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摘要:把档案开放利用过程中出现的法律问题当作我国目前档案法律研究的重要问题来抓，不断建立并完善档案开发利用的法律体系，执法部门严格按照有关规章制度做好执法监督工作，才能更加合理合法地利用和保护好档案这种宝贵的社会财富
关键词: 档案;开放利用;法制建设;问题
随着社会的不断进步和飞速发展，在日常工作和生活中，人们日渐认识到档案的重要作用，随着国家相关法律法规的进一步配套出台，人们的知情权也得到了有效的保障，公共档案馆也愈来愈趋向为普通民众服务。本文旨在讨论目前我国档案开发利用的法制建设现状及几点问题，抛砖引玉，启发思路。
一、我国档案开放利用法制建设取得的成就
建国六十多年以来，我国档案事业取得了长足发展，其根本原因就在于逐步走上了依法管理的道路，这其中1987年《中华人民共和国档案法》的颁布和实施居功至伟，它不仅是我国法制建设工作的高潮，也标志着档案事业的发展进入了一个全新的阶段。作为我国公布的第一部社会主义档案专业方面的法律，它为我国档案事业的建设和发展提供了法律保障.“截至2006年,经国务院法制办公室确认的档案规章有20个,国家档案局单独或与有关部门联合制发了近百个规范性文件。为了加强依法行政,国家档案局先后颁发了3个规范行政执法工作的程序性规定。30个省级人大常委会,16个有立法权的、较大的市人大常委会通过了本地区地方性档案法规,33个省级和市级人民政府通过了近60件档案行政规章,各级档案部门还制发了大量规范性文件。”现行的档案法规可以说已经涉及到了档案运行工作的各个环节，从档案整理、收集到保管、利用；从档案管理到监督检查；从档案的人员编制、工作人员的培训、职称评定，到档案管理部门机构设置、经费管理以及设备采购都有具体规定。
具体到档案的开放利用方面，自上世纪九十年代以来，开放已经成为时代的主流趋势，针对这种情况，1991年，国家档案局针对档案的开放工作进行了专门立法，出台了《各级国家档案馆开放档案方法》，针对组织和个人利用我国档案的要求和手续，出台了《外国组织和个人利用我国档案试行办法》。同期，又与保密局联合颁布实施了《档案工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，外交部颁布实施了《外交部档案馆开放档案暂行办法》，随即全国60多个地方人民政府也相机出台了档案开放利用的规章制度。可以说，我国目前已经形成了以《档案法》为统领，以档案行政法规和地方性法规、规章以及规范性文件作为补充的法律体系，为档案开发利用工作的依法开展奠定了坚实基础。
在档案的开发利用工作基本上做到有法可依的情况下，国家也稳步推进了档案的行政执法工作，相继建立了档案法制机构，各级档案行政管理部门也对内设机构进行了不断的调整和设置，明确了执法只能，组建了执法队伍，进行了专业培训，并通过定期检查，对档案在开放利用过程中的违法案件进行了纠正与查处。相信随着我国法制环境的持续优化，对档案开档利用的行政执法工作也将得到长足发展。
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二、档案的开放利用法律体系中存在的问题
尽管目前我国档案开放利用法律已形成系统性框架，但由于我国整体档案法律仍处于初级阶段，在适应新形势的要求等诸多方面也都暴露出很多问题：
（一）档案法规制定和修改滞后，立法力度还有所欠缺
《档案法》从1987年颁布，1988年实施以来近三十年的时间，仅在1996年进行了一次修订，在过去的二十年里，不少专家和学者都指出了其中存在的问题，但是却迟迟没有对其进行进一步修订。同样《档案法实施办法》于1999年修订之后，国家档案局甚至没有对其他的法律法规进行过任何修订。直到今年，国家档案局下发通知：“为进一步加强档案的形成、保障档案信息安全和利用，有效服务国家治理体系治理能力现代化，根据国务院立法工作安排，国家档案局组织开展了《中华人民共和国档案法》修订工作，现已形成《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）。为提高立法质量，现将全文公布，征求社会各界意见。……意见反馈截止时间为2016年6月30日。”新一轮《档案法》修订工作的启动，标志着《档案法实施办法》和其他的档案法规规章也将随即修订，可以预见一个新的档案法律体系将会呈现在档案管理工作者面前,也给全国人民带来档案事业的崭新面貌。
（二）档案开放利用的法律体重中行政法规的数量较少
目前我国档案专业的成文法律只有一步，而且从目前的立法状况和档案的工作特点来看，在未来相当长的时间内可能也不会再增加，一般来说这类法律条文的特点就是条款会过于原则性，而且会更多地强调档案管理权力，并且会忽视群众对于档案开放利用的需求，所以在具体的执行过程中需要辅之以具体的对《档案法》进行细化、说明和补充的行政法规，以便于执法人员操作，但目前这方面的行政法规数量较少，还无法满足具体工作的实际需要。
（三）档案开放法律体系内容不明确
一是档案开放及闲置开放的范围不明确。档案开放的相关法律法规中规定，要对一些关系到国家利益或者设计国家安全的档案进行有限制的开放或保密，但是具体哪些可以开放，哪些还要继续保密，限定却极为模糊。二是对档案开放有义务的主体规定不明确。《档案法》第19条规定：“档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。”我们可以看到，该规定仅就如何开放的问题进行了说明，却没有明确开放的权力义务主体，导致在实际的操作过程中出现很多政策性错误。三是档案开放的期限规定不明确。《档案法》中规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”而在国家颁布的《档案法实施办法》中又同时规定“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。”对于密级高的档案，《实施办法》规定“可以延期开放”，《各级国家档案馆开放档案办法》中又规定“可自形成之日起满五十年开放”。如此多的开放期限，中间又相互矛盾，可以说当档案管理部门无所适从。四是对违法行为没有明确界定。《档案法》中虽然对违法行为进行了归纳划分并制定了相应的行政处分措施，但却没有明确指出什么情况下构成犯罪并追究法律责任，而《刑法》中也没有针对档案利用违法行为的专门章节，使得一些严重违法行为难以宣判，且处罚力度较轻，威慑力不强。
（四）档案开放法律体系中对信息化档案文件的立法缺失
信息化档案文件近年来得到了迅猛发展，但由于相关法规没有及时配套修订，信息化档案的宏观管理不够，未能明确信息化档案的法律地位，也未能规范信息化档案的管理标准、制度、方法和技术，使得档案管理部门措手不及，档案管理人员也无所适从，只好凭借经验或者沿用纸质档案管理的传统做法，既不科学，也不规范。
总之，我认为如何在这个信息飞速增长和社会快速变迁的时代，最大限度地维护和保障社会主义民主建设，推动政府的信息公开，就应该把档案开放利用过程中出现的法律问题当作我国目前档案法律研究的重要问题来抓，不断建立并完善档案开发利用的法律体系，执法部门严格按照有关规章制度做好执法监督工作，才能更加合理合法地利用和保护好档案这种宝贵的社会财富，我也相信，在档案学者和法学专家等仁人志士的共同努力下，我国档案开发利用的法制建设必将更加健全和完善。
参考文献：
[1]李伯富回顾与展望档案法治30年 [J] 中国档案,2008
[2]蒋卫荣.简析我国档案行政执法领域存在的若干问题[J].档案学通讯,2006.
[3]倪红.关于档案 放与公民知情权的思考[J].法学,2005.
[4]姚志成.我国档案 放立法的缺陷及其修改意见[J].中国档案,2006
论文作者:刘昕
论文发表刊物:《科技中国》2016年7期
论文发表时间:2016/10/18
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