日韩两国广播影视产业政策及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：日韩论文,产业政策论文,两国论文,启示论文,广播影视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据普华永道会计事务所提供的资料，在2010年世界娱乐与媒体业总产值中，日本、韩国分别位列第二和第九；从娱乐与传媒业在本国GDP所占比例来看，韩国、日本分列第二位和第三位。日韩两国在推动文化产业发展方面取得的成绩令人刮目相看，当中既有媒体人的努力，更离不开政府的大力支持。两国在行业管理、法制建设、产业培育等方面为实现“文化立国”的战略目标做了许多扎实工作，值得我们研究和借鉴。
一、日本：努力为内容产业发展创造良好的政策环境
日本现行的广播电视体制是“二战”后在美国占领军督导下确立的，特点是公共广播与商业广播并存的双轨制。总务省负责广播电视行业管理，主要法律依据是1950年制订的《放送法》和《电波法》。政府与媒体严守言论自由和编辑权独立的分际，总务省不干预媒体的新闻报道及其它日常业务，但可以根据法律授权实施宏观管理和指导。经济产业省从产业发展的角度对包括广播影视在内的文化产业进行宏观管理。
(一)制订《知识财产基本法》、《内容促进法》等专门法律，为内容产业发展提供法律保障
1.《知识财产基本法》的制订
为促进知识经济发展，日本于2002年12月颁布了《知识财产基本法》。该法共四章三十三条，第一条开宗明义：为提高本国产业国际竞争力，培育以知识创新和应用为基础的高附加值、充满活力的经济社会，需确定与此相关的基本理念和基本事项，明确中央政府、地方公共机构、大学及其他相关部门的职责，制订关于知识创新、保护和应用的推广计划；为通过设立“知识财产战略本部”有计划地推进知识创新、保护和应用，制订本法律。第二条将“知识财产”明确为“发明、设计植物新品种、创意、著作及其他通过人类创造性劳动产生的作品、商标、商号及其他用于商业活动的商品或服务标志、商业秘密及其他用于商业活动的技术或营业信息”，将“知识产权”概括为专利权、实用新设计权、培育者权、创意权、著作权、商标权等。在随后各章节，依次对相关事项做出规定。2003年4月，日本政府成立了由首相任本部长的“知识财产战略本部”，作为跨部门协调机构。
《知识财产基本法》的颁布和一系列政策措施的实施，反映了日本政府对发展知识经济和文化产业的高度重视。
2.《内容促进法》的制订及其主要内容
2004年6月，日本制订了《关于促进内容创造、保护及使用的法律》(简称《内容促进法》)，该法共四章二十七条，秉承《知识财产基本法》的基本理念，明确了内容产业发展的重要事项和政策措施。第一章将“内容”界定为“电影、音乐、戏剧、文艺、照片、漫画、动画、计算机游戏和其他由文字、图形、色彩、声音、动作、图像构成或组合而成的作品，以及提供此类信息的计算机程序等，属于人类创造活动中教育、娱乐范畴的内容；明确了中央政府、地方公共机构、内容生产者的责任。第二章就人才培养、技术研发、产权保护、市场流通，以及培育地域特色、发展成果由全民共享等重要原则做出规定。第三章明确了在资金筹措、取缔侵权、开拓海外市场、促进公平交易、扶持中小企业发展等方面需要采取的措施。第四章对政府机构及其他与内容产业有关的部门涉及沟通协调、资源开放等重要事宜做出规定。
《内容促进法》的制订为相关部门开展工作提供了法律依据。
(二)修改《承包法》，把与广播电视制作相关的业务纳入管理范畴
1.《承包法》的修改及关注重点
日本公平交易委员会依据《反垄断法》、《承包法》等法律对全国的商业行为履行监督管理职责。《承包法》是为防止发包方滥用优势地位损害承包方权益、作为对《反垄断法》的补充以简化方式于1956年制订的专门法律。日本总务省、经济产业省等政府部门为达到音像产品流通顺畅而多元的政策目标，积极通过该委员做工作。2003年3月，公平交易委员会在听取各方意见的基础上对《承包法》作出修改，2004年4月1日正式实施。
修改后的《承包法》将电影、广播电视节目及其他音像制品定义为“信息成果”。注册资本在5000万日元以上的公司在进行业务委托时，必须承担提交订购文件、制作并保存相关文件、确定付款日期、支付滞纳金等4项义务。无正当理由拒收、延迟付款、压价购买、强制收购、强迫购买相关物品或服务、强迫提供经济利益、无正当理由变更合同、因遭举报而携私报复等11种行为被列为禁止范畴。
为确保相关规定得到切实执行，日本公平交易委员会和中小企业厅每年对发包和承包公司进行书面调查，并视情况对发包公司进行登门检查。如有违规行为，有权要求其纠正错误，并提出警告和通报。中小企业厅长官有权对违规者实施行政处罚、向公平交易委员会提出处理建议。对没有履行保存相关文件义务的发包商，最高处以50万日元的罚款。
2.制订《广播电视内容制作交易合理化指南》，加强政策引导
为促进广播电视节目制作领域商业活动的公正和透明，日本总务省于2002年召开“宽带时代广播电视节目制作研讨会”，邀请节目制作者、广播电视播出机构、政府官员和专家等相关方面人士就节目委托制作中存在的问题及对策进行研究。2004年3月，总务省推出“广播电视节目委托制作合同样本”，并要求节目播出和制作机构制订自律规章。日本广播协会(NHK)、日本民间放送联盟及各广播电视公司纷纷建立健全了与节目委托制作有关的内部管理规定。
2009年2月，总务省公布了《广播电视内容制作交易合理化指南》。该《指南》共三章十六条，旨在“提高节目制作的积极性，促进广播电视业的发展；完善自由竞争环境，消除妨碍创新的交易习惯，提高节目制作业的整体水平”(第一章第二条)。《指南》第二章对代理公司行为进行规范，对提交订购文书、明确交货日期、压价购买、索取不正当利益、随意变更合同内容、强制出资、实际交易与合同不符等10个问题提出处理意见。第三章列举了值得肯定的操作实例。
(三)对日本广播协会播出社会公司节目比例提出建议
日本广播协会是依靠日本国民缴纳的收视费开展经营的公共广播机构，也是日本政府实施相关政策的重点对象。根据总务省2011年6月制订的《放送普及计划》，“日本广播协会的直播卫星电视频道应该是充分发挥社会公司的创意和制作能力、致力于继承优秀传统文化并培育新文化的综合频道。”“在年度总播出时间中，日本广播协会应努力将委托(包括通过子公司委托)外部公司制作的节目以及与外部公司共同制作的节目比例提高到16％以上。”“在年度总播出时间中，日本广播协会应努力将通过创意竞标委托给其他公司制作的节目以及外部公司参与制作的电视节目比例提高到50％以上。”这些意见对日本广播协会的节目制作和播出有指导作用。根据总务省的要求，日本广播协会早在2009年5月就制订了《与广播电视节目制作有关的交易准则》，对委托业务种类、费用支付方式、设立“外部制作委员会”等事项做出明确规定。
二、韩国：在行业开放中积极扶持影视制作业发展
近年来，韩国在文化产业方面取得的成绩引起世界瞩目，这与韩国政府采取的一系列开放和扶持政策是分不开的。1990年，韩国开放私营广播电视，之后陆续推出一系列振兴文化产业发展的政策措施，包括制订《文化产业振兴基本法》、《放送影像产业振兴法》等专门法律，设立扶持文化产业发展的专门机构和各种基金，推行广播电视“制播分离”改革等。
(一)广播电视行业开放为产业发展注入活力
韩国实行公共广播与商业广播并存的双轨制，这一体制是经过一个漫长曲折的过程建立起来的。继上世纪90年代开放私营广播电视以后，韩国对广播电视管理体制的改革和行业开放持续不断。根据1999年12月修订的综合《广播法》，广播业者被划分为地面、有线、卫星和频道经营者四类，特别是对“频道经营者”的认定，允许没有播出设施的节目提供商通过与其他公司签约使用特定频道或时段播出节目，为更多人参与广播电视业提供了机会。该《广播法》对广播电视经营、广播委员会的职责、韩国广播公司的性质、受众权利保护等相关事项做出明确规定，向社会资本开放地面、卫星、有线和频道经营业务，并根据不同性质制定不同的审批程序。得益于这些开放政策，汉城广播公司(SBS)、希杰媒体集团(CJ Media)、韩国新闻网(YTN)等商业媒体迅速发展起来，成为与韩国广播公司(KBS)、文化广播公司(MBC)并驾齐驱的媒体公司，极大地增强了韩国广播电视业的整体实力和国际影响力。
(二)推动电视节目制播分离
1991年，韩国文化观光部制定了“独立制作公司节目义务播出时间比例”政策，旨在打破地面电视公司的垄断，培育电视产业基础，实现节目多样化，进军海外市场。此后，韩国政府逐步加大对制播分离的推广力度。1994年做出“电视台播出子公司节目限制在外购节目21％以内”的规定，1998年公布影视产业振兴对策，对外购节目比例进一步提高到20％以上。2000年又要求黄金时间播出独立制片公司节目必须在15％以上。从1991年至2002年，韩国一步一步将外购节目的比例从3％提高到33％，并要求到2003年必须达到40％，由于遭到地面无线台的强烈反对推迟到2005年。
制播分离政策的实施，特别是播出比例的规定，为节目独立制作公司的发展创造了较大空间。
(三)采取具体措施扶持独立制作公司发展
在积极推行制播分离政策的同时，韩国政府还为独立制作公司的发展制订了许多优惠政策。
第一，向节目制作者廉价提供节目制作设施和设备。包括建设总面积超过1.6万平方米的节目制作大楼，配备数字电视设备(2008年的使用率为93％)。
第二，向中小企业提供资金援助。包括设立“电视振兴基金”、“优秀样片支援基金”。从2002年至2008年共向127部作品提供了无偿资金支持，其中72部在电视台播出，31部出口到海外。此外，还积极引导企业投资节目制作。
第三，强化节目创作和制作基础。由政府部门(文化观光部)组织新媒体创意展，构建新媒体制作信息系统。
第四，建立电视节目专业人才培养体系。通过举办各类培训班、开办网上课堂等形式培养节目制作人才。
第五，加强韩国电视节目国际化推广。为韩国影视节目参与国际市场提供支持。
第六，强化电视节目信息研究，为中小企业提供服务。
除此之外，韩国政府还实行了统一节目制作外包标准和认可范围，拟定“标准合同书”，引入“制作费用限制制度”，通过行政手段协助解决独立制片公司与电视台之间的矛盾等措施，扶持节目制作公司发展。
根据韩国文化产业振兴院提供的数据，2009年韩国共有电视节目制作公司391家，年制作节目45000小时，在三大广播公司(KBS、MBC、SBS)播出的电视剧中，外部公司的电视剧超过70％。全国的电视节目制作公司共有员工4724名，拥有50名以上职员的大公司只有17家。上述情况说明各项扶持政策取得了一定成效，但独立制作公司的总体实力仍有待进一步提高。
三、中国：该为广播电视产业发展做哪些基础性工作?
多年来，中国为推动广播影视产业发展做了许多努力，取得不少成绩，但与建设文化强国的目标还有较大距离，需从分析当前产业发展环境入手，查看在宏观层面还需做哪些工作。
(一)改善节目制作公司的生存环境
长期以来我国对包括地面、有线、卫星在内的节目播出环节实行严格控制，在此前提下追求广播电视产业发展。节目制作是社会资本比较集中的领域。要提升内容产业发展水平，市场问题是关键。日、韩两国通过法律手段为节目制作公司发展创造了良好环境，形成了投入、生产、播出的良性循环。我国目前没有电台电视台播出社会公司节目的比例规定，也没有监督指导公平交易的政策措施，播出机构处于强势地位。根据国家广电总局发展研究中心对北京地区广播电视节目制作经营机构经营情况的调查，2010年，北京电视台的利润为3.20亿元，占北京市属广播电视制作经营机构当年总利润的52.46％。有374家节目制作公司亏损，约占总数的40％，这一情况反映了节目制作经营环境的严峻。
党的十七大提出了社会主义文化大发展大繁荣的战略目标，随后出台了《财政部、海关总署、国家税务总局关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》和《财政部、国家税务总局关于文化企业体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》等政策措施，但这些政策与日本《内容促进法》、韩国《文化产业振兴基本法》等法律对相关产业的重视程度和扶持力度差距很大。在国家广电总局发展研究中心对北京地区广播电视节目制作经营机构现状及管理调查中，63.9％的机构希望政府能够营造更公平的市场环境；41％的机构希望建立健全法规、依法管理；43.4％的机构希望政府加大执法力度，打击盗版行为；80.2％的机构希望加大对文化创意产业优惠税收政策。
(二)广播电视产业发展对政府提出的要求
对照日韩两国推动文化产业发展的政策措施，我国需要在以下几个方面进一步加大工作力度。
1.建立健全广播电视及相关法律体系
在日韩两国推动广播电视产业发展过程中，广播电视法案的修改和完善发挥了十分重要的作用。法律明确了有关各方的职责、权利和义务，监督节目制作、交易和播出行为，为产业发展提供了强有力保障。《反垄断法》、《著作权法》等相关法律对广播电视业的健康发展也是十分重要的。在我国，广播影视立法相对滞后，需进一步加大工作力度。
2.逐步完善统一、高效的行业管理体系
广播电视产业涉及政府、媒体、企业等多方利益，特别是随着数字技术的发展，产生许多新业态和市场主体，利益关系更加复杂。日韩两国为适应技术进步和文化产业发展的需求，设立专门机构进行统一科学的管理，突出行业管理和产业培育职能。我国对广播电视业的监管比较分散，一些与影视文化产业发展密切相关的基础性工作还没有展开。随着对文化产业发展规律的认识不断深入，有必要对管理体制机制进行适当调整，逐步建立统一、规范的监管体系。
3.搭建内容交易平台，确立公平合理的交易秩序
节目交易的专业化、社会化是发达国家广播影视发展的一个重要特点。日本修改《承包法》，韩国协助解决矛盾纠纷，都反映出政府对创造社会经济环境的重视。我国也需要参考国外经验，在行业准入、市场规范等方面逐步完善政策，为创造良好的外部环境做些实实在在的工作。