源于实践的理论创新——《行政改革与行政发展》评介，本文主要内容关键词为：行政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革与发展是当代中国的主旋律。党的十六大确立了党在新世纪新阶段的奋斗目标，即全面建设小康社会。全面建设小康社会，一方面要求坚持以经济建设为中心，继续推进经济体制改革，不断解放和发展社会生产力；另一方面要求在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。因此，经济体制改革和政治体制改革是全面建设小康社会这一宏大社会系统工程的两大基本组成部分。而在这一系统工程中，政府作为国家与社会公共事务的主持者，扮演着不可或缺的角色。
但是，在长期传统体制下形成的政府行政在各方面都存在严重弊端，这些弊端愈来愈成为中国社会改革与发展的掣肘。所以，全面改革传统的政府行政管理，创建与时代和社会相适应的政府行政，是新时期中国改革与发展总体战略的核心所在。因此，对行政改革与行政发展的研究就成为当代中国具有重大现实意义的课题。
由知名青年学者金太军教授撰写的专著《行政改革与行政发展》（南京师范大学出版社2003年版），凭借90万字的大篇幅以开阔的视野、全新的方法、缜密的思维，对行政改革和行政发展的理论和实践作了全面系统的梳理和深入的研究，不仅使该项研究在学术上达到先进水平，成为行政管理学研究成果中的一部上乘之作，而且还表现了著者敏锐的政治眼光和高度的社会责任感。
首先，该书旗帜鲜明地坚持用马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的立场、观点、方法来分析问题、回答问题、解决问题，既解放思想又实事求是，反映出作者对邓小平行政管理思想的深刻理解和把握。其次，该书广泛吸收了诸多相关学科的研究成果，跟踪学术前沿，运用多种研究方法，多学科的整合、多种最新分析方法的运用，使本书的理论分析和逻辑论证观点新颖、方法清新。再次，该书系统和深入地研究了我国改革开放和社会主义现代化进程中行政改革与行政发展及其相关的重大问题，并提出了相应的对策思路：如转变政府职能，提高政府公共政策制定和执行能力，健全政府管理体制，改革政府机构，推行国家公务员制度，改善社会治理结构，推进基层民主和自治，提出了许多富有洞见且引人深思的观点和看法。此外，该书设计精当、材料新颖翔实、逻辑严密、分析客观准确；既有宏观的理论阐述，又有微观的实证分析；既有对行政改革与行政发展现状的深刻反思与评价，又有对“全球化”、“网络化”、“知识经济”背景下我国行政发展的设计与展望，结构严谨，构筑了一个自成系统、有一定特色的关于行政改革与行政发展的理论与实践整体。
特别值得指出的是，《行政改革与行政发展》一书对公共行政和公共管理理论研究的深化。
行政改革和行政发展是各国政府面临的一个共同课题，该书借鉴了“他山之石”，分析了西方国家从传统行政学到新公共行政学、新公共管理学发展的内在逻辑过程，本书阐述：“即使是同为发达资本主义国家的西方各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，它们实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是实行社会主义制度的东方大国，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走‘内生化发展的道路’，简单地照抄照搬，无益于中国行政改革和行政发展。”本书立足于中国公共行政发展的现实基础，指明了行政学理论与实践发展的前景，揭示了公共管理与公共行政之间的区别。随着行政改革与行政发展实践的深入，最终会促进我国公共管理学的确立与完善。
自从19世纪末20世纪初行政学诞生以来，传统或主流的行政学理论关注的主要是行政的职能合理性而不是组织的终极目的和价值，即强调政治与行政的分离，强调执行功能，侧重于研究如何通过有效的组织和协调恰当地运用人力资源和物质资源，以完成行政任务。传统公共行政以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所负的广泛的社会责任。这种价值取向导致了传统公共行政的危机。20世纪60年代后期，以弗雷德克森为代表的新公共行政学理论，针对传统公共行政学的缺陷，发展了社会公平理论。本书详细介绍和分析了从传统公共行政到新公共行政发展的内在规律。新公共行政倡导行政与政治的关联性，使公共行政学发展又回到了与政治学的关联上来。传统公共行政理论提出政治与行政分离，促进了行政学的发展，新公共行政重新倡导政治与行政的关联性，又克服了公共行政理论发展过程中的重“管理”、重行政的“工具”性的不足，进一步推进了行政学的发展。不管是传统的公共行政还是新公共行政，两个不同阶段的理论都没有脱离与政治学的关系，这是公共行政理论发展的理论依托。公共行政学虽然已成为了一门独立的学科，有了自身独立的研究对象，但是，我们始终不能丢弃政治学的方法与基本理论，政治学的方法和基础理论始终是公共行政理论的逻辑起点。
传统公共行政与新公共行政都有致命的弱点，这些弱点体现为：(1)建立在威尔逊政治与行政分离基础上的传统的行政模式无法反映出公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制订的角色，政治与行政两分模式的不切实际之处在于，政治与行政必然是相互关联的，公务员的工作本质是政治性的，不管是政治与行政分离，还是建立新的关联，传统的行政模式建立在一个无法成立且长久以来都被人们认为是不能实施的理论基础上，这说明该模式肯定存在着问题；(2)建立在韦伯官僚制理论基础上的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突，组织的效率不是目标，民主、参与、责任、伦理、正义应是公共组织追求的目标；(3)公共服务系垄断形态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅度增加会因举债而排斥私人部门的成长，因此，政府失灵跟市场失灵一样严重。正是由于公共行政模式有着这些弱点，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理理论——均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难，新的理论——公共管理理论的出现成为时代发展的必然。
公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，它运用了现代经济学的“理性人”假设，也运用了企业管理中一些基本方法，如私人部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职。公共管理理论一经产生就全面超越了公共行政研究的领域，并且政治学、管理学、经济学、信息学、数学、社会学等多个领域全面地向公共管理进军，大大扩宽了公共管理的视野，行政学已进入了一个更高的阶段，公共管理范式虽然不够成熟，但已无疑出现了取代公共行政范式的趋势。
当公共管理理论还不够成熟的时候，行政改革与行政发展走向何方，成为了时代课题。1997年国家教委制定的学科、专业目录，将公共管理作为管理学的一级学科，行政管理作为公共管理的二级学科，这一目录的确定，加剧了学科发展方向研究的争议。公共管理理论无疑优越于公共行政理论，公共管理理论像公共行政发展的每一个时期一样吸纳了多个学科的成就，借以发展了自己。只不过公共管理理论发展时，借鉴的其它学科的理论实在太多了，使公共管理本身的基础理论淹没在大量别的学科理论之中，然而，无论如何，公共管理发端于公共行政，公共管理取代公共行政，并不等于公共管理完全离开了公共行政这个母体，公共行政是公共管理理论的逻辑起点，公共管理理论只有以公共行政作为起点，在此基础上吸纳、更主要是融合别的学科的理论，才能不被别的学科所吞没，才不会失去自我。当前的行政改革与行政发展，正是基于公共行政这个逻辑起点来发展公共管理理论的。《行政改革与行政发展》一书为我们进一步研究公共管理学科提供了理论基础，实为公共管理学科理论发展和完善不可多得的基础理论。