关于转变我国教育发展方式的思考，本文主要内容关键词为：方式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十四届五中全会提出“实行两个具有全局意义的根本性转变”，全会从关系我国现代化成败全局着眼，高瞻远瞩，具有深远的战略意义。遗憾的是，几十年来片面追求数量扩张，蕴藏危机的教育发展方式还未引起足够警觉。不改弦易辙，科技进步和提高劳动力素质就会缺乏根基，“科教兴国”就会落空。因此，及时转变教育发展方式，也应是另一个具有全局意义的根本性转变。本文围绕正规教育进行讨论，意在从分析我国教育发展方式的弊端入手，寻求转变之道，愿教育不负重托，为实现我国社会主义现代化的宏伟目标奠定坚实基础。
一、投入短缺的发展
建国以来，我国教育规模快速扩展，基础教育迅速普及，小学学龄儿童入学率达到发达国家水平；高等教育规模位居世界第二。但引人注目的是，投入严重不足。
1.教育特低投入和经济发展超高投入的对比
我国经济的高速增长，是以异常高的投入为代价的。1993年国内投资率高达GNP的41%，在各国中名列前茅。同年印度为24%，中印以外的低收入、中等收入和高收入国家分别只有17%、23%和19%（表1）。
表1 中外经济和教育发展投入的对比*
*国内投资率据世界银行《1995年世界发展报告》。国家组取人口在100万以上国家加权平均，教育经费比重则据UNESCO《世界教育报告1993》，据其中人口在1000万以上国家数据计算。* *《中国统计年鉴1995》的数字为43.3%。
与经济建设迅速增高的投资率形成鲜明对比的是：“低投入、大规模”是我国教育发展的特色。尽管我国中小学的入学率高很多，而1990年的公共教育经费只有GNP的2.3%，不到印度的三分之二和其他低收入国家平均的60%（表1）。全世界人口在1000万以上的50个国家中，只有孟加拉(2.0%)和缅甸(1.9%)两国的比重比我国低些，而他们中小学入学率要比我国低得多。值得注意的是，《中国统计年鉴1995》表明：1994年国家预算内教育支出进一步降到GNP的2.0%！
2.中小学生均经费指数*之低，世所罕见，正常教学难以保证
大规模、低投入的结果是办学经费严重不足。生均经费指数已被联合国教科文组织(UNESCO)采纳为衡量教育经费状况的通用指标，以小学为例，需约0.15左右。在我国，随着教育规模发展与投入差距不断拉大，小学的生均经费指数已从50年代的0.12降到0.05，在UNESCO公布的全世界115个国家1988年的数据中，只有多米尼加和巴拉圭略低于我国。各级学校（人头费以外的）公用经费比重也急剧下降，国家教委公布的数字表明：1978年学校公用经费本已不敷，此后逐年下降，90年代以后，中小学公用经费比重甚至不到1978年的一半（表2）。
表2各级学校公用经费在预算内经费中的比重
*生均经费指数定义为：财政为每个学生一年投入的教育经费与人均GNP之比
拖欠教师工资之普遍，已引起中央及社会广泛关注。虽采取各种措施，前清后欠，难以根治。这也是投入严重不足的必然结果。大多数中小学，国拨经费甚至不足办学所需的一半，“乱收费”、“议价生”之所以屡禁不止，投入不足也是重要的原因之一。
3.教育的比重：发展还是萎缩
由于教育是成本递增的事业，教育投入随GNP同步增长，只能补偿生均成本的增加；教育规模的发展，必然伴随教育投入比重的提高，工业化国家的历史是如此，发展中国家的现实也是这样。据UNESCO提供的数据，近一二十年来，发展中的大国，无论是低收入还是中等收入国家，教育在GNP中的比重均有显著增长：尼日利亚1980年为6.1%（缺1990年的数据）；孟加拉从1980年的1.5%增到1990年R 2.0%；印度从2.8%增为3.5%；巴基斯坦从2.0%增为3.4%；巴西从3.6%增为4.6%；中国却从1980年的2.5%降为2.3%。而我国教育发展的目标一再加码，到1994年(2.0%)公共教育经费比重却反而从1980年的2.5%降低了近五分之一。虽然表面上的入学率、普及率等数字令人骄傲，但实际上教育在我国产业结构中是在萎缩！
三中全会以来，是我国历史上最好的发展时期，也是重视教育讲得最为响亮的时期，面对这一系列严峻事实，有必要对教育发展的方式进行反思。
二、教育发展的目标落空和反复波动
1.一连串未能兑现的教育发展目标
建国以来，由于在低投入的情况下追求过高指标，留下的记录是一连串未能实现的教育发展目标：1951年提出，1957年全国学龄儿童入学率达80%；1952年起，十年内普及小学教育；直到1961年入学率才63%。1952-1954年提出5-10年内基本扫除全国文盲，15年左右扫除农村青壮年文盲，没有兑现。1955年提出8年内将中学教师全部提高到师专以上水平，没有兑现。1956年提出，各地分别在7或12年内普及小学义务教育；各地分别在5或7年内基本扫除文盲；直到文革开始，社会上极少人知道什么是义务教育，“基本扫除”无从谈起。1958年提出15年左右基本普及高等教育；1960年提出力争1962年完成农村扫盲；1980年又提出全国中小学学制分别恢复为六年，1990年前基本普及小学教育。
应该说在全国7—11岁（5年）儿童入学率已达93%的基础上，1980年中央提出，小学学制由五年恢复到六年，10年内全国基本普及小学教育，是有可能做到的。可惜的是，投入没有保证，又受到追求高指标的干扰：(1)教育主管部门把普及小学的对象提高到15岁的少年，如此急促，显然不切实际；(2)在宪法规定的初等义务教育尚未着手实施的情况下，1985年又进一步提出普及九年义务教育的目标，导致各地把更多注意力和投入放在发展薄弱的初中上，影响了小学的普及和巩固；此外，在小学学制分期分批按计划向六年过渡完成过半时，在缺乏可靠论证的情况下，由主管部门负责人宣称我国中小学的基本学制由原定的6 3+3改为5 4+3学制（小学五年；初中四年；高中三年）。条件限制，延长初中困难重重，也遏制了改六年制的进程。迄今，全国小学五年制还有近40%，造成基础教育11年(5 3+3)和12年(6 3+3)都与高校衔接的混乱局面，尽管在整个80年代，教育主管部门对普及小学教育的督导、验收从未懈怠，1990年，全国小学普及验收的县只占76%，而且其中五年制还占相当大比重，欲速不达，原定目标又一次落空。
2.发展急剧与波动反复
经济增长片面追求数量发展，难免加剧生产波动，经历发展——调整的反复，经济的每一次“大上”可以寅吃卯粮，毕竟受到条件的制约。教育则不然，就国民教育的规模速度而言，我国是“穷国大教育”，1951年小学招生数就超过了7岁人口数，进入80年代以来，我国不但中小学毛入学率在发展中的低收入国家中遥遥领先，从统计数字看，小学学龄儿童入学率甚至已超过发达国家的水平；工业化高收入国家的小学学龄儿童入学率平均为97%，我国最近公布的数字达98.5%！教育的波动起伏，以小学招生为例，在1970年前就起落5次之多，1957-1962、1963-1967年两次大起落更是罕见。如其中1958年陡增至前一年的2.4倍，1967年骤跌到1965年的42%。70年代以后，小学在校生已超过学龄人口，毛入学率一度高达130%以上。
与普教相比，高教发展的势头更猛。尽管我国高教的规模早已高居世界第二，领先于经济规模的位次，但过热发展的势头似难遏制。人才需求的研究表明：我国在迈向基本实现社会主义现代化的100来年间，国民生产总值每增加30%，大学毕业生的社会拥有量需相应增加2%。半个世纪发展的现实却是，社会上高校毕业生拥有量的增加幅度大大超过经济增长，1994年国内生产总值(GDP)约为1952年的19.8倍，而社会上的高校毕业生拥有量从1952年的26万猛增到1500万人，为1952年的57.5倍。到2000年，高校毕业生将达到2000万多，相当专门人才需求低限的3倍。
几十年来除文革中断以外，我国高等教育一直沿着加速——调整控制——加速——控制的轨迹发展，波动之甚，也很引人注目。每当强调需要时，如“向科学进军”、“大跃进”、拨乱反正、小平同志两次讲话，高校招生立即跃增；接踵而至的却又由于办学条件跟不上，毕业生分配难等原因不得不进行控制调整。最大的一次莫过于1958年“大跃进”，三年之间普通高校由1957年的229所陡增4.6倍，达1289所，后来直到1963年又不得不砍掉三分之二，剩下407所，不仅造成巨大的浪费，也严重影响了培养质量。（有关高教发展的问题，可参阅作者在《高等教育研究》1996年第1、2期的专文）。
3.学制多变，世所罕见
我国现代国民教育始于1903年的癸卯学制，从1922年制定壬戌学制起，中小学学制定为4+2:3+3（小学6年，4·2分段：中学6年，3·3分段）共12年，一直稳定了30年。而解放以来，我国中小学学制全国性的变动多达8次之多
1951年10月，政务院决定，小学改为5年一贯制，次年新生入学开始执行；
1953年11月，政务院指示，停止5年一贯制，恢复4+2；3+3制；
1958年又开始改制实施，到1960年有15个省市的小学试行了5年一贯制，国务院向全国人大提出，全国中小学学制缩短为10年；
1963年7月，教育部通知，恢复实行中小学12年制教学计划；
“文革”期间，中央无统一规定，“学制要缩短”，全国风行；
1978年1月，教育部颁发"5 3+2"十年制中学教育计划（草案）
1980年12月，中央、国务院决定，全国中小学学制逐步改回12年；
1986年，教委、人大有关负责人出面，大力提倡"5 4+3"制，即小学缩短一年，初中延长一年，并声称应为我国的基本学制。迄今，全国60%人口的地区已改行"6 3+3"，40%弱停留在"5 3+3"，实行"5 4+3"的不到1%。
中小学大都异地分设，学制的变动，牵涉校舍、师资、教材、设施，决非易事。综观世界各国，学制五花八门，甚至一国几制，这些不同学制，都是历史形成，几十年来的趋势是基本不变。而我国变动之多，世所罕见。每一次变动，多半不待改制完成，又开始新一轮的折腾。频繁变动，不但不利于稳定教学秩序、提高教学质量，反会造成资源的损失浪费，给本已困难的办学条件雪上加霜。
三、忽视办学条件和规律，不受法规制约的增长方式
正规学校教育(Formal Education)是规范化的事业，制定教育发展目标，理应规划，落实所需的经费及人力资源的投入，以必备的教学条件和过细的组织管理保证教育的质量和效益，四十多年来教育发展的现实却是：重大决策的可行性论证不够，片面追求数量发展，提出过高的发展目标，办学条件欠帐越积越多；质量滑坡，发展与效益背离，形成“低投入，大规模；低质量、低效益”的恶性循环。
1.追求速度 竞相攀比
小平同志说，社会主义的优点之一是可以集中力量办大事。事情的另一面是，由于党和政府有很高的权威，一旦决策失当，也容易造成全国性的失误和反复。这在我国教育发展目标屡次落空和反复波动中可以看出来。
再以提出“九年义务教育”前后为例：1982年《宪法》第十九条规定“普及初等义务教育（中央和国务院已决定初等教育学制六年，相应地，应为普及六年义务教育），符合世界各国义务教育从小学开始，逐步延伸的惯例。到1985年，在人大尚未制定《义务教育法》、小学远未普及、初等义务教育尚未起步情况下，中央又进一步提出实施九年义务教育的目标，要求全国从1990年到2000年分三类地区分批达到。各地为贯彻中央决定，闻风而动，提出的“规划”发展指标大大超过《决定》的要求：东部各省对号“发达地区”，纷纷表示还可提前；西部地区打出“经济落后，教育更应先行”的口号，不甘落后，四川即以进度快于全国平均水平作为规划的目标。万里、李鹏对此有所察觉，在分片汇报会上反复强调：“发展教育要按规律办事，要注重质量，讲效益。”“低标准、瓜菜代是要挨打的，是竞争不过人家的”。（万里）叮嘱各地务必实事求是，不要追求不切实际的高指标。随后，全国人大组织调查组去川、湘、苏检查，也发现规划指标脱离实际，建议各地适度降温。1986年李鹏同志在做《义务教育法》说明时，进一步强调，由于各地条件不平衡，省内、县内的进度要求都不能一刀切，要区别对待，实事求是。尽管如此，积习难改，各地修订后的进度指标仍然显著高于《决定》预期。
2.一次科学论证、系统规划的尝试
1986-1987年，经国务院批准，国家教委牵头，会同计委组织了建国后第一次自下而上的全国性“地区教育规划”。按县规划，算帐到乡到校，系统协调，综合平衡。国家教委负责人深入并组织了辽宁、贵州两个典型案例的研究。经过论证的规划结论是：本世纪末可望基本普及八、九年（视现行学制有所不同）义务教育的辽、苏、粤等较发达的省份，由于省内经济条件的极度不平衡，也还有少数地区（占人口10%左右）需推迟到21世纪初；云、贵、川等经济落后省份，2000年应将基本普及六年义务教育作为首要目标，同时在省内部分条件较好的地区可以率先普及九年义务教育。按照这个规划预测，如果投入到位，工作扎实，全国到2000年，普及5、6、8、9年义务教育。人口覆盖率预计可分别达到99%、93%、80%和48%。到下世纪初，再经过10多年的努力，在全国基本普及九年义务教育，如真能实现这样高的目标，在世界教育发展史上将是空前的成就。
上述规划工作尽管还有不尽人意的地方，毕竟是经过系统的工作，认真的论证。UNESCO国际教育规划研究所(UEP)的创始人Philip H·Coombs1987年率专家来华考察后，在与随行的儿童基金会等组织的外国专家（大都曾是他的学生）私下议论时，惊叹：“没有想到，我几十年梦寐以求的理想，在中国实现得如此之好！”此后近十年来我们对国情的跟踪考察，并未发现上述规划结论显著偏离实际之处。
3.确定“两个基本”，出现新一轮竞相攀比高指标的浪潮
1983年，“全国基本普及九年义务教育”和“全国基本扫除青壮年文盲”作为90年代的具体发展目标写进《中国教育改革和发展纲要》，出现了新一轮竞相攀比的高潮：
舆论宣传充满提前实现“两个基本”的乐观报道；教育主管部门放弃实施义务教育按乡验收的原则，转由按县验收，进而按省验收的要求，容易助长浮夸风；西部某大省把“七五”重点课题“西部八省区实施义务教育的研究”结论放在一边，称本省是“中国的缩影”，必须以全国的指标为本省的目标，层层施压，“落实”了“两个基本”的“规划”；华东某地区，小学毕业生还未全部升入初中，上级即要求次年提前实现“普九”，各县负责人同时越级上访申述，但无济于事，去年10月在南方听到，某县当年“普九”验收，出现了将失学少年“集中三个月强化培训达到普九水平”的“经验”。令人欣慰的是，今年初全国教育工作会议以来，国家教委主要负责同志及主管部门，强调了“普九”“要实事求是”，“决不能弄虚作假不能有水分”，“不给下面压指标”等等。
4.校舍缺口大、欠帐多，班级超员严重
校舍投资（包括配套的桌凳、宿舍的床等设备）在中小学所需的固定资产投资中约占80%以上。几十年来我国教育（特别是基础教育）发展方式的一个显著特点是：不管（或不计）有无必要的基建投入，照样扩大招生，后果是：校舍建设低标准、“瓜菜代”，继续扩展的超额大班，欠帐越积越多。“一些40年代的校舍还在用，相当一部分50—80年代初建的校舍已成危房，需推倒重建”的现象相当普遍。“消灭危房”已成为教育战线特有的难题之一。各地在实施“普九”的规划中，除部分较发达地区以外，大都连新添校舍的投资都难以筹足，更无法顾及统计数字中掩盖着的现有校舍欠帐的现实。
发达国家中小学每班学生一般限制在20—30人以内，我国原有班额小学、初中分别为45、50人左右。由于历史欠帐，90年代初，约有40%的中小学生在超额大班里上课。消除超额大班，并逐步降低法定班额，向先进国家的标准靠拢，一直是我国教育主管部门力图努力的目标。但事与愿违，国家教委的统计表明，近年来中小学的超额大班问题在全国非但没有缓解，且有上升的趋势。1993年《纲要》将“基本普及九年义务教育”定为2000年的目标以后，1993/1994年初全国初中人数在56人以上的班由上一年占总班数的29.4%上升为30.4%，其中超过66人的超级大班由7.9%增加到9.0%；小学人数在41人以上的班则由上一年的25.0%增加到29.4%，其中51人以上的班则由9.4%上升为11.4%。湖北红安一中系省里12所试点校之一，校舍条件还算较好，平均每班超过80人；最高班额达103人，由于教室不够，挤占了实验室，加上经费等原因，科学实验无法按规定要求进行，按照法定的班额，校舍大约还缺一半。各地情况，也不能一概而论，某些省比较注重坚持标准，工作较细，两年来初中56人以上的超大班比重基本没有变化（如江苏，保持在25%左右）或有所减少（如黑龙江，从25.7%降到20.9%）。
5.中小学教师规格标准低
我国现行小学、初中教师起点学历要求分别为中师、师专毕业，这在教育发展初期不失为合理的选择；随着经济和社会的发展，现有要求显然不适合现代化的要求。不但工业化国家大都早已规定大学毕业生教中小学，即使像泰、菲、墨、韩等发展中国家80年代以来也纷纷取消了中师；我国台湾省的小学教师早已要求至少高专毕业，并有继续提高之势。我国现实的情况却是，连现有教师资格都无法坚持，遑论进一步提高水准了。
经过近十年的努力，中小学校专任教师（892万）学历合格率有了明显提高，但是1994/1995学年学历不合格的比重仍然引人注目：小学教师中师毕业的只有70%，加上高中水平的才近83%；初中教师学历合格率更低，只有56%。以我国现有超前发展的高教规模，即使按提高一级的规格为中小学逐年补充全部新教师（数量还要受到自然减员的限制，完成整个教师队伍的调整，没有30来年难以实现）不会没有能力。提高中小学教师的规格，议论多年，可惜囿于种种顾虑，迄今还看不到下决断的迹象。
由于大城市就业岗位毕竟有限，近年来大学毕业生分回县里的增多。连一些经济条件不算好的农业、山区县，每年分回来的大学毕业生数目超过补充教师的需要。如湘西北某县，1995年分回县里的大学毕业生中要求由中小学安置的达200余人。引人深思的是，给县教委带来的不是教师队伍壮大提高的喜悦，而是本已拮据的教育经费如何负担这200多人年百余万元的工资！可见，归根结底，制约师资提高的硬条件还在于经费投入，有了钱，加上时间和适当的政策、工作，才不愁没有高水平的师资队伍。
6.多数中小学缺乏必需的教学设备设施
我国中小学现行教学设备条件配备标准是很低的，“按现行教学仪器配备目录，全国中学理科仪器的配备达标率只有30%，小学教具达标率只占15%”（《中国教育报》1995年6月9日）；大多数中小学不能按规定开出科学实验，无钱购买供学生课外阅读的图书，甚至根本没有图书室；能按规定配齐所需的音、体、美、劳设备设施的更是凤毛麟角。
7.办学条件低标准，教育质量无法保证
UNESCO有一种说法：“教育标准……如班的规格、教师的资格、所需要的课本、校舍状况等与此标准有关的各个方面，”从这一广义的角度来说，“‘教育标准’实际上是‘教育质量’的同义词”（《世界教育报告1993》）。诚然“光靠钱是买不来高质量的教育的”，我国教育质量低下，还有教育思想、教育管理等方面的原因，但没有钱，过低的“教育标准”必然导致低质量。我国教育发展的现实是：不但在班额、教师的资格、校舍状况、教学设备、图书室等方面的标准低，与先进国家、现代教育的要求差距很大，即使如此，大多数标准、有关法规都形同虚设，从未认真执行过，在这样的发展方式下，面对教育质量低下，实在不能苛责于在第一线艰苦支撑的教师、校长们。
1994年初，我在一个不眠之夜写了《从危机禁忌说到中国的教育危机》一文，引起强烈的反响。我国教育的危机在质量，教育质量低下的表现主要有：
——大量学生（特别是初中）学业不及格，厌学严重；
——德育不实，思想空虚、表里不一，相当普遍。尽管劳动者的受教育年限大为提高，劳动者的素质以及社会风气、道德水准之不佳已引起严重关注。
——科学教育薄弱，主要缺乏科学精神和科学方法的培育。教育大国同时是“迷信大国”。“不唯上，不唯书，只唯实”的科学精神远未在全民扎根。
——不合格的中小学生升入师范、高校，影响高校的质量、学风，危及专门人才的素质。师范生源、中小学教师无法择优，素质不高的毕业生又去教中小学，加以缺乏必备办学条件，导致中小学教学质量每况愈下，恶性循环……
如果所说不差，面对我国教育的实际，没有危机感正是最大的危机！
四、转变教育发展的方式，质量第一、注重实效
1.居安思危，下世纪中叶我国能否基本实现现代化，民族素质的竞争是关键
直到世纪之交，我国的经济高速发展，容易使人陶醉：似乎以这种势头延伸，赶上发达国家轻而易举。窃以为，所谓“21世纪是亚洲世纪”，“不用很久中国的实力就可以赶上日本、美国”之类不可轻信。
工业革命以来，世界生产力大发展，生活质量普遍提高，但同时也是少数国家迅速实现现代化，国与国间贫富差距拉大的历史。工业革命以前，中国、印度与欧洲的经济水平、生活质量差不多，而今穷富两极国家之间人均GNP的差距百倍。1960年以来，中印以外的低收入国家的人均GNP由高收入国家的3.7%跌到1992年的1.7%，印度则由3.6%跌到1.4%。中等收入国家与高收入国家的差距也在拉大，人均GNP由后者的13.0%降到11.2%。百余年来，后进大国赶上并跻身于高收入的工业化国家的例子只有一个日本，我国能否步其后尘？至少有两个条件不同：一是日本由于教育的成功导致劳动力素质有很高的竞争能力为世所公认；而我国的教育却是质量滑坡，劳动力素质堪忧。二是我国人口为日本的10倍（1993年日本人口1.25亿），我国要在1亿多人口的黄金地带率先发展是一回事，而15亿人共同富裕实现现代化又是一回事。
改革开放以来，我国经济的高速发展引人注目，一个重要的因素是利用我国十分低廉的劳动力参与国际经济大循环。随着我国经济发展，劳动力低廉的优势将丧失。《中国教育改革和发展纲要》说得好：“世界范围的竞争、综合国力的竞争，实质上是科学技术的竞争和民族素质的竞争，从这个意义上说，谁掌握了面向21世纪的教育，谁就能在21世纪的竞争中处于战略的主动地位。”引进掌握已有的科学技术是一回事，独立创新又是一回事。尽管我国有相当庞大的科技队伍，“四大发明”对人类作出过重大贡献，但在近代世界科技创新上几近销声匿迹。以我国现有教育状况又如何能造就在竞争中足以致胜的民族素质？从这个意义上说，面对21世纪的竞争，教育状况使我国已毫无“战略的主动地位”可言！
2.为现代化奠定基础，重中之重，还在教育
全会指出，今后15年必须为“基本实现现代化奠定坚实的基础”。为此，列出了农业、国有企业改革、通货膨胀和国家财政调控能力、经济整体素质和效益、地区差距，以及民主法制和精神文明建设等方面，都是“必须高度重视和下大力气解决”的“关系全局的重大问题”，对所有这些问题，没有紧迫感不行，但我以为，教育更应当是重中之重的紧迫问题。这不仅是出于对当前教育状况危急的认识，也由于教育所特有的长效性。“百年大计，教育为本”，一个人的素质奠定于青少年时代，成人以后就秉性难移了。下世纪中叶我国民族素质如何，决定于世纪之交的教育，错过了时机，真如小平同志所说：“后果不堪设想”。当然，教育条件的改观、质量的提高，不能一蹴而就，即使经过10多年的努力扭转了教育的危局，等到在提高全民素质上见到显著效果，21世纪上半叶已过去一半了。
3.当机立断，彻底转变教育发展方式；理顺机制，重新审酌教育发展的具体目标
首先，“科教兴国”，必须将教育发展的方式彻底转变到质量第一，以效益为中心的轨道上来。要看到，实现这种转变绝非轻而易举：
(1)互相攀比，追求数量扩张，重表面形式的传统根深蒂固，它与干部的“政绩”、升迁去留直接联系。这种眼前的效益“立竿见影”，要求各级干部真正做到不唯上、不唯书；只唯实、讲真话、办实事很难。在教育发展上，着眼长远、讲求实效，不仅要有小平同志所说的远见，还要有对历史、对人民的高度责任感，要顶得住来自各方的压力，甚至冒受批评、罢官的风险。这就是不少地方负责同志面临对上级负责和对实际、对人民负责的矛盾时不得不作出迎合前者的痛苦选择的原因。
(2)由于我国对发展社会主义教育事业缺乏经验。特别由于教育本身的特点，效果、质量、效益不能立竿见影，要等待相当长时期的实践来检验；对教育，人人都有“发言权”，但真正认识把握其规律并不易。决策层的一些同志出于良好的愿望，或政治上的、社会舆论的考虑，也容易倾向于追求数量规模的发展。尽管小平、万里等同志对教育的质量、效益问题在十多年前已敲起了警钟，有识之士也时有呼吁，但真正为多数人认识还有一个过程。近十年来中央对教育相继作出《决定》，制定《纲要》，提出“科教兴国”的战略方针，以至五中全会建议等等，但在推动教育改革发展作出贡献的同时，由于还没有机会深入检讨我国教育发展的经验教训，难免摆脱原有指导思想、发展方式的影响，所确定的发展目标。
因此，实行这种转变，需要有政治家的胆略和勇气，本着实事求是的思想路线，总结经验教训，对原定目标进行重新审视。中国共产党的生命力就在于有能力、有气魄审时度势，靠自身的力量及时纠正失误。实行这种转变，不但是挽救教育方向的举措，也有利于调动教育工作者的积极性、创造性。
4.淡化数量目标，实行质量效益导向
着眼于21世纪，要使现代化事业立于不败，教育的关键在于能否造就优秀的国民素质和培养出适需的出类拔萃人才，只有这样，才能在未来的竞争中，处于战略的主动地位。至于教育的规模、数量问题，早已不致成为主要的障碍：
——我国青少年平均期望教育年限已超过九年，在低收入国家中遥遥领先：据UNESCO的报告，全世界人口在4000万以上的发展中国家中（包括韩国、巴西），还没有把普及九年教育作为国家目标的。在国家财政困难、教育投入严重不足的情况下，我以为，对已宣布的到本世纪末实现基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲的目标在进度要求上宜适当淡化。国外对已宣布的义务教育目标年限进行调整的事例不少，日本在实施义务教育初期成功地以退为进；前苏联解体后，乌克兰调低为6年。“两基”既已公开宣布，不须调整，建议进一步在解释上做文章。实际上，国家教委对“基本普及九年义务教育”的解释已经是“占人口85%的县基本普及初中”（含八年）。按照这样解释，真正基本普及九年的只会有约50%多一点，比1986—1987年测算结果稍高一点。由于几年来教育的投入均低于预期，实现上述仍很困难，为此，可考虑将具体要求进一步明确为：“注重效益，提高质量，依法治教。分期分批积极推进九年义务教育。到2000年前后，力争占全国人口大部分的地区，普及小学到初中年限的义务教育”。考虑到县内也不平衡，普及的计算恢复以乡为单位，废除按县、按省验收的做法。
——至于高教发展，非经济的社会心理因素推动是如此的强烈。UNESCO的研究（《世界教育报告》）表明，无论是工业化国家还是发展中国家，不论入学率如何参差不等，现有大学毕业生的数量都足以满足各国的发展所需，水平相差不多的国家，其经济活力已与其高教入学率的不同没有任何关联。我国超前发展的高教规模，问题更不是数量而在于质量参差。经常有人以韩国的例子来证明高教的高入学率是经济高速增长的前提。值得怀疑：韩国、阿根廷等五个中等收入国家的高校入学率（表3）都高于多数经合组织国家（1992年人均GNP从12000到36000美元），而近十几年来除韩国外，其余四国的经济均呈现负增长。能由此推论高教规模大而经济必然衰退吗？可见二者并无必然的因果关系。
表3 几个高入学率的中等收入国家的经验状况
回顾我国高教发展的历史，高等学校数量及规模在提倡发展时容易一哄而上，而实行宏观调控（如近两年国家教委的举措）时自下而上却阻力重重。控制发展，注重质量，恐怕一直应是中央主管部门关注的重心所在。
5.坚持标准，使教育管理走上规范化、法制化、制度化的轨道
首先，规范必备办学条件：凡是必备办学条件不能达标的学校不能开学，不合格的教师不能任教。具体标准由省一级定，部分地区可以在标准允许范围内因陋就简。要依法治教，教学过程必须达到法定的要求，否则依法整顿、处理。其次，必须严格学籍管理制度，对不同条件、特点的学生区别对待、因材施教，限期提高学生的合格率，逐步消灭文凭与水平不符的虚假现象。第三，根据实现现代化的要求，从速研究制定适应高质量的现代教育的新标准，区别情况，分期分批，逐步实施。第四，在其他教育标准一定的前提下，师资是关键，在坚持补充新教师规格的同时，作出规划，分别在5—15年内，使全国中小学新教师以提高了资格的合格人员补充；此外，还要采取切实的政策，从同龄人较优秀的三分之一中选拔师资，保证师资素质。最后，要转变教育思想，抓好师范教育，使我们的国民教育真正担负起以先进的现代价值观念、社会行为准则培养社会主义现代化社会合格公民的重任。
6.把决定基础教育发展步骤的责任交给地方
要改变上级下达（往往是一刀切）发展指标、地方照办的传统。更不应重复层层下达硬性指标，要把地方教育具体中、近期发展的目标、步骤的决策权还给地方，使地方政府能真正对当地人民负责，对当地发展的历史负责。国家应主要在方针、政策上实行宏观调控，在方法上给予指导，而国家教育发展计划的制定“总体上应该是预测性的指导性的”。
7.切实增加投入，确保教育优先
教育投入（占GNP的比重）增长是教育发展的综合标志，它必须与教育发展规模相适应。《纲要》提出的4%，即使不考虑欠帐，也不算高。我国要实现到下世纪中叶的既定目标，教育投入占GNP的比重高于同等经济发展程度的国家，并且随经济的发展逐步增加，本是落实“科教兴国”国策应有之义。
实行办学条件标准化，其保证法律化、制度化。这样，维持既定规模教育正常运行所需必要投入将是刚性的，根据宪法和教育法，保证各级学校具备必备办学条件的责任在政府（包括对非政府办学校的规范管理），因此，政府是否履行自己的法律责任，其判据在于是否满足保障学校正常运行的效果，而不能由是否仅仅实现了“两个增长”或在“财政支出中的比例”等来衡量。由于县与县、乡与乡之间财力相差悬殊的现实，为了缩小地区间教育发展的不平衡，保障基础教育经费的责任不能层层下放，建议主要由省一级统筹。中央和省级财政负有支持贫困地区发展教育的责任。
以我国高积累的现状，从积累中按比例挤出相应的份额，对教育实行高投入，并不是不可能的。小平同志早就提出宁愿牺牲一点建设速度挤钱办教育的思想。可惜的是十几年的实践却在追求超高速度的情况下牺牲了教育。按照教育的发展规模筹足教育经费，反过来，教育的发展也不能不受到国力、经费的制约。因此，在处理具体教育发展规划时，必须坚持“以条件定发展”的方针，条件与发展协调，使教育走上重质量、效益的健康发展的轨道。