公共权力监督与机制建设思考，本文主要内容关键词为：权力论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告提出：“要建立结构合理、配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”在新的历史条件下，如何加强对权力的制约和监督，是执政党建设和国家政权建设面临的一个重要课题。随着改革的深入、经济的发展和市场化进程的加快，经济成份的多样化、利益主体的多元化、社会生活的复杂化，权力腐败的成因和表现形式越来越复杂多变，呈现了综合性、整体性的趋势。在权力腐败的各种原因和具体表现形式中，权力运行监督不完善是主要因素。治理权力腐败，最根本需要加大对权力的制约和监督，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的公共权力监督机制，抓住这个根本才能减少权力违纪违法问题的发生，逐步铲除权力腐败滋生的土壤。
一、正确认识和把握权力监督制约的主动权
公共权力是公共管理者和公共组织影响其他个体或组织的能力，是党和国家为了维护自身利益以强制性手段体现出来的国家意志。在我国，公共权力产生于人民并服务于人民。公共权力的社会属性和双重性特征，决定着当权人可以把权力用来为公众服务，也可以把权力用着为自身服务。权力腐败，就是国家机关及其工作人员为了追求自己的特殊利益，以权谋私，公权私用，权钱交易而发生的问题。权力腐败现象最深刻的根源在于国家权力所具有的特殊作用，公共权力拥有强制性和公共性的影响力，从而使掌权的机构和个人有可能在不受制约与监督的情况下滥用权力，为自己谋取私利。因此，权力腐败是权力因素在一定社会条件下的赘生物，它会促使当权人非规范地运用公共权力，为个人或小团体谋取私利，把公共权力变成相对“私化”的权力。以权谋私、公权私用、权钱交易是对社会公共道德和行为规范最具有破坏力的因素。它恶化了社会氛围，破坏了人与人之间的正常价值取向，对社会的发展和进步有着不可忽视的负面作用。
改革开放以来，党和政府虽加大了对权力监督制约的整治力度，由于制度和机制不健全，各种权力腐败现象的不断发生，并表现出一些突出特点：一是权力支配私有化，把人民赋予的权力任意支配，把公共权力作为非公共使用，用公权为个人捞取好处，谋取私利。二是权力交易商品化，一些人将公权异化为商品，当作交易中的筹码，进行公权非法交易，不给好处不办事，给了好处乱办事。三是权力关系庸俗化，有些人为巩固已有的权力和攫取更多的权力，拉帮结派，排斥异已，互相利用，利用裙带关系、金钱关系、人情关系，编织成纵横交错“关系网”和“权力链”。四是权力运行本位化，由于权力的巨大物质性，一些人视权力为一种财富、荣耀和职业，将权力的取得和支配作为终极目的，通过跑官要官，行贿受贿等非法手段，千方百计获取更多更大的权力。
历史和现实的权力腐败种种表象，决定了权力监督的艰巨性、复杂性和长期性。近些年来，党中央、国务院在开展党风廉政建设和反权力腐败斗争中，坚持标本兼治、综合治理的方针，加大从源头上预防和治理权力腐败的力度，既从严治标，又着力治本，权力监督制约在理论和实践上都取得了重要进展。一是军警部队和政党机关一律不准从事经商办企业活动，在政策和纪律上作出明确规定，在国内外产生了良好反响；二是积极推进行政审批制度改革，完善行政审批和监督制度，改革取得了阶段性成果；三是财政管理制度改革顺利推进，建立健全财政管理机制，为建立公共财政管理体制打下了良好基础；四是干部人事制度改革采取新措施，实行了干部经审制和责任追究制，领导干部经济责任审计工作取得明显效果；五是加大了对政府公共权力运行监控、采取积极有效措施，监督制约机制逐步完善；六是民主监督制度不断完善，政务、厂务、村务“三公开”工作稳步推进。在党中央的统一部署和领导下，全国不少地区和部门结合本地区本部门实际，抓住反腐败源头，选择重点领域，制定党风廉政责任制，创造性地开展工作，公共权力监督制约措施取得了较好的效果。经过这些年的努力，有的领域腐败案件多发的现象有所遏制，一些诱发腐败的深层次问题正在逐步得到解决。当前，权力监督制约已侧重从遏制转到标本兼治，逐步实现了四个结合和转变，即：由浅层次到深层次的结合和转变，由单项工作到综合治理的结合和转变，由应急性抓到经常性抓的结合和转变，由重遏制到重防范的结合和转变，加大了对权力监督的力度，强化从源头的治理，着力解决深层次问题；对已经出现的问题并逐个地解决，着眼于全局和长远，进行通盘谋划和综合监督；强调把外部监督与内部制约结合起来，重在构建权力监督制度和监督机制；把工作思路调整到惩防并举，注重防范，建立有效的权力监督预警机制上来。从总体上看，权力监督制约治本抓源在理论和实践上已经把握了主动权，取得阶段性成果。深化这种认识和把握，是我们遏止权力腐败，探寻工作思路，建立和完善科学的权力监控机制，实现对权力科学有效监控的重要基础。
二、探寻权力监督制约工作的新思路
加强对权力的制约和监督，需要探寻规律，明确工作思路，坚持改革创新，着眼于权力运行沿着制度化、规律化、法制化的方向发展。
一是要坚持依法治国与以德治国相结合的治国方略。法治和德治是我们党领导人民治理国家的基本方略，是国家长治久安的重要保障。实行依法治国，必须坚持有法可依、执法必严、违法必究。这是改革开放和现代化建设的重要法律保障。公共权力需要营造一种良好的执法守法环境，“徒法不足以自行”，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。因此，法治要把以德治国的要求贯穿于依法治国的进程中，在加强法律建设的同时切实加强思想道德建设，把硬约束和软约束结合起来，为推进依法治国进程，营造良好的执法守法环境创造有利条件，从根本上为治理权力腐败提供法律支撑和良好的社会政治环境。在法治和德治的实施过程中，要大力倡导“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范要求。通过道德教育和引导，培养公民的民主意识和法治意识，弘扬民族精神和时代精神，形成知法、懂法、守法、用法、护法的社会风尚。要通过思想政治教育，使广大公务人员和干部增强法律意识，牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，培养良好的政治品格和从政道德。
二是要强化依法执政与民主执政相结合科学执政理念。依法执政是党的十六大首次提出的执政思路和重大命题，体现了我们党对科学执政理念的重大突破，是依法治国内涵要求的进一步深化，这对于建设社会主义政治文明具有全局性的重要意义。宪法和法律是党的主张和人民的意志相统一的体现。坚持依法执政，必须正确认识和妥善处理党的方针政策与法律的关系，党组织和党员干部既要坚定不移地贯彻执行党的方针政策，又要自觉地在宪法和法律规定范围内活动，善于运用宪法和法律治国理政。民主执政是从发展政治文明的角度对执政党提出的要求，是中国共产党全心全意为人民服务的宗旨和密切联系群众的执政理念的根本体现。只有把依法执政与民主执政结合起来，才能避免权力运行的失范和无序，提高党的执政能力和执政水平，防范权力腐败现象在党内的滋生和蔓延，确保党的先进性和纯洁性，巩固党的执政地位。
三是要推进依法行政与科学执政相结合的权力运行方式。依法行政是依法治国的核心。依法治国的基本方略能否坚定地贯彻落实，很大程度上取决于各级政府依法行政的能力和水平。行政机关是国家权力的执行机关，行政权力在政治、经济和社会生活中的运用最为广泛，对经济和社会发展产生的影响最为直接，与社会公共利益和公民个人利益的联系最为密切，在权力先例过程中存在着相当大的自由裁量权和权力过于集中问题，这就容易造成权力滥用，导致权力腐败现象的滋生。因此行政权力必须严格依法行政，强化对行政权力的有效监控，防止权力失落。同时，在坚持依法行政过程中，还要坚持做到科学执政、民主执政、依法执政，只有坚持把依法行政、民主执政、科学执政相结合起来，才能把政府的职能和权力界定在合理的范围，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制。
四是要构筑思想与法纪相结合的道德法纪防线。思想道德防线是通过宣传、教育、引导、培养等方式形成的内心信念善恶评判机制，反映人们对善与恶的认识及价值取向，具有相对的稳定性。在权力监督中，思想道德防线是基础，这条防线守不住，党纪国法底线也就会越界。因此，要坚持把思想政治建设放在首位，加强对党员、干部的教育和引导。构筑好思想基础防线，守住法纪底线，党员和干部才能不为权力和利益所诱惑，自觉提高党性修养和道德素质，增强拒腐防变的能力。党纪国法防线是通过纪律与法律来规范约束党员干部行为的法纪法规，规范具体，要求明确，违犯其规定超越其底线，就要承担相应的后果与责任。构筑严密的党纪国法防线，严格执纪执法，可以有效地防范和惩治权力腐败行为。只有坚持把构筑思想道德防线与法纪防线结合起来，充分发挥各自的优势，才能达到品行好，人不肯为恶；制度好，人不能为恶；法制严，人不敢为恶的目的。
三、建立科学的权力运行新机制
权力是一种强制性的社会力量。我们党作为执政党，执掌着人民赋予的管理国家和社会的权力。权力的公共性，必须为公众服务，不可成为个人谋取私利的工具。权力需要在法律法规和制度规定的范围行使，不受监督和制约的权力必然导致权力腐败。加强权力的制约和监督，重要的是要建立结构合理，配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制。
一是建立科学的权力配置机制。首先，权力的配置要合理化、科学化，形成合理的权力结构。权力配置的核心是要按照效益原则和权力制约原则来设定权力，结构不合理会导致权力难以控制。对于公共权力的配置，尤其是对一些直接管理人、财、物的重要部门和关键环节，既要有必要的集中，又要有适当的分权。权力太集中，就容易滥用；权力太分散，就难以制约。要通过合理配置，使各种权力之间形成既互相配合又互相制约的结构，形成合理的制衡机制，以利于各种权力之间的有效制约和监督。其次，要科学划定公共权力的界限，在公共权力与公民的自由空间之间找到合理的分界点。公共权力是处理公共事务的手段，这种权力是有限的，必须有合理的界限。权力过大，就会挤压个人权利的空间；权力过小，则不能维持应有的社会秩序，因此，权力运行一定要防止越权、侵权、滥用权力行为的发生。法国启蒙思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才停止。”权力的界限不清会形成权力的盲区，权力在盲区内很难监督制约，从而为权力腐败行为留下了空间。所以必须用法律明确规定权力先例的界限，并对权力运行的决策和执行的各种环节程序加以制约和监督，对于政府权力而言，凡是法律没有授予的，都不能行使。对于公众权利而言，凡是法律法规没有明确禁止的，都可以行使。对政府，主要是限权，对公众，主要是维权。再次，是要明确确定与权力相对应的责任。公共责任是对公共权力行使过程进行监控的前提条件，是对公共权力进行的约束的基础，它既是一种任务，也是一种义务，通过责任约束权力。有权力而无责任，权力必然被滥用，有责任而不赋予完全工作所必需的权力，则责任就会落空。所以一定要保持权力与责任的对等和统一，确保权力的正确行使。
二是要建立规范的权力运行机制。民主与法制是监督制约权力的重要条件和可靠保障，权力必须在民主与法制的轨道上运行。民主和公众对权力监督所形成的威慑力，法律与法规的权威所形成的强制力，有利于规范权力的正确行使。一方面要坚持民族科学的决策制度，保证民主对权力监督的作用。要进一步改革和完善权力决策机制，推进权力决策的科学化、民主化。在权力运行的各项重大决策中都要经过深入调查研究，充分论证，广泛听取各方面意见，考察民情，吸取民智，尊重民意。要善于发挥专家和研究咨询机构的作用，对涉及面广和专业性强的决策事项，通过举行论证会、听证会，以及多种形式的咨询活动，进行科学论证。要大力推行政务公开，建立相应的查询和发布信息制度，形成科学民主决策等机制。另一方面，要贯彻依法执政和依法行政的要求，保证法律权威的强制力。权力运行必须在法律法规的范围内执行，受法律法规制约和监督。这就要求对权力的行使过程要进行规范。权力的设定、行使方式和基本程序等都应由法律法规加以明确规定，保证权力按照法律法规的方式运行，克服权力行使的随意性。要规范办事环节，制定操作规程，限制权力自由裁定和权力滥用。
三是要建立严密的权力监控机制。治国重在治官、治官重在治权、治权重在严法。这是权力监督制约的关键，反映了监督制约权力的内在联系。公务员是行使公共权力的代表，法是全体公民必须遵守的共同准则。为了发挥公务人员在治国理政中的作用，必须规之以廉，律之以法，否则，就很难有效抑制住权力腐败，这就要求要建立起严密的权力监控机制。一是要对干部权力的行使实施全过程监控，保证权力的决策、执行、监督以及机构、人员、行为等环节和要素接受法律法规的监督制约。二是行政权力行使必须与责任挂钩，与利益脱钩。要建立健全权力责任体系，做到行政权力法定化，凡是行政机关及其公务人员不履行责任，滥用职权和以权谋私的，都必须承担相应的法律法规责任。权力必须与利益脱钩，尽可能消除行政机关及其公务人员因利益驱动诱惑而产生的腐败问题。三是要建立干部权力约束与激励机制。权力必须严加约束，否则就会不正确地甚至违法违规行使。合理的物质需求在相关条件具备的情况下，应逐步予以改善和满足，否则物质的诱惑力如果超过了道德的约束力，腐败就可能产生。只有同时转动约束和激励两个轮子，才能保持权力运行的均衡。
四是要建立科学的干部的考核评价机制。要把对干部权力监察纳入考核内容，加大对干部权力运行的考评，强化对干部任用制度的监督力度。考评要与干部的提职、晋级、奖惩、任用等制度结合起来，坚持约束与激励并用，做到奖惩分明，达到对权力监督制约的效果，保证权力的正确行使和不被滥用。
在新的历史条件下，党中央对遏制权力腐败实行了坚强有力的领导，提出了一系列综合治理的措施，通过深化改革不断铲除滋生权力腐败的土壤和条件，坚持标本兼治、综合治理，逐步加大治本的力度，从源头上预防和解决权力腐败的问题。并在加大惩治权力腐败的同时，注意加强引导，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把监督制约权力腐败寓于重要政策和决策之中，从源头上预防和解决权力腐败问题。我们要加深对这些问题进行战略性思考，立足社会主义初级阶段的基本国情和发展社会主义市场经济的要求，建立有效的权力监督制约机制，确保反腐败斗争沿着正确的轨道不断推进。