国际教育援助视野中的学校制度变革——我国西部农村学校发展计划的实践与评析，本文主要内容关键词为：学校论文,发展计划论文,视野论文,国际教育论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、背景
进入本世纪以来，我国教育变革的图景日趋清晰，主要表现在两个方面：一是提高教育质量；二是变革的重心下移至学校层面。因此，学校变革成为新世纪我国政府和教育领域的主要命题。关于学校变革的探究，在这一时期主要围绕两个问题展开：其一是学校变革到底是“自上而下”还是“自下而上”，抑或是二者结合；其二是学校变革的重点是谁，是人、学校还是整个系统？学界将前者称之为变革的路线问题，后者称之为变革的重点问题。[1]然而，无论是路线之争还是重点之争，一个隐于其中但十分强烈的需求是对制度的变革。不可否认，近10年我国学者关于学校制度变革的研究日渐深刻，但遗憾的是我们在学校制度变革方面的“实践活动”却十分稀少，大规模、操作性的学校制度变革实验则更为鲜见。当然，此种情形不难理解，通常的解释是由于制度变革的特殊性、严肃性以及我国教育的复杂性、多样性和差异性所致。然而，制度变革是教育改革无法回避而又必须正视的问题。
相形之下，我国于本世纪初开始、基于国际合作的教育援助项目则为我们在这一方面提供了难得的实践经验。笔者认为，来自国际教育援助项目(以下简称援助项目)的经验有其可贵之处：一是援助项目中所倡导的理念已为援助国在其本国所实施并取得成效；二是这些异域的学校变革理念移植发生在我们的本土情境之中，更具借鉴和本土化的可能。此外，这些国际援助项目不可避免地负载了西方政治、经济、哲学的诸多变革思想，其中有很多思想方法是学术界热议或推崇的。援助项目中的革新活动强烈地触及到了学校制度之“本”、对我们思想的冲击是巨大和影响深远的。
本文所依据的援助项目主要包括2000-2011年间英国国际发展部在我国西部实施的“中英甘肃基础教育项目”(以下简称甘肃项目)、“中英西南基础教育项目”(以下简称西南项目)、“中英甘肃普及九年义务教育项目”、“世界银行贷款/英国政府赠款西部地区基础教育发展项目”(以下简称世行“西发”项目)、“联合国儿童基金会校长培训项目”、“国际计划学校改进项目”等。这些大型的援助项目其核心内容均为“学校发展计划”，项目的设计也是围绕学校发展计划而架构的，甚至可以将这些项目称之为一个个大型的学校发展计划项目。
国际组织在这一时期的援助项目中为何要以学校发展计划为核心设计项目？学校发展计划的价值何在？通过考察英、美等西方国家在上世纪70到90年代的教育变革历程，可以清楚地看到那一时期的西方发达国家为了提高教育质量、学校效能，大都将变革指向学校和学校制度，学校自治、自主发展、校本管理、学校改进运动在英、美等国产生了良好的效果。与此同时，在这些学校制度变革的举措中，最为重要和取得成功经验的是学校发展计划这一极具操作性的系统性制度变革策略。由此可见，我国近10年的西部国际援助项目中推行学校发展计划与英、美等援助国自身的变革经验以及学校发展计划的系统性变革特点有直接关系。
学校发展计划舶来于英、美外域，通过援助项目在我国的实践尤其是在西部农村大规模的推广，一方面检视了这一具有“新思路、新举措、新突破”[2]的变革之策在更大范围的“效度”；另一方面，其长时间在西部的践行，也使这一学校制度变革的内容更加丰富，有了“中国特色”，或许这是化本土、本土化的开始和结果。对于援助项目中的学校制度变革的成效我们不能夸大其词，它在实践中取得了效果，但同时又出现了很多问题，遇到了阻抗，笔者以为这些经验、效果尤其是问题是我们继续探索学校变革适宜之策略和有效推进学校变革的动力源。
作为学校制度变革策略的学校发展计划，其实施的政策环境和物质基础相对于我国西部农村的实际状况而言，在其设计之初就引发了来自中方的质疑，重点集中在学校发展计划这一校本管理方式实施的前提，即政府要将学校的预算权下发到学校层面，并给予学校相应的教师聘任权。这一前提在现行的体制和西部的实际状况下难以实现，固有而稳定的自上而下的学校管理方式、多元的西部教育组成和捉襟见肘的地方财政等现实问题，使甘肃项目、西南项目等此类强调系统、整体变革的援助项目在开始阶段就蒙上了“先天不足”和乌托邦式的色彩。然而，援助国的经验和学校变革中“制度变革”的关键设计和位置，最终使得学校发展计划付诸实施，中外双方达成的妥协是“过程比结果更重要”。而国际组织和援助国所期望的另一个结果是：如果学校发展计划能在中国西部的国家级贫困县获得成效，那么其在更大范围推广的说服力和可能性亦将更强。
二、概念、路径和机制
什么是学校发展计划？英、美等西方学者对其研究颇多，却未有集中表述。笔者认为，援助项目中关于学校发展计划的内涵表述能够较为准确地帮助我们理解其要义：“学校发展计划是在学校层面，通过自下而上和自上而下相结合的方式，广泛征求社区不同群体的意见，全员参与，由学校自主制定的关于学校未来发展的校本计划，它是一个制定、实施、评估、再实施的循环过程。”[3]这一总结也可以认为是学校发展计划的概念定义，这一定义强调了学校发展计划发生的层面，透视了实施的路径、基本流程、制定的方法，蕴含了学校发展计划分权管理的理念。
不难想象，面对我国西部农村学校的实际状况，推行这样一种“洋”理念的难度，何况援助项目选定的实验县都是国家级贫困县，处境更为艰难。因而，路径的选择、机制的建立、方法的使用、过程的把握各个环节都存在不同程度的困难。
学校发展计划的实施路径系于“关系重建”，即变革学校与教育局的关系、学校内部不同角色和部门的关系、学校与社区的关系。那么，“关系”现状如何？以关系作为路径推进变革的意义又在哪里？援助项目初期的调查与国内学者在这方面的研究结果是一致的：我们的学校是封闭的，诸多关系总体上呈疏离和被动状态。虽然我们在倡导构建现代学校制度并实行校长负责制，但学校层面的实情仍然是学校的运转要听命于教育局，根本原因在于教育局完全掌控了资源的分配权和对学校的评价权。据笔者调查，农村中心校校长每学年都要收到大量名目繁多的上级文件，通常在200份左右。校长忙于外出开会和执行上级安排的任务，在校时间很少，校长自嘲他们“不务正业”。在校内，呈现的关系是校长管教师、教师管学生的单向线性关系，不同角色之间的交流沟通很少，教师、学生难有机会参与学校管理。目前，西部农村学校与所在社区之间趋于分离、剥离状况，学校是学校，社区是社区，农村学校离村、离乡，当下推进的学校布局调整政策则更加剧了这种倾向。学校与社区的疏离使学校失去了乡村文化的根基和依托，失去了固有的人力资本、社会资本，学校在艰难地独唱，成为孤岛。成为孤岛的学校在物质资本、师资匮乏的情况下则更加依赖上级部门，学校被动运转，社会活力水平低下，[4]毫无选择地成为教育局的依附单元。此种情形使我们所倡导的“学校发展为社区服务”的理念成为一种奢望，与我们构建全民教育体系的目标背道而驰。因此，学校制度变革、学校发展计划的实施，其路径选择以“关系”入手有着多重意义，改造、重建教育局与学校的关系、学校内部的关系、学校与社区的关系将还原学校作为发展主体的应有之义，促使行政部门转型，让学校成为自己的学校，从而激活了学校发展的动力机制。
机制的建立是学校制度变革的重中之重。学校发展计划的机制主要包括两项：一是学校内部的学校发展委员会，相当于西方学校的校董会；二是学校外部的监测评估机制，即学校督导机制。学校发展委员会的设置是教育局权力下移学校的实体表现，它实际上是一个权力机构，它的构成是来自社区不同利益相关群体的代表。学校发展委员会的作用在于让更多的人参与到学校的发展和监督当中，有利于在学校和教育局之间、社区之间建立交流的途径，弥合各种疏离和被动关系，使学校呈开放的管理状态。
关于学校外部的监测评估机制，其功能由地方督导办担任，这一功能的发挥依赖于学校督导的开展，对于学校发展计划的有效运行，“以学校发展计划为基础和标准”的督导是其核心机制，完整的学校发展计划的开展若没有学校督导的介入是无法良好运转的，当我们论及学校发展计划时，已自然包含了学校督导。需要说明的是，教育局赋权学校自主发展并非失去监管权力，变革和强化学校督导的功能和地位，意在将行政监管转化为专业化的、基于学校个体改进的监测评估，这无疑对改变学校之间的横向单一比较、形成以校为本的发展是十分关键的。
学校发展委员会和学校督导机制的建立，力图让学校发展计划在新的管理秩序中正常运转，使民主参与和领导决策之间不断互动、调整、平衡和相互转化。学校发展委员和学校督导机制直接影响着学校发展计划的运行效果。
三、过程、方法和文本
在学校发展计划初级阶段的培训中，参与者并没有认识到实施学校发展计划的难度，实在地讲，参与者也不可能在习惯了长期的自上而下的管理方式后，通过有限的培训在理念世界发生“翻天覆地”的变化，实际的状况是“全员培训”中行政官员、校长、督学、教师仍然将注意力集中在学校发展计划的呈现方式即文本的撰写上。专家在培训中反复强调“学校发展计划的价值体现在制定的过程中”等等，但实际中学校和专家之间一直“讨价还价”的是：学校能否简化制定过程，尽快完成文本的撰写？毫无疑问，如果简化制定过程，相应的推进学校发展计划的重要方法即参与式，其意义、效果将完全丧失，直接的结果是文本的形成不再是一个集思广益、表达各方观点和达成共同愿景的过程，如果是这样，计划文本难免被束之高阁。实践证明，理念的转变必须要经过身临其境、不断的参与和行动才能发生作用，即便是这样，理念的内化过程也是漫长的。学校发展计划的重要特点——“过程性”蕴藏着参与的重要价值，没有参与，学校的民主决策和自主发展将无从谈起。
在学校发展计划的理念和运行过程中，参与式方法贯穿始终。20世纪70年代，诸多的国际组织发现了一个不争的事实，在大量的援助资金投向受援地区的几十年中，并没有得到与投入相符的回报，援助者和受援者都在反问“为什么穷人在接受了援助之后依然贫困？为什么贫困社区依然落后？”[5]研究者发现以往的援助基本上采用的是外来者的观点和方法，按照外来者所代表的利益群体来发展受援地的社会经济和文化教育，而本地人其实并没有实质性地参与到对援助内容的选择、规划、实施、监测、评价和管理过程中，他们只是被动的合作者和形式上的介入者。研究者逐渐意识到，要使发展项目真正服务于当地社区，使贫困社区真正发展起来，必须尊重当地人自身的需求和生存方式，按照他们的思维方式改善他们的生活，让社区获得自决、自立的机会。
20世纪90年代以后，“参与”已成为发展领域常用的概念和原则，它强调对弱势群体的赋权，注重目标群体在发展过程中的决策作用、对资源的控制以及对制度的影响；注重公平、公正，使目标群体受益；注重不同社会角色在发展过程中的平等参与，相互交往；参与意味着在社会中构建相互平等的伙伴关系，意味着他们的基本愿望和知识系统得到充分的尊重；同时，它强调参与的干预效果，参与被认为既是手段，又是目的，由于强调目标群体的参与，降低了干预发生偏差的概率，外来者与本地人之间的相互学习使干预具有了创新性的可能。[6]由此，我们可以理解参与在学校发展计划实施中的权重和价值。
20世纪90年代以来，几乎所有的国际援助项目都非常重视在发展项目中贯穿参与的理念和方法。我国近10年接受的援助项目中，均将参与的理念和参与式方法作为主要的实施手段和策略。以甘肃项目和西南项目为例，参与渗透在项目的各个领域、层面和细节当中，整个项目亦可以称之为参与式项目，诸如参与式基线调查、参与式教师培训、参与式教学、参与式财务管理等等。学校发展计划作为项目的核心，参与式方法的使用尤为典型，学校发展计划所蕴含的分权、自主、共同决策、目标分解等都通过参与式的制定过程、参与式的实施过程和参与式的评估过程得以推进。在学校发展计划的不同环节，不同利益相关部门和利益相关者参与其中。参与的理念和使用被认为是学校制度变革权力再分配的突破口。
文本的制定和完成是学校发展计划重要的呈现方式，计划格式一般包括：社区概况及变化、学校概况、过去三年学校发展的自评、未来三年学校发展的愿景、本学年优先解决的问题、本学年学校发展的主要目标与具体活动、学校周历表、校长发展计划、教师发展计划。[7]学校发展计划每三年一个周期，每学年制定行动计划。学校发展计划中最为主要的是学校的“问题—目标—措施”部分，目标制定依据SMART原则，即目标是具体的、易于测量的、易于实现的、符合实际的和有时限的。西部贫困地区还有相当数量的教学点，教学点的发展计划纳入到中心校计划之中。
四、效果、问题和阻抗
我国西部大规模实施学校发展计划的效果，显然是寓于援助项目之中的，在项目的“特殊政策”下，这一变革活动按“预设”逐步推进。学校通过对比使用和体验，对何种管理方式更加有益于学校效能的提高有了不同的思考，学校发展计划的引入，为试图走出困境、听命于上级的科层化学校提供了发展学校的不同思路和做法。虽然我们尚没有相应的政策条件作为前提，但学校可以利用这种基于学校层面的管理工具，实践性地进行参与式管理。总体上，项目地区的学校和教育行政部门产生了一些变化，这些变化可以被认为是目前学校发展计划的价值所在：(1)学校的“孤岛”状况有所改变。学校将自身放置在学区的背景下制定自己的发展目标，一方面，通过社区的参与解决学校的资源不足问题；另一方面，学校开始考虑为社区的发展提供帮助。学校和社区之间开始沟通交流，形成互动关系。(2)由于项目地区学校发展计划的整体推进，大量的基于学校实际需求的计划文本引起了教育行政部门的关注，文本中的真实信息为地方政府合理分配资源、制定切实的教育发展规划提供了第一手信息。(3)基于自身发展的学校发展计划为督导提供了有力的、正确评价学校的证据，督导可以更有针对性地向学校提供指导。(4)学校发展计划的实施是一个全员参与的过程，这促使了教师角色的转变，教师开始参与学校的管理，同时，教师发展计划的制定促进了教师的专业发展。(5)学校发展计划作为一个专业化的计划在逐渐取代以往教育行政部门要求的工作计划，学校管理向着专业化发展。(6)学校在制定自身发展计划的过程中，较为全面地了解了学校的综合需求和优势，而不是仅将问题全部归结到资金的不足，学校开始认识到自身的力量，自我意识增强了。
坦率地讲，有一定数量的学校是迫于行政指令和项目压力完成学校发展计划的。从路径推进的效果来看，学校和教育局关系的改善效果最为微弱，这直接导致了学校发展委员会和学校督导机制的失效，尤其是学校督导的缺失和软弱，使得政府固有的“一把抓”管理方式更加强大。进而言之，我国学校督导在学校发展中的地位和角色直接关系到学校制度变革和学校发展计划实施的完整性和有效性；实践中，学校内部的参与和社区的参与效果则十分显著，这些变化无疑给教育局形成了压力；就文本而言，目前最主要的问题是“两张皮”的问题，学校按实情制定学校发展计划，但教育行政部门对学校的评价和管理仍旧沿袭以往的做法，学校出现两个“计划”，而学校发展计划因与“上”不一致往往被搁置一边。
在边远、贫困、少数民族地区推行这一制度变革新理念，就上述产生的变化而言已难能可贵。无疑，国际合作前提下的援助项目为这一制度变革活动的开展创造了环境，决定性的条件有两点：其一，政府对推行这一学校变革活动的认可；其二，项目资金的支持。这两点使学校发展计划的实施有了一定的“政策环境”。笔者以为，这两点在一定程度上也透视了我国学校教育制度变革的根本途径和关键所在。与此同时，坦率的讲，这两点也是现阶段学校发展计划继续执行的主要阻抗。
五、结语
制度变革是复杂和艰难的，除去制度变革所需的外在条件外，现有制度本身亦有强烈的自我保护机制，这是制度的本质属性，它本身所倡导的变革活动和效果常常也会被自身消解，很难形成期待中的消化机制和原发性的动力机制，制度的逻辑力量往往使变革政策的制定者不知所措，难免使变革陷入徘徊和疲劳的境地。学校发展计划在西部连续实施10年，项目覆盖川、甘、陕、云、桂、黔等西部10多个省份，直接参与学校发展计划项目的县有200多个，项目学校达4万余所。[8][9][10]随着中英西南项目于2011年关闭，我国国际教育援助项目中的学校发展计划活动基本结束。项目的运作有其自身的要求和周期，启动关闭是必然的。然而，对于这项在项目期间被政府、学者、实践者“高度重视”，承载了众多参与者努力的制度变革活动，不应随着项目的结束而戛然停止，仅仅成为“一笔可贵的精神财富”。[11]学校发展计划的引入和大规模推广符合当下我国教育政策和教育改革趋势和重点，其强烈的学校制度变革特点和我国目前对教育质量、学校整体变革的诉求，需要我们对这项“实践过”的制度变革活动进行更加深入的研究和反思。
从制度变革的历史视角审视，变革总是来自于制度之外和以自下而上的方式开始的，当外在的和“下”的变革积累到一定时刻，制度才有可能产生积极的调整和实质性变化。同时，援助项目10年的学校发展计划实践证明，可持续和成功的学校制度变革需要相应的宏观制度配合和自上而下的同步支持。