，内资企业将得不到增值税发票，这就必然影响内外资企业之间的贸易；如果外资企业购买内资企业的产品，外资企业将按正常的价格水平支付商品额，而不会缴纳增值税。这样，在内外资企业之间，增值税的作用就得不到发挥，也因此减少了税收收入。另外，外资企业缴纳较低的工商统一税，促使一部分国有企业以“假合资”的方式避税，也造成了一部分税收损失。因此，对外资企业征收增值税，既可以完善我国的增值税制，也可以增加我国的税收收入。
不过，对外资企业实行增值税，应注意划拨价格的问题。因为划拨价格（即高成本、低价格策略）的存在，可以使外资企业的增值额转化为零。这就要求我们必须加强对外资企业的税收征管工作，提高税务人员的素质，完善税收征管手段。此外，对外资企业实行增值税，也要求我国加快从生产型增值税向消费型增值税的过渡，因为外资企业可以广泛利用各种避税机制来逃避对资本品的征税，客观上要求实行消费型增值税。
注释：
〔1〕《我国吸引外资地区倾斜政策的障碍及对策》， 《人大复印资料：对外经济、国际贸易》1994年第四期。
〔2〕转引自吉尔平《国际关系政治经济学》，1992年，第162页。
〔3〕自主性政策扭曲和工具性政策扭曲，新贸易理论术语， 前者指政策直接对市场经营活动造成的扭曲，后者指用新政策纠正原来政策过程中导致的市场经济扭曲。
〔4〕Baghwart,"The general theory of distortion and welfare",Readings of New International Trade Theory,1992
〔5〕Christiansen,"The scope for taxation and public expenditure in an open economy",Tax policy in small open economies,edited by Anderson etc.Blackwell,1994
〔6〕Borenberg,"Perspectives on tax policy in small and open economies",Tax policy in small open economies,edited by Aderson etc.Blackwell,1994
〔7〕同〔4〕
〔8〕《我国利用外资存在的问题及对策》， 《国际经贸探索》1994年第3期。
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