关于改革和完善我国监督体制的理论思考*，本文主要内容关键词为：体制论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关键词
行政监督；体制改革
在社会主义市场经济条件下，如何完善监督体制，做好监督工作，保证改革开放和现代化建设的顺利进行，是摆在我们面前的重要课题。
一、我国监督体制的现状分析
我国现行的监督体制，是在党的十一届三中全会以后，随着民主与法制建设的不断加强而逐渐形成的，它大体上由以下六个方面构成：
(1)执政党监督。它包括三个层次：党内监督，即党内上下级之间、党组织与党员之间以及党员之间的相互监督；共产党作为执政党对一切国家机关及其工作人员实行的监督，以保证党的路线、方针、政策的贯彻实施；执政党与各参政党之间的相互监督。
(2)人大监督。它在内容上可以分为法律监督和工作监督。前者指全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法、法律的实施，主要是审查行使行政、检察和审判等职权的国家机关的活动是否合乎宪法和法律；后者指全国人民代表大会及其常务委员会监督“一府两院”的日常工作，主要包括计划和预算监督、人事任免监督以及总体工作监督等。
(3)司法监督。它包括两层意思：一是审判监督，即人民法院对本系统内部审判工作的监督和通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为的监督；二是检察监督，即人民检察院对本系统内部工作的监督和人民检察院对法院、公安机关以及监狱、劳改机关的监督。
(4)行政监督。即由国家行政管理机关的有关部门对国家行政机关及其工作人员的活动实施监督，它可以分为上下级之间的一般工作监督和监察、审计等专门监督等。
(5)人民政协监督。我国的人民政治协商会议是具有典型的中国特色的民主形式，也是监督机制的一个重要方面。人民政协通过政治协商、参政咨询等方式发挥其民主监督的作用，这对我国社会主义民主政治建设有着重要影响。
(6)社会监督。这是由群众团体、公民个人及其他社会组织通过人民代表、信访部门或直接向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉等方式所进行的监督，以及新闻媒介、社会舆论的监督等。
从上述六个方面可以看出，我国现行监督体制在形式上是较为系统和全面的，从总体上讲，也是具有一定效能的。上述监督系统中的各类监督对象以及各类监督主体本身，都处在一定程度的监督之下。但在监督机制的实际运行过程中却存在着明显的缺陷，时常出现监督不力，或“漏监”、“空监”等现象。监督机制的内部结构也存在一些不合理之处。概括起来，我国现行监督体制的主要缺陷和问题有以下几个方面：
(1)监督体制实行的是双轨制，监督主体缺乏必要的独立性和应有的权威性。监督机构必须保持相对独立，监督主体的地位应当高于监督客体或者至少与监督客体平等，这是实施有效监督最基本的前提条件。然而，当前我国以系统内的自我监督为主，行使监督权的专门机构，如党的纪律检查委员会和行政系统的监察、审计等部门，大都存在于党政机关内部。这样一来，在领导体制上，监督机构不仅受上级业务部门的领导，同时也受同级党委、行政机关的领导。在这样的双重领导体制下，监督主体因受制于监督客体，难以正确发挥自己的职能，显得软弱无力。在干部配备上，监督机构的主要负责人，不是由同级党委或行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命。监督机构的人员编制、经费开支等，也都掌握在同级党委或行政机关的手里。这种以同级党委或行政机关的领导为主的双轨制监督体制，严重影响了监督主体独立性的发挥，以致出现了种种监督不力，甚至是“虚监”、“漏监”等现象。
(2)重复监督现象比较严重。也就是说，有过多的监督主体对同一监督对象或同一监督对象的同一行为实行监督，致使有的监督主体有名无实；有的监督工作相互推诿，不能落实；有的监督措施“令出多门”，难以协调和兑现。我国监督系统内部，其各个构成部分是相对独立的监督系统，分工是明确的，应当各司其职，各负其责。但在具体运行过程中，各监督系统因职能交叉重复，职责权限不清，再加上整个监督体系群众群龙无首，缺乏必要的沟通和协调，相互扯皮推诿的现象时有发生。这不仅严重影响了监督机构的威信，也弱化了我国监督机制的整体效能。
(3)监督内容过于单一。长期以来，我们一直把监督工作的重点放在“查错纠偏”上。偏重于追惩性的事后监督，而忽略了社会行为发生前的预防和进行中的控制，这同样难以避免决策的重大失误。从发生学角度考察，依监督主体介入监督客体的不同发展阶段，可划分为事前、事中和事后监督三种状态。从理论上推论，大凡拥有监督权力的主体对监督客体一般应有全环节介入的机会，不能取此舍彼。在具体实施监督的过程中，我国各种监督机构都程度不同的存在着“三多三少”的问题，即：监督违法违纪多，监督工作情况少；事后审查多，日常渗透少；具体的微观事项监督多，全面的宏观控制少。其结果，不仅监督机构陷入头疼医头、脚疼医脚的被动局面，而且监督的路子越来越窄，监督的作用也越来越少。
(4)监督法规不完备，监督弹性很大。监督主体的监督职能，总是要以一定的客观依据为准绳，并通过一定的方式和程序来实现。可是，目前我国实施监督所必需的由法律、纪律和条例等构成的监督规范还很不完备，这主要表现在两个方面：一是缺乏明确的监督标准，难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为；二是缺乏具体的实施细则，难以操作。因此，监督者在实施监督的过程中容易产生盲目性和主观随意性，影响了监督工作的严肃性。
以上从四个方面概述了我国现行监督体制存在的缺陷和问题，其中关键的一点是监督体制的双轨制，这是导致监督不力的深层原因。在双轨制下，由于监督权受制于执行权，专司监督的机构缺乏超然地位和独立性，不少人出于现实考虑，在权势面前实施监督，还是有所畏惧的。这些年来，在反腐倡廉的活动中，一些领导干部违法违纪，以权谋利等腐败现象和案件难查难纠，迟迟得不到解决，廉政建设难以进行，这些都与监督的双轨制密切相关。
二、改革和完善监督体制的可行模式
改革和完善我国监督体制，需要借鉴国外监督成功的经验。国外监督体制大致可以概括为以下三种形式：
(1)部外制，即政府外部监督体制。欧美一些资本主义国家，通过政府外部的力量，如政党、国家权力机关、司法机关等，行使监督政府的权利，包括政党监督、国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、群众团体的民主监督和社会舆论监督。部外制的优点主要表现在，它可以充分发挥政府以外各种力量的民主监督作用，有利于政府听取民众的呼声，及时纠正决策上的失误和偏颇。其局限性表现在，由于被监督者掌握着领导权、指挥权，政府外部的监督权能否有效地得到体现和发挥，也取决于被监督者，这就难免会影响到外部监督的权威性、效率性。
(2)部内制，即政府机关内部的自我监督。它主要是以提高行政效率为中心任务。包括一般监督、职能监督和主管监督三个方面。一般监督是指各行政机关相互之间按照直接隶属关系，自上而下，自下而上及横向交错所产生的监督，主要有：国家最高行政机关对全国一切国家行政机关的监督；地方各级行政机关对自己的工作部门和下级行政机关的监督；下级行政机关及公务员对上级行政机关及公务员的监督；无隶属关系，无业务引导关系，不在同一辖区内的行政机关相互之间的监督。职能监督是指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己职权范围内对其他部门实行监督。主管监督是指国家最高行政机关及其直属机关对地方各级行政机关的工作部门，上级行政机关工作部门对地方各级行政机关相应的工作部门，以及国家各级行政机关对各自所属的企事业单位所进行的监督。政府内部监督所采用的工作方式有：工作报告、工作指导、工作督促、审查、检查、调查等。这种监督体制的优越性表现在：行政机关是依照上下级隶属关系而组织起来的，这决定了这种监督是最直接、最有效的监督。上级机关及其行政领导者对下级机关拥有领导指挥权力，并运用直接的行政、组织、经济等手段来实现其领导指挥意图。这决定了内部监督的权威性和效率性。但它也有一定的局限性，自我监督的效果在实践中会打一些折扣，特别是自下而上的监督更是如此。被监督者是监督者的领导者，长期身居高位，难免受特权观念的影响，对上级机关和领导的监督常常会有很大阻力和干扰。
(3)折衷制，即既有部外制，又有部内制的监督体制，它兼有两者的优缺点。我国的现行监督体制大体属于折衷制。
鉴于以上对国内外监督体制的分析，结合当前我国政治体制改革的情况，适应社会主义市场经济的要求，要完善我国的监督体制，应该从由监督双轨制向单轨制的转变着手。
实行监督单轨制有其独特的优越性：第一，实行单轨制，监督机构的独立性和权威性可以得到充分发挥，不至于再因自身的人权、财权受限制而缩手缩脚，监督不力。第二，实行单轨制，可以依法行使监督权。有了法律作为监督的标准，可以克服人为因素的影响，减少盲目性和主观随意性。第三，实行单轨制，监督主体能够独立行使监督权，可以使整个监督机制充满活力，监督效力得以充分发挥。第四，实行单轨制，各个监督机构便于集中统一领导，形成一个高效的监督整体。各级监督机构能够互相配合，进行互补互助，有利于消除监督过程中的互相推诿和扯皮，也可以避免地方主义、地方利益的干扰。
我国监督体制要实现由双轨制向单轨制的转变，应做好多方面的工作，现提出如下设想：
第一，建立一个同党的中央委员会平行行使职权的中央监督机构。这个中央监督机构同中央委员会一样，都由党的全国代表大会选举产生，对党的全国代表大会负责，同中央委员会互不隶属。各级党委也相应采取这样的体制。这样从中央到地方党的组织机构，上可以监督党的各级领导人，下可以监督一般党员。如果党的监督机构与党的各级委员会发生意见分歧，可以通过联席会议的形式以解决，如果联席会议仍然解决不了，就提交党的代表大会最后裁决。党的这种监督体制，曾经由列宁提出并在苏联实行了10年，总的说是十分有效的。只要执政党的党员受到有效的监督，大大小小的权力得到制约，党风、政风和社会风气就不难好转。
第二，建立一个以共产党为首的全国监督联席机构，协调全国的总监督。共产党是执政党，对中国社会主义的发展和全体人民的利益负有重大的领导责任；共产党还向国家机关推荐干部，同民主党派协商国家重大问题。所以，以共产党为首的全国监督联席机构，一定会受到全国人民的拥护。我国1993年3月建立了中央纪律检查委员会和国家监察部合署办公的监督体制。今后全国监督联席机构应扩大由中纪委、人大、政协、国家监察部四大部门组成的监督联席工作机构，以便领导和协调全国一切监督部门的工作并解决它们之间发生的矛盾。
第三，监督机构实行垂直领导体制，从根本上解决监督机构的独立监督权问题。实行垂直领导有利于提高监督工作的效率：一是监督机关可以不受同级或上一级党政机关及其领导干部的干扰独立开展工作；二是可以形成一个被监督者害怕监督者的监督机制，使被监督者在行使权力时更加谨慎，避免滥用权力；三是可以解除群众举报时的后顾之忧，大大提高人民群众当家做主，行使民主权利的积极性和责任感。
第四，制定专门监督法律，使监督有法可依。监督者对被监督者的监督，不能主观随意，要有完善的监督制度和专门监督法律为依据。目前，我国的监督只在宪法和党章中有些原则规定，缺乏可供操作的专门监督法规和标准，具体的监督活动无章可循，弹性极大。这就要求加强监督立法工作，制定一系列专门监督法律，如政党监督法、人大监督法、行政监督法、人民监督法、新闻法及监督监督者法等。这样就真正将权力的监督纳入了法制化、制度化的轨道。只有健全监督法制，才能有科学、合理而又完善的监督机制。
第五，加强监督队伍建设。由于监督机制不完善，监督机关的一些工作人员徇私枉法、滥用监督权力的现象已屡屡发生。如果制定了专门监督法律和实行了垂直领导以后，监督者的权力大大扩大，如果不对其加强政治思想教育和业务素质培训，同样还会产生监督者的腐败。所以，在注重对监督人员的选拔和培训的同时，也要加强对监督者的监督。另外，还要尽可能地创造条件，保证监督人员的政治社会地位和经济待遇，使之能全身心地投入到监督事业中去，自行杜绝参与腐败的意念。
第六，加强人民群众监督。我国是人民群众当家作主的社会主义国家，拥有国家主权的人民群众充分行使监督权是题中应有之义，这是就其根本性质和总体方面来讲的。事实上，任何先进合理的社会制度和高度发达的民主渠道，都不可能提供每个公民对国家事务以完全意义的监督权，充其量只能体现监督权利。即公民有权依法对国家政治事务进行评价、表决，对认为违法失职的国家工作人员有批评、检举、控告或申诉的权利，而不应该受到非难、阻碍或打击报复。因此，人民群众的监督权利在直接民主还不够充分的情况下，要转化为监督权力，还需要一系列中间环节。党和国家要高度重视人民群众监督的问题，要为人民群众提供良好的监督环境，主要是要有一个科学合理的监督体制，尤其要建立健全人民群众具体的监督制度，制定可供操作的人民监督法。只要人民群众以高度的主人翁责任感进行监督，党政干部对权力的使用将会被限制到最小的程度。另外，监督机构自身也可以采取一些措施，为发挥人民群众监督作用创造条件，如建立私访制度等，这便于监督者深入基层，洞察实情，直接倾听群众的心声，以防意见传达失真和走样。
上述对完善我国监督体制的若干思考，并非都要立即实现，我们相信，通过积极慎重的探索，我国的监督体制会更加科学，不仅能有效的防治腐败现象和各种不正之风，而且能从根本上为我国社会主义民主政治发展和社会主义市场经济体制的建立提供重要的制度保障。
注释：
*本文1994年6月8日收到：本文系国家教委人文、社会科学研究项目阶段性成果之一。