委托经营型公共体育场馆监管体系的构建研究——以浙江省为例，本文主要内容关键词为：体育场馆论文,浙江省论文,为例论文,监管体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80－053 文献标志码：A 文章编号：1001－9154(2012)05－0026－05
CLC number:G80-053 Document code:A Article ID:1001-9154(2012)05-0026-05
目前，浙江省部分公共体育场馆已经尝试实行委托经营型模式，有效地改善了经营状况，并推动了公共体育场馆的管理由政府行为向市场经济的转变，并取得了良好的经济效益，很大程度缓解了政府运行经费不足等问题，但在具体实施过程中也出现了许多问题，最明显的就是产生了企业的经济效益最大化目标与政府对社会效益的需求之间的矛盾，从而引发了一系列的问题。而这些问题的产生就是因为缺乏有效地监管。监管是调整企业所追求的经济效益和公用事业本身公共效益的有效杠杆，对委托经营型公共体育场馆监管的目的就是希望通过监管使体育场馆的经营在追求最大利润的同时能更好地保证公众的利益。然而目前在委托经营型公共体育场馆的改革进程中，还存在着监管体制还未完善，监管力度不够，缺乏监管的法律依据和监管效率不高等问题。因而，深入研究委托经营型公共体育场馆监管体系，对推动我国公共体育场馆的发展，促进体育社会的进步和善治无疑将是十分重要和不可缺少的。
1 委托经营型公共体育场馆的监管现状与问题分析
1.1 监管现状
1.1.1 监管的法规与制度
我国传统的公共体育场馆的监管基本都是以政府为主体，政府监管部门和被监管方在各方面都存在着不平等现象，建立在此基础上的各种法律法规自然而然的也就存在不合理性。为了切实提高公共体育场馆的经济效益，使其能更好地参与市场竞争，我国逐步在公共体育场馆经营模式上进行了民营化改革，进而在监管体系上也进行了相应的改革。浙江省公共体育场馆的生产、经营、投资等发面，也相应地进行了一系列的改革，并制定了《浙江省公共文化体育设施管理条例》、《关于加强市政公用事业监管的意见》等相关的政策法规。
1.1.2 监管的组织与机构
采取委托经营方式运营的体育场馆，经营权与所有权相分离，其监管显得尤为重要，监管的组织与机构则关系到其监管作用的实现。宁波市游泳健身中心作为浙江省乃至全国范围内最先采取委托经营方式运营的体育场馆，成立了由宁波市体育局、宁波市体育中心等有关体育行政职能部门负责人与美国西格集团领导组成管理协调委员会，并在管委员会下成立了日常工作机构(见图1)。
图1 宁波市游冰健身中心监管组织机构图
根据其监管内容的分类，包含有体育局市场处、体育中心管理协调委员会、体育局办公室、体育局政治处等相应的职能部门，分别担任相应的监管职能(见图2)。
图2 宁波市体育局市场处监管职能及其分工
体育局市场处主要负责游泳健身中心的经济性条款和履行报批义务的监管，除了中心办公室的定期材料汇报外，还要组织定期不定期的突击检查。目前，市场处还组织华安认证对中心进行一年一度的认证和复检工作，以确保委托经营场馆的高质量高标准运营。
体育中心管理协调委员会的主要职责在于加强对游泳健身中心体制改革试点工作的领导，对其经营管理活动实施工作指导，并协调有关公益性重要事项、重大问题和有关政策，加强对整个游泳健身中心日常经营管理活动的监督(见图3)。
图3 宁波市体育中心管理协调委员会监管职能及其监管内容
体育局办公室的主要监管职责体现在保证公共体育场馆的公益性上，负责监督落实游泳健身中心体制改革试点的各项具体工作，并接受和处理群众举报投诉。除此之外，还要协助公益性赛事衔接和活动场地的落实等工作(见图4)。
图4 宁波市体育局办公室监管职能及其分工
游泳健身中心的社会性事务主要由体育局政治处负责监督、检查和落实，主要有合法用工制度，企业精神文明建设，以及员工的教育与继续教育等方面。
监管方式：定期、不定期检查制度；监管检查记录制度；检查结果分类处理制度；定期汇报制度；投诉期限处理制度等。
1.1.3 监管的效应
以宁波市游泳健身中心为例，宁波市体育局根据实际情况一开始就制定了监管方案，并出台了相应的监管办法，明确了部门分工和责任。要求中心每年向体育局提供经营报表，体育局也定期对中心的实际经营情况和硬件条件进行检查，并对实际存在的问题提出整顿的方案和监督整改。
目前，尽管宁波市游泳健身中心在经营合同期满后已经收回经营权，并且由体育局出资成立具有独立法人资格的国有企业进行经营管理，但其在委托西格集团经营管理的6年中，政府对游泳健身中心的监管也显示出了一定的效果与影响，为其他公共场馆的委托提供了经验。第一，拓宽了建设资金的来源。宁波市游泳健身中心的委托经营方式的成功体现了民营企业资金灵活、融资手段多样、限制少等优势，极大地弥补了政府运行资金不足的弊端。第二，宁波市的成功经验为国内其他城市的公共场馆的改革提供了借鉴。目前国内如北京、南京、上海、大连等省外城市的政府行政职能部门多次派考察团到宁波进行实地考察，学习公共体育场馆委托经营管理的经验。第三，实行委托经营管理后有效地减轻了政府的投资风险和政府补贴压力，原来由政府承担的建设、经营、投资等风险全部转嫁到具体经营者身上，由具体经营者根据实际情况和自身发展进行融资，规划和风险承担。第四，极大地提高了竞争力，增加了市场活力。由于外资的投入，原有的由政府所属主管单位一手运作大型公共健身场所面临着新的竞争压力，促使其进行改革，提高服务质量、扩展服务内容，最终惠及广大民众。
1.2 浙江省委托经营型公共体育场馆监管中存在的问题
1.2.1 相关立法不完善
目前浙江省还没有与委托经营型公共体育场馆的立法来确保主管部门履行其对经营企业的监管，缺乏法律依据。一般的操作性文件也只是以政府或主管部门发文为主，其执行力得不到很好的保障。目前浙江省实施的公共体育场馆委托监管也是借鉴其他公共事业的相关办法，而且，众多的法律法规和政策性规范文件，行政色彩相对更为浓厚，随意性较大，没有一个统一的系统，实际操作起来难度较大。
1.2.2 组织机构不健全
监管的组织管理机构尚未完善，现有的各组织管理机构之间又存在着职能交叉，监管不力等现象也大大地增加了监管的难度。相关的政府部门也未能发挥行政优势，建立有效的公共体育场馆的监管机构。
1.2.3 缺乏相应的问责制度
目前浙江省委托经营型公共体育场馆监管体系还未建立有效的问责制度，在合作和实际经营中往往会出现有了问题互相推诿的情况，对责任者的制裁也因为没有具体的法律制度依据，而得不到追究，从而就有一些被委托企业和个人置各方利益而不顾，出现了各种违背合同协议的转租、转包、改变经营内容甚至是侵吞国有资产、腐败等严重问题，严重损害了广大群众的利益，破坏了政府部门的形象。
1.2.4 监管主体单一
目前浙江省委托型公共体育场馆的监管的主体还是比较单一，虽然企业已经实行了民间资本参与运营的模式，但主要的发起人、建设方、所有权还是离不开政府行为，并通过体育部门进行监管。虽然说包括浙江省在内的有些省市已经意识到这点，并开始引入媒体、公众等第三方监管形式，但从实际效果来看还不尽如人意，作用也不明显。
1.2.5 缺乏政府调控与相关政策
目前，我国还没有构建一个比较完整的并且适应公共体育场馆民营化的一个宏观政策环境，部分体育场馆的市场化运营还只是尝试。政府制订的相关配套措施不足，现阶段借鉴的其他公共事业的政策法规对委托经营型公共体育场馆监管体系的建立指导作用不大，为了使委托经营型公共体育场馆监管能更有效地开展，就需要在政府合理的宏观调控下出台更完善、更详细的配套政策措施。
1.2.6 缺乏解决争端的相关机制
虽然目前浙江省在场馆托管经营模式上已取得一定的成功，但同时还存在着协调和解决争端的机制尚未完善的问题。在现阶段政府主管部门和被委托方之间所签的合约或合同到底是属于商业合同还是行政合约上，还存在着争议，这就导致在具体合作过程中出现问题争议时，政府部门和具体经营者是通过行政还是民事诉讼进行法律援助时就存在着困惑，延误了解决问题的时间。
2 监管体系的构建
2.1 确保公共体育场馆国有化和其公益性的监管目标
委托经营型公共体育场馆的改革首先要明确公共体育场馆的国有性和公益性，在具体操作过程中要保证国有资产的不流失，保持体育产品的公共性质。首先体育场馆的建设是政府行为和资金投入，使国有资产不能由于经营方式和经营人的改变而改变它的国有性。其次需要政府部门的监管体系中更加侧重于保护公众的利益和消费的权益，要求具体经营者从实际消费能力和消费需求出发，提供服务内容提高服务质量，并根据市场的实际情况合理地制定收费标准，不能一味地追求利益而出现乱收费、高收费的现象。因此为了保证公共体育设施国有性和公益性的监管目标，政府监管还是应处于主导地位，以保证公众和实际经营方利益平衡。
2.2 构建的原则
2.2.1 群众利益优先
公共体育场馆的运营及监管涉及社会公众利益、企业利益、政府的公共管理利益，乃至于政府部门利益等多方面的利益，但是其中社会公众利益是最基本的，应该得到优先保障。政府在监管的实施过程中，不仅要提高警惕，防止国有财产的流失，追求公众的利益最大化是最根本的目标之一。
2.2.2 分类与分项监管并存
目前，从我国各类城市公用事业(包括公共体育场馆)来看是以分类监管为主，各行业主管部门承担相应行业类型的公用事业监管职能，只在重大项目、价格等有限几个方面由发展改革、物价等部门做分项监管。对比分类监管和分项监管，二者有利有弊，应当有机地结合起来运用。
2.2.3 特殊性和有效性并存
对委托经营型公共体育场馆的监管与其他公用事业民营化的监管存在共通之处，但也有其特殊性。因此，在监管实施的过程中，决不能简单直接地沿用一个地区或者一个部门的监管方式，否则难以取得明显效果。监管部门要能够结合本地区以及受委托企业的实际情况，抓住重点和苗头性问题，开展有针对性的现场日常和突击检查工作，以提高监管的针对性和有效性。
2.3 丰富监管内容
2.3.1 对进入市场的资质监管
市场准入是公用体育场馆实行市场化改革，引入与强化竞争机制的首要环节，因此要制定公开、公正、合理的公共体育事业市场准入制度。以效率为准绳，在引入市场竞争机制与适度保持垄断之间寻求最佳平衡点，对公共体育事业的规模效益和稳定可靠的供给保障予以适当的关注，进而制定完善的经营管理制度。公共体育场馆的基础建设和项目开发，应该以效率最优为标准选择适当的投资方式，各类投资主体均可以纳入选择范围，绝不能为引进外资及民间资本而牺牲效益。从公共体育场馆市场化改革的目标取向来看，政府在制定市场准入监管政策时，不仅要对进入企业的资质进行严格的审查，更要将帮助新企业有序进入市场作为重点。鉴于经营者在受托初期面临着诸多困难，政府应给其一定的政策优惠，扶植其尽快成长，使其在短时间内成长为具有相当力量的同行业竞争企业。
2.3.2 对价格的监管
公共体育场馆进入市场运营后，其行为就是一种产品和服务，作为市场经济的产品，自然就有相应的价格。当前的公共体育场馆在制定具体价格时主要是以成本加成为主，企业申请价格调整时，物价部门会同行政主管部门对企业成本进行监审，并考虑社会对价格的承受能力予以定价。然而，由于这种监审往往只能审核其成本的多少而对企业具体的开支却无法更好地约束，无法达到控制实际成本的作用，也就无所谓价格监管的有效性。而最高限价则更适用于目前委托型模式的价格监管。最高限价是由公共体育场馆价格管理方面相关职能部门对企业的费用条件和需求条件等进行分析，核算出合理成本和合理的报酬，共同制定公共体育产品和服务的最高限价。通过物价部门和政府主管部门的联合监管，建立更有效的价格监管机制，是构建价格监管体系的关键。
2.3.3 对服务的监管
委托经营型公共体育场馆的主要目标，就是希望通过改革，使其能更好地为广大群众服务，通过市场竞争，让经营者有竞争危机感，促使其努力改善服务的品质和质量，提高公众对服务质量的满意度。当前委托代理经营型公共体育场馆产品和服务质量监管中突出的问题是政府对服务质量的监管力度不足，因此应以加大政府对服务质量监管工作的投入为重要措施，并把社会中介力量独立的监管工作纳入公共体育产品和服务质量的考核评价体系中来。另外就是要完善公共体育产品和服务质量监管的奖惩机制，把公共体育产品和服务的质量监管结果纳入对相关责任单位的奖惩制度，并在程序上保障其能够严格执行。
2.3.4 对“监管者”的监管
委托经营型公共体育场馆的监管体系中，最容易疏忽的就是对监管者的监管。由于监管者不但是制定监管规则、确定具体经营者的决定人，而且更会为了自身利益出发为委托设置各种门槛和限制从而收益。在现阶段由于缺乏对监管者的监管不力往往就会出现监管者利用手中权力进行钱权交易等腐败现象。因此在委托经营型公共体育场馆监管体系中，必须建立一套防止监管者权力腐败的有效机制，把对监管者和监管部门的监管也纳入到实际的监管体系中来。
2.4 监管主体的多样性的构建
2.4.1 政府组织
在政府监管中，主体只能是政府，政府主要是通过行政手段，制定企业进入市场的资质标准、价格、产品或服务质量等，事后还需要对企业公益性经营、合同内容履行情况等进行监管。政府部门作为政府监管中的主体部门规范着企业的发展动向，同时也为企业的可持续发展提供相应的政策保障及其他优惠政策，因此政府部门是委托经营型模式更加健康发展的护航灯。
2.4.2 行业协会
行业协会的作用就是收集本行业各种消息，了解消费者的实际意愿，指导和规范本行业的行为准则。在构建委托经营型公共体育场馆的监管体系中行业协会也应成为监管的主体之一，通过体育行业协会，把相关体育方面的服务认证体系引入到委托经营型公共体育场馆的实际运行中来，通过认证，可以给消费者提供更专业、更直观的参考依据，也能更好地统一各公共场馆的行为准则，建立良好的行业秩序，使消费者、经营者和有关部门都能从中受益。
2.4.3 大众传媒
大众媒体也应成为委托经营型模式监管体系的主体之一。舆论已成为我国各行各业监管部门的有效补充，通过舆论监管可以及时地了解到本行业在具体运行中存在的各种问题，发现自身监管的漏洞，及时完善及调整监管制度。因此应加大舆论监督对委托管理的监管，使大众传媒能更好地发挥政府监管部门、实际经营者间和消费者之间的桥梁作用。
2.5 监管形式的多样化
2.5.1 法律监管
法律监管体现在两个方面：首先，是对体育市场监管的立法。立法是规范行业发展的准则，为确保主管部门履行其对经营企业的监管提供法律依据和法律约束力，也便于通过具体法规解决在其合作过程中出现的种种问题。其次，要加强体育市场监管的执法，做到大力推行行政执法责任制，依据已有法律法规，加大对体育场管的监管力度，在执法手段上有所创新。
2.5.2 合同监管
合同监管是约束委托方和实际经营方的有效机制，通过双方签合同明确各自的分工、义务和责任，而且可以作为解决纷争、疑义的法律依据。合同监管的重点内容分为两部分，一部分是受托方企业进入之前的监管，即事前监管。事前监管主要针对企业进入前相关内容的监管，例如许可、资格审查以及目前的合同监管。另一部分是受托方企业进入以后的监管，即事后监管。合同成功签约之后，要求监管者和实际经营者都能履行职责，切实落实合同的条款。因此，明确、详细、清晰的合同内容是政府实施监管的主要方向和重要依据。
收稿日期：2012－03－22