基层社会治理中的驻村“第一书记”：名实分离与治理路径
张国磊1，詹国辉2
(1.广东金融学院 公共管理学院，广州 510521；2.南京财经大学 公共管理学院,南京 210023)
摘 要： “第一书记”是国家促进乡村发展的代理人之一，是地方政府落实各项政策的承担人，是回应基层群众诉求的执行人。基于“情境-过程-结果”的分析框架对桂南P县白镇驻村考察发现：第一书记的嵌入对推动基层组织再造，吸纳体制内外资源与缓和基层社会矛盾具有积极的意义，但在压力型体制、目标责任制与晋升激励机制的情境下，第一书记的行动逻辑倾向于重过程干预，轻弥补指导；重争资跑项，轻运营管理；重走读下沉，轻服务下移；重晋升条件，轻村庄发展。由此形成了以加强组织建设之名，干预基层自治之实；以提升基层社会治理水平之名，下基层“镀金”之实；以提升公共服务供给之名，获取晋升条件之实的异化现象，严重偏离了制度设计的初衷。因此，地方政府应在选派前建立甄别机制，防止其“混基层工作经历”的投机行为；在下派中进行不定期巡查，防止其“悬浮化”而导致基层问题“上不来”；在任期结束后实行村民参与评价和离任审计，防止其“不作为”与权力寻租的“乱作为”，进而确保其驻村工作的名实统一。
关键词： 基层社会治理；第一书记；名实分离；精准扶贫；情境-过程-结果
一、问题的提出
传统中国社会治理如费孝通所言的“双轨政治”[1]275-293,即通过自上而下的中央集权专制体制[2]和自下而上的基层组织自治[3]两个平行轨道来完成的。由皇权与绅权所构成的治理主体,代表着不同的制度运作体系,不仅影响着基层社会治理行动策略的选择,也反衬出制度权力分配的取向,有的加强统治者的地位,有的则巩固基层自治。新中国基层社会治理是由党委领导、政府负责、社会协同、群众参与社会公共事务,以实现公民利益最大化为目标,促进社会公平正义,完善各类体制机制,推动社会健康有序发展的全过程。基层社会治理的效果将会直接影响到国家治理能力现代化的构建。伴随农村税费改革,原本主要依靠农村税费维持运转的基层乡村政权逐渐走向依赖上级财政转移支付,但薄弱的财政供给难以维系新一轮的农村发展,使得基层政权“悬浮化”[4]和基层社会治理“真空化”。同时，运行三十多年的村民自治制度在推进基层民主化建设、提升基层政治参与度、增强农村居民主人翁意识方面虽具有显著的作用,但制度运行所显现出的一些背离现象不容小觑,如村支两委“领导”与“指导”之间的角色冲突,由基层政府过度干预而造成的“行政化”趋势,由家族式黑灰势力介入选举而造成“权力钳制”等问题。以上两方面问题共同反映出当前基层社会治理投入欠缺、责任推诿、力量涣散、执行不力的现实现象,不仅异化了制度设计的初衷,也使得基层政权与其治理对象严重脱节。
为加强基层社会治理,解决部分农村“软、散、乱、穷”等突出问题。2015年,中组部等部门以《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》(以下简称“通知”)的制度化文件明确了第一书记的责任与义务,即“建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”。具体而言,第一书记是指从各级机关优秀年轻干部、后备干部,国有企业、事业单位的优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派到村担任党组织负责人的党员。制度运行至今,被地方政府广泛运用于推动乡村治理工作,也逐渐成为国内学者探讨的热点话题,既有研究主要从三个层面进行分析:(1)从宏观层面,国家通过制度化供给的方式,试图以第一书记制度嵌入的方式,加强基层社会治理。国家通过设置第一书记扶贫制度,旨在将自上而下“输血式”与自下而上“造血式”扶贫进行有效融合,进而实现脱贫攻坚的目标[5]。国家通过选派第一书记加强基层党建来推动农村经济社会发展,能够从根本上解决贫困地区的基层党组织软弱涣散问题,进而提升基层社会治理能力[6]。(2)从中观层面,地方政府将第一书记演化为一种治理工具,赋予其一定的权、责、利,以期完成国家与地方的各项制度安排。作为地方政府人格化的代表,第一书记在驻村的过程中,能够运用行政权力吸纳社会资本投入到村庄治理中,因而他们是基层社会治理政策的重要实践者[7]。虽然各级地方政府在第一书记的政策配套上具有显著的差异性,但通过这一主体加强基层社会治理的目的具有高度的一致性,更希望看到第一书记能够产生功能溢出效应,实现更高的价值目标[8]。即便第一书记任期有限,在完成驻村工作后,他们所拉动的项目的后期管理具有很强的不确定性[9]。(3)从微观层面,基层政府通过积极跟进,调适第一书记与村民自治制度之间的内在冲突。作为嵌入乡村社会的行政力量,虽然第一书记扮演着“国家”与“村庄”的双重“代理人”角色,但并不意味着他们能够对农村形成威权统治,更多的是起到辅助新农村建设的作用[10]。虽然第一书记能够推动村庄治理走向规范化,但作为一种外来的政治力量,普遍存在定位模糊的问题,甚至可能与村民自治产生制度冲突[11]。有些村干部甚至认为第一书记进行村务监督威胁到了他们的谋利空间,因而不愿配合第一书记的工作,甚至通过各种方式进行阻挠[12]。可见,第一书记嵌入村庄治理,可能会对村民自治制度形成挤压效应,基层政府既希望第一书记能够衔接基层事务,但又担忧其可能触动他们的利益,因而常常处于被动的调适状态。
总体而言,既有文献侧重于考究第一书记的应然行为,尤其在国家形成制度文件后,学者们更多的是关注其在扶贫攻坚领域中的角色作用,而对于国家为何依赖这种治理技术,地方政府推崇这种治理工具的原因何在?在面临不同的基层社会情境,他们的行动逻辑是否与制度设计相统一,能否实现国家治理的预期等探讨相对较少。有鉴于此,本研究通过构建“情境-过程-结果”的分析框架,基于田野调查,对第一书记的行动逻辑进行考察,以此诠释第一书记驻村“名实分离”的过程,进而提出治理路径的思考性建议,以期提升制度供给的有效性。
(2) 不同施工参数下的数值模拟结果表明：对掌子面前方土体的扰动越小，地表沉降越小，前方土体卸荷后弹性模量每减小100 MPa，地表沉降增加0.65 mm，增幅达26%，对土体扰动的影响较为明显；注浆质量越高，地表沉降越小，浆液硬化弹性模量每减小50 MPa，地表沉降增加0.3 mm，增幅达9.7%；围岩地质条件越好，地表沉降越小，围岩弹性模量每减小400 MPa，地表沉降增加2.2 mm；盾尾间隙越大，地表沉降越大，73 mm的盾尾间隙较35 mm的盾尾间隙地表沉降增大0.3 mm，对地表沉降影响较弱。
二、分析框架:第一书记驻村的“情境、过程和结果”
通过下派干部推动农村经济社会发展而形成的驻村制,是地方政府践行“党的群众路线”与落实国家各项制度安排的路径选择,也是回应基层群众诉求的重要治理技术。因而干部驻村进行基层社会治理是一个动态的过程,张静提出的“结构-制度分析”[13]能从宏观的结构和制度方面来解释社会现象,但这种静态分析框架难以描述动态事件的过程要素和内在张力。孙立平提出的“过程-事件分析”[14]突破了“结构-制度分析”静态描述的局限性,但任何动态事件的过程分析都是以具体的情境为逻辑起点,因为不同的制度结构、权力关系与组织框架会催生出不同行动者的行动逻辑与策略选择。
2015年2月，村两委与生产队干部一起深入农户走访，了解农户家庭收入情况、竹林经营现状、劳动力问题以及流转意向。在走访中林农一致反映近年来竹林生产经营劳动力紧缺、采伐成本逐年增加、林产品不能及时下山、竹材收入在家庭收入中的比重下降等共性问题，对竹林流转热情普遍很高。
本文尝试构建的“情境-过程-结果”分析框架包含三个要素:国家治理体系中的基层治理现状(情境)、第一书记驻村的行动逻辑(过程)与化解第一书记驻村名实分离的治理路径(结果),具体如下:
首先,国家治理体系中的基层社会治理现状。十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。国家治理是中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政,强调通过法律、制度与政策等多种行政手段加强对社会的控制、引导与协调。作为国家治理体系中重要组成部分,基层社会治理的效果将会影响到国家治理能力现代化的实现。然而,在现行基层社会治理体系中,各级地方政府过度依赖于科层制的运作方式,将更多项目资源与社会资本投入到乡村建设,虽然短期效果明显,但由于地区间的资源禀赋条件具有差异性,尤其是部分组织力量涣散的农村地区难以承接纷至沓来的项目以及随之而来的考核,使得基层社会治理陷入“内卷化”困境。因此,国家治理体系的构建需要与基层治理进行衔接,而这个衔接的“中坚力量”正是由各级党政机关选派而来的第一书记。
正因为以上因素,中央要求各级地方政府选派第一书记下沉至基层,旨在辅助基层自治组织提升治理能力,进而突破政策执行“内卷化”的困境。与此同时,第一书记能够依托地方政府权威督促基层干部履职到位,对防止政策“走样”,加快政策落地起到推动作用。
最后,化解名实分离的治理路径。名实分离指的是地方政府在公权力行使中的“形式上走程序,实质上走过场”的现象[15]。本文所指的“名”是指第一书记进行基层社会治理的名义过程,“实”指的是第一书记进行基层社会治理的实际过程。名实分离就是名义上按照国家治理的意图进行基层社会治理,但实际上的行动却发生了偏离的现象,致使国家治理的目标难以实现。原有的村民自治制度运作体系的“结构性矛盾”难以依靠基层组织自行化解,“村治”的局限性很多情况下需要“乡政”的介入。作为另一种嵌入基层社会治理的外部力量,第一书记进入农村基层社会场域,不仅代表着国家治理的行动取向,也承担着地方政府的指标任务。在压力型体制与目标责任制的考核下,第一书记往往采取一定策略变通来实现国家治理和基层治理的目标统一,在此过程中很可能与制度设计的初衷发生背离,呈现出名实分离的状态。因此,通过何种治理路径来规避这种名实分离的状态是本文所要探讨的重点。
三、第一书记驻村的制度情境:国家治理基层社会需要新的代理人
第一书记改变了以往统揽一切基层事务的做法,更多的是以辅助者的角色服务于基层群众。在嵌入基层社会治理过程中,第一书记是一种任期有限、权力有限与责任放大的国家治理、地方治理与基层治理的新代理人。
(一)国家治理目标的实现需要第一书记推动
3.3 Fenton反应体系符合一级反应动力学，加入石墨烯的Fenton反应速率常数比传统Fenton反应的大，表明制浆中段废水的降解速率明显加快。
(二)地方政府的制度安排需要第一书记衔接
作为国家治理与基层社会治理的衔接桥梁,地方政府一方面要结合本地实际,对国家治理的各项方针政策进行配套;另一方面要整合部门资源,及时回应基层社会的诉求,以此缓解政府与民众之间的紧张关系。在政治晋升锦标赛的体制下,塑造了地方政府以经济建设为中心的行动逻辑。在经济下行的压力之下,“唯GDP论英雄”的政绩观逐渐回归。地方政府官员往往只关注那些能够被考核的经济指标,而难以重视那些不在考核范围(如基层社会治理)的“软指标”[16]。
出于发展经济的考量,地方政府甚至还向农村基层过度汲取资源,由此导致了地区间公共服务非均等化。虽然通过加大财政投入会有助于提高基层社会治理绩效与巩固基层政权,但对经济的拉动效应并不明显,因而地方政府更倾向于通过扩大经济建设投资规模来提高GDP的增长速率,从而吸纳更多的外部投资。尤其在地方官员任期有限的情况下,更倾向于促进经济发展来获取晋升的砝码,而不是增加基层社会治理的开支来获取民众的支持。虽然国家以制度文件要求地方政府履行基层社会治理职能,但地方政府却采取“趋利性选择”的策略执行政策,使得一些好的惠民政策只能悬浮于文件上而难以真正落地。地方官员或是通过层层加码的方式将一些原属于本职的工作推诿至下级部门,由此形成职能缺位、错位的现象折射出当下地方政府治理的自利性样态,也反衬出基层社会治理失灵的归因所在。正因为如此,《通知》要求各级地方政府通过选派优秀机关干部担任驻村第一书记,加强对一些组织羸弱、力量涣散的农村进行治理,进而使地方政府回归至提升公共服务的供给上,确保国家与地方政府的各项制度安排得到落实。
(三)基层社会治理的落实需要第一书记执行
“作为市直部门的领导,单位一些文件只能由我来签发,如果我不在单位的话,一些政府的紧急来文就难以及时答复,其后果将会很严重。所以大多数驻村常规工作我都是委托村委帮忙打理,除非有上级考核才会下去。”(访谈记录,20180811)
营养专家指出，世上万物皆有度，许多有益的食物，过量食之则为害，饮食更是如此，营养关键在均衡，五色齐全提供了人体所需的各种营养。因此，在日常生活中，只有做到：五色食品，样样吃一点，不偏食，才算科学合理进食，身体才能健康。
其次,第一书记驻村的行动逻辑。行动逻辑是支配行动者行为的内在规律。作为国家治理与基层治理的承接主体,第一书记既是国家治理过程中权力运作的代理人,也是地方治理过程中落实政策的执行人,更是基层社会治理过程中回应群众诉求的发言人,因而不同层次(行政级别)的第一书记在行动逻辑上具有明显的差异性。第一书记在基层社会治理的行动逻辑不仅蕴含着基层利益最大化的追求,也肩负着委派单位完成指标考核的压力。
四、第一书记驻村名实分离的过程与结果:基于桂南P县个案考察
费孝通在《乡土中国》中对名实的分离进行阐述,他认为:“注释的变动方式可以引起名实之间发生极大的分离,在长老权力下,传统的形式是不准反对的,但是只要表面上承认这形式,内容却可以经注释而改变,结果不免是口是心非。”[1]100本文所讨论的第一书记行动逻辑的名实分离现象是指名义上第一书记嵌入基层社会治理的行动取向都具有合法性,但在压力型体制、晋升激励机制与目标责任制的情境下,他们在实际的驻村过程中采取策略性变通具有潜在的不合法性。
矿区古生代位于大兴安岭-蒙古-阿尔泰弧形构造带的东段，兴安地槽褶皱系的东乌珠穆沁旗早华力西地槽褶皱带的北段，中生代以来属于大兴安岭火山岩带的南延部分。构造行迹以断裂为主，受多期构造运动影响，断裂构造发育，方向以北北东向、北东向、北西向为主。
笔者于2018年7-8月对桂南Q市P县白镇的一些村庄进行田野考察,就第一书记在驻村过程中存在的一些问题与村民、村干部进行深入访谈,在客观描述的基础上,诠释第一书记行动逻辑的名实分离现象。白镇位于P县西南部,下辖12个村委,1个社区,其中L村、N村、W村、H村为贫困村。从各贫困村的第一书记来源来看,L村为Q市工商局LGS(1) 本文对地名和人物进行了匿名化处理。 、N村为P县总工会的BJ、W村为P县水利局的HJS、H村为P县水利局的HHC。《通知》对第一书记的工作要求为“建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务与提升治理水平”,并以通过强化考核的方式督促其开展治村工作。然而,在复杂多变的农村场域,作为国家主导下的外部力量,第一书记的嵌入难免会遭遇各种不利于政策执行的因素阻挠,尤其在目标责任考核压力之下,他们的行动取向往往与制度设计的初衷发生偏离,具体表现如下。
(一)组织工作方面:重过程干预,轻弥补指导
在正式行政权力与非正式自治力量互动的过程中,第一书记的介入虽然能够快速将涣散的基层组织动员起来,但却对村民自治制度产生一定的冲击,进而加剧基层组织的“行政化”。虽然《通知》明确第一书记作为“指导者”辅助村支两委开展治村工作,但在任期有限性与工作复杂性的情境下,难以按照现有的行政运作方式进行辅助性指导,更多的是依托村支两委组织动员,由此不可避免陷入以加强基层组织建设之名,行干预基层自治之实。
第一书记的嵌入,改变了村庄治理格局,打破了村支两委的权力运作体系，但在组织再造的过程中,可能会导致以第一书记为代表的“庄外人”与以村支两委为代表的“庄内人”之间的权威冲突。一方面,村支书需要借助第一书记的行政力量来改变基层组织涣散的局面,因而对第一书记的态度则表现为依赖。另一方面,虽然第一书记代表的是地方政府权威,但处于陌生的农村场域,其行政相对人较为模糊,以权威进行动员的作用较小。如若不借助村支书等基层自治力量,也难以对基层党组织进行有效地组织化动员,既希望他们能够配合自己工作,但又担心自己遭到村干部的排斥。实践中,第一书记在驻村初期往往依附于村支两委的非正式力量开展政治动员和组织再造工作,在中期和后期则变成村支两委依赖于第一书记的正式力量获取外部资源来改变村庄面貌。正如W村第一书记HJS所言:
“虽然我有基层工作经验,但到一个不熟悉的村庄驻村难免会担心工作开展不了,前期许多工作只能依靠村支书帮忙完成,后续的工作通过指导和动员村支两委完成。”(访谈记录,20180717)
随着市场化改革的深入推进,农村经济社会得到一定的发展,但伴随而来的“空心化”问题不断累加。当前农村基层党组织面临着“选人难、无人选”的困境。而现有的一些基层党组织存在战斗力薄弱、凝聚力不强、纪律性缺失等问题,加上高龄化的老党员难以承担国家治理和基层社会治理的重任,使得基层党组织陷入人浮于事、脱离群众的“原子化”状态。面对如今发生巨变的农村社会,基层党组织能否发挥其应有的社会治理功能将会直接关系到基层政权的巩固。
(二)精准扶贫方面:重争资跑项,轻运营管理
党中央将扶贫攻坚纳入“四个全面”战略布局进行部署,提出到2020年所有贫困人口实现脱贫,实施精准扶贫战略。国家赋予第一书记一定的行政权力,允许其在推动精准扶贫工作的过程中发挥主观能动性,以获取必要的体制内外资源投入到村庄。这就使得项目制[17]运作方式成为精准扶贫领域内不可或缺的治理手段。因而通过争资跑项获取体制内与体制外资源是第一书记的“工作任务”,这样,不仅能够增加扶贫资源的总量来缓解村庄贫困的劣势,也能促使第一书记与村民形成积极的互动,进而提高扶贫攻坚的工作效率。
看着眼前这位神采飞扬、侃侃而谈的长者，我想，或许对李秋光来说，印刷两个字的意义已不再是一项事业、一个行业，其早已融入骨髓，融入生命。我想这应该就是一种情怀，发自内心，感动着他人。
在压力型体制和目标责任制的双重情境下,第一书记在推动扶贫项目实施的过程中,往往追求“短、平、快”,或是采取选择性的执行方式,使得项目运作呈现出严重的碎片化。加上不同级别的委派单位所形成的“分利秩序”,促进其过于追求短期的政绩,而忽视农村发展的长远目标,许多扶贫项目缺乏可持续化管理。正如N村第一书记BJ所言:
“我驻扎的村庄属于边远地区,交通不便,一直发展不起来,前面两期的第一书记虽然拉到一些项目,但他们调走后,这些项目没人管了,有的建设到一半就停工了,我的行政级别低,也不好过问和干涉。”(访谈记录,20180718)
国家治理目标的实现不仅需要科层制体系自上而下进行推动,也需要各级政府进行政策配套和资源匹配,更需要一个能够承担国家治理的实践主体。在革命时期的“工作队”与新中国建立初期的包村干部,虽然在开展土改运动、建立人民公社等方面起到主导作用,但在人民公社体制消解后,其主导角色逐渐减弱,难以应对接踵而来的各项国家治理任务,亟需一种强大的外部力量进行“嵌入式”治理。正因为如此,以第一书记作为基层社会治理的新代理人逐渐兴起,尤其在2015年中组部形成的制度化文件后在全国范围内得到广泛推广。一方面,第一书记制度是国家治理的一种常态化表达,不仅优化了治理资源的配置,也有效解决因资源匮乏而导致治理“搁浅”等问题,进而保障基层社会治理的稳定性和可持续性。另一方面,《通知》进一步明确了第一书记的考核与激励机制,对做得好的将会给予一定的晋升与奖励,对于治理不力的将进行召回、问责和罢免等处罚。国家以制度化的方式赋予第一书记一定的权利和义务,以此推动国家权力向基层渗透,从而确保国家治理目标能够从上到下的贯通,使基层社会治理走向正规化、合理化和制度化。
第一书记依附于科层制运作体系,拉动扶贫项目进驻村庄,但项目落地后难以得到可持续管理,造成项目制的经济功能式微,使得扶贫攻坚的任务难以达到预期。
(三)为民办事方面:重走读下沉,轻服务下移
农村税费减免推动了乡村管理体制的变革,确保了国家权力在乡村的行使,却弱化了村支两委的自治功能。村支两委与村民之间的关系逐渐弱化,其工作重心取向于以“维稳”为中心,为民办事方面则表现出力不从心。在面对农村集体经济衰败与基层组织自治功能弱化的情境下,第一书记不仅要承担重构基层自治体系的任务,更要逐步解决村庄发展的诸多核心问题。P县建立一种村务代办制,要求第一书记依托村级“一办三中心”“农事代办点”等公共服务平台代理村级事务,如有超过权限的事务则逐级向上申报和处理。这样,不仅重建了村级公共服务供给体系,也在一定程度上提升公共服务水平。
虽然第一书记能够依托体制内的权威和资源处理村庄事务,但长此以往,很可能会陷入包揽一切村务并忽视本职工作的困境,甚至会边缘化村支两委干部,弱化其基层社会治理主体的功能。地方政府通过选派第一书记驻村代办基层事务是党的群众路线工作的延伸,对解决国家各项方针政策“最后一公里”问题具有明显的推动作用。然而,第一书记来源于各级职能部门,大多数身兼要职(科级领导干部),其双重身份将会在驻村的过程中产生责任冲突。当单位的本职工作与驻村的额外任务发生冲突时,第一书记往往会优先选择单位工作,而将驻村的一些事务委托于村支两委代办。正如L村第一书记LGS所言:
（2）物流业务智慧化应用规划。以支撑园区物流业务开展和服务园区企业为目标，开展多式联运、仓储管理、物流金融、电子商务等专业化平台的建设，打造云上物流生态体系，吸引社会相关物流主体参与到大生态体系中，通过发展虚拟物流经济，转变传统物流产业经济增长方式，构建继续高速发展的增长极。
从政策运行机制来看,一项政策从国家层面的提出到基层层面的落实都不离开各级地方政府通过责任下压、行政包干的原则进行推动,而政策的落脚点最终归集于基层干部身上。由于不同行政级别的干部执行能力具有差异性,在自上而下的政策执行过程中,并非都能将国家政策贯彻到底,选择性执行的政策“变通”成为他们的主要策略,这就使得政策资源内耗、政策执行偏差与政策反馈失真成为可能。在推进国家治理体系与治理能力现代化的情境中,党中央与国家一系列的制度文件不断推出,如在扶贫攻坚领域的精准扶贫,在生态文明领域的美丽乡村建设,在城乡融合发展领域的乡村振兴战略,这些政策在融入基层社会治理的同时,也对各级地方政府提出更高的要求。虽然各级地方政府能够因地制宜进行政策配套,但政策的衔接与跟进主要由“条块”部门人员来完成的。由于政策分工模糊化与部门利益分化,使得政策执行出现严重的“碎片化”,即一些职能部门充当“传话筒”,把原本属于本部门的任务移交给下级部门的基层干部执行。但权责有限的基层干部难以承担上级层层加码的“作业”。这种责任摊派的现实愿景典型表现为基层自治组织“行政化”的运作方式,换言之,在基层政府的过度干预下,一些地区的村支两委逐渐演变为上级政府的“腿”。他们既是国家权力的代理人,也是地方政策的执行人,更是基层群众的发言人。多重角色集一身的基层自治组织在政策执行过程中难免会产生角色冲突,尤其在国家政策与地方政策发生偏离时难以抉择,无论选择哪一方都会得罪另一方,因而他们常常处于一种被动的选择性执行状态,以此缓解不同政策之间的冲突,这就导致政策运行偏离了设计的初衷。
可见,虽然《通知》对第一书记驻村时间进行严格要求,但许多第一书记难以“全天候”扎根基层,更多的是象征性地下沉进行工作“交代”,通过“远程遥控”来指导村支两委工作。除非遇到上级政府督查、考核等紧急情况时,他们则会提前下村进行应对,或是向村干部“打招呼”,表明并未离开过村庄。这种“走读式”驻村的工作方式,虽然有利于完成单位本职工作,但难以及时解决村民事务,加剧村民对第一书记的不信任感。
(四)治理水平方面:重晋升条件,轻村庄发展
通过提升基层社会治理水平来巩固基层政权是各级地方政府选派第一书记驻村的最终取向,正如《通知》要求第一书记:“帮助村干部提高依法办事能力,指导完善村规民约,弘扬文明新风,促进农村和谐稳定”。换言之,第一书记不仅要在经济层面上带领贫困地区走向脱贫致富,更要在社会层面上积极化解基层矛盾纠纷来增加社会稳定因素,因而第一书记的职责几乎涵盖农村工作的各个领域,他们扮演着全能型的角色。
5.切实加强反腐倡廉教育。内因是事物发生质变的根本原因，导致腐败行为发生的最终原因还是在自身。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”，面对各种诱惑，一些“一把手”被贪婪心理绑架，不能把持住自己，“三观”扭曲变形，失去党性节操，逐渐沦为不法经营者的牟利工具，最终成为阶下囚。因此，要想真正管住“一把手”，最根本的就是要抓“一把手”自我监督工作。因此建立“一把手”自我监督机制，加强对“一把手”自我约束、自我监督的意识和能力是抵制腐败的前提条件。此外，还要进一步加强领导干部配偶、子女及其他特定关系人的法纪教育，共同筑牢“不敢腐”的心理防线。
第一书记在嵌入农村基层场域中难免会遭遇“封闭型”的乡土社会抵御,加上基层组织治理能力的不足,使得第一书记不得不通过行政手段组织和动员体制内资源投入村庄,由此塑造出一种嵌入式治理逻辑。加上村庄资源的匮乏给第一书记驻村工作带来巨大的挑战,尤其在“政缘关系网络”过窄的情境下,他们完成任务的难度系数将会加大,这就迫使其采取“委托-代理”的方式将治村的权限下放给村支两委。《通知》对第一书记完成驻村工作后给予“评选先进、提拔使用、晋升职级”的期许。这就使得许多干部趋之若鹜,同时也可通过驻村获取基层工作经验来增加晋升的砝码。由此,许多第一书记只注重上级政府考核的“硬指标”,而对于服务基层民众的“软指标”难以顾及,这就形成了第一书记以加强基层工作经验之名,行获取晋升砝码之实。由于权责不匹配,驻村第一书记在结束任期后,其所驻的村庄难以得到正式制度的可持续化支持,以致回归到“原子化”状态。正如H村第一书记HHC所言:
青辰心生好奇，盯着那张隐在薄雾后的脸，努力想将他的面目看得清楚，却越看越是头晕，如何也辨认不清。他从未有过这样的体验，他的双眸拥有异乎常人的视力，能够将很远处的东西看得清晰，但眼前这人，他却无法看清。他看着看着，终觉心底一阵发慌发冷，急忙移开视线，不能直视。
“之前的第一书记来自财力薄弱的单位,对村庄发展的贡献作用不大,治理效果不明显,中途被召回。单位也是担心完不成脱贫攻坚任务而被市里‘点名批评’,中途派我来救火的。”(访谈记录,20180820)
五、治理路径:差异化选派与均衡性监督协同
国家对选派第一书记形成制度化文件后,各级地方政府也相应地进行政策配套和人员跟进,将第一书记作为一种特殊的治理工具,在明确其责任与义务的同时,赋予其一定的权力指导村支两委开展村庄治理工作。
首先,第一书记制度是国家加强基层社会治理而做出的一项应然的制度安排。作为委派单位的代表,第一书记通常被基层群众视为上级政府下派的“父母官”抑或“钦差大臣”,因而在介入村庄治理的过程中,理应对村庄事务进行管辖,管得好就能获得群众的拥护,如若管得不好很可能遭到群众的排斥。如第一书记具备一定的行政权威与治理资源,那将对村庄的发展起到决定性作用。
其次,在压力型体制、目标责任制与晋升激励的情境下,不同层级的第一书记在驻村过程中的行动逻辑呈现出明显的差异性,进而显现出多种名实分离的现象,具体表现为:一是在压力型体制下,第一书记为完成上级不断加码的“硬指标”任务,他们更倾向于运用个人合法性权威进行基层动员和组织再造,以期提升基层自治组织的行动绩效,但这种科层制的运作方式很可能会冲击村民自治制度,加剧基层自治组织的“行政化”,故而形成以加强基层组织建设之名,行干预基层自治之实。二是在目标责任制的考核下,由于基层社会的复杂性与任期的有限性,第一书记在驻村的过程中可能会遭到基层黑灰势力抵制而导致任务“搁浅”,因而他们更倾向于通过“遥控”基层自治组织代理村务工作,由此形成以提升基层社会治理水平之名,下基层“镀金”之实。三是在晋升激励的驱动下,第一书记的行动逻辑更多的是偏向于“短、平、快”的项目制运作,通过积极游走上层来拓宽治理资源渠道,以此增加资源总量,但项目的后期管理却难以跟进,由此形成了以提升公共服务供给之名,行获取晋升条件之实。
第一书记驻村的名实分离,不仅造成地方政府的各项制度安排难以落实到位,也导致国家加强基层社会治理的目标难以实现。各级地方政府在因地制宜选派第一书记的过程中,应通过差异化选派与均衡性监督协同的方式,实行第一书记驻村的全过程管理(前期、中期和后期),具体如下:一是在选派第一书记的前期,各职能部门应从个人政治素质、下基层动机与岗位匹配度等方面加强对初选人员的甄别,以防止一些“混基层工作经历”的干部的投机行为;在给予一些具有较强工作能力与责任心的中青年干部下基层驻村机会的同时,也要对选派过程进行全程监督,以防止一些部门领导利用选派机会进行权力寻租;应加强对选派出来的驻村第一书记进行岗前业务培训与驻村任务告知,以防止因工作能力不足或业务不熟悉而导致驻村任务失败。二是在第一书记驻村的中期,地方政府应加强对辖区内各驻村点进行不定期巡查,通过从侧面了解群众所反馈的意见和建议,以防止第一书记驻村“悬浮化”而导致基层问题“上不来”的困境;应通过构建“条块”部门资源整合与跨部门协作平台,加大对驻村第一书记的人、财、物的优化配置和供给力度,以防止“各自为政”而导致“碎片化”治村困境;应通过动态调整的方式加强对任期内第一书记治村行为的监管,在召回一些难以胜任治村工作的第一书记的同时,及时选派具有基层工作经验的干部,以防止因驻村第一书记变更而导致“人走政息”的任务衔接失灵困境。三是在第一书记结束任期后,应打破自下而下的科层制考核体系,实行自下而上的村民参与评价机制,以村支两委与村民评价为主导的多维度考核来提升第一书记的工作绩效;应建立责任倒查机制,加强对于第一书记引入的项目进行后期评估,以防止重争资跑项,轻后期管理的短期行为;应建立离任审计制度,对第一书记驻村过程中出现的权力寻租行为给予追究,以防止与民争利的行为,进而增强其基层社会治理主体的责任意识。
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“First Secretary ”in the Village :Separation of Name and Nature and Its Improvement
ZHANG Guolei1, ZHAN Guohui2
(1.School of Public Administration ,Guangdong University of Finance ,Guangzhou 510521；2.School of Public Administration ,Nanjing University of Finance and Economics ,Nanjing 210095,China )
Abstract ： The “First Secretary” is the new agent of the state to promote rural development. It is also the bearer of the local government to implement various policies, and the executor of the grassroots people’s demands. Based on the “situation process result” analysis framework, the first secretary of B Village in P County of Guangxi, found that the embedding of the first secretary is positive for promoting the re-engineering of grassroots organizations, mobilizing internal and external resources, and easing social conflicts at the grassroots level. But in the context of the pressure-based system, the target responsibility system and the promotion incentive mechanism, the action logic of the first secretary tends to emphasize intervention of the process, but neglect compensating and guiding; to pay more attention to attracting the capital and project, but neglect the village management and operation; care more about his promotion then village development, thus forming the fact of intervening in grassroots self-governance in the name of strengthening organizational construction, underlying “gold plating” in the name of improving the level of grassroots social governance, and obtain conditions for promotion in the name of supplying service, which have seriously deviated from the original intention of institutional design. Therefore, the local governments should establish a screening mechanism before the election to prevent the speculation in his “accumulating grassroots experience”; conduct irregular inspections in the lower factions to prevent his “suspension” that causes grassroots problems “can’t come up”; after the expiration of his term of service, implement villagers’participation in his performance evaluation and off-duty auditing to prevent his “inaction”and power rent-seeking “misfeasance”, and thus to ensure the unification of his duty and action in the village.
Key words ：grassroots social governance; first secretary; name and reality separation; precise poverty alleviation; situation-process-result
中图分类号： C912.82
文献标识码： A
文章编号： 1009- 9107( 2019) 05- 0025- 08
收稿日期： 2018- 12- 17
DOI: 10.13968/ j.cnki.1009- 9107.2019.05.04
基金项目: 江苏省研究生科研与实践创新计划项目(KYCX17_0637)；江苏高校哲学社会科学基金项目(2018SJA0239)
作者简介： 张国磊(1990-)，男，广东金融学院公共管理学院讲师，博士，主要研究方向为基层社会治理。
(责任编辑:马欣荣)
标签：基层社会治理论文; 第一书记论文; 名实分离论文; 精准扶贫论文; 情境-过程-结果论文; 广东金融学院公共管理学院论文; 南京财经大学公共管理学院论文;