中国经济特区的发展及其未来——以深圳为例，本文主要内容关键词为：中国经济论文,为例论文,深圳论文,特区论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
70年代末，中国广泛实施经济发展战略后，经济特区被放在对外开放窗口、经济改革实验室的位置。本文首先回顾经济特区的发展过程，继而把握现状，且通过经济特区政策展望中国的发展前景。
前言
1992年，中国最高领导人邓小平视察广东时说：“八年过去了，这次来看深圳、珠海特区和其他一些地方发展得这么快，我没有想到。看了以后，信心增加了。”改革开放是今日中国的“国是”。成为改革开放特征的经济特区被置于邓小平经济发展战略的核心位置。正如邓小平所说，经过15年的改革开放，经济特区取得突飞猛进的发展，经济特区的先驱者深圳经济特区从一个贫穷的农村变为拥有250万人口的大城市。而且，在经济特区试行的种种“实验”成为今天中国推行社会主义市场经济不可缺少的因素。
本文的目的在于从宏观角度考察迎来诞生15周年的经济特区的过去、现在及其将来。为此，首先讨论“何谓经济特区”，围绕经济特区的政策变化，概观迄今经济特区的发展阶段及经济改革。然后，在以经济特区为原型增加的各种开放、开发区中，以其先驱者深圳经济特区为中心，考察经济特区今后发展的方向。
何谓经济特区
1.世界的自由贸易区
现在，世界各地均设有可谓经济特区原型的各种自由贸易区。具典型意义的可举例如下：
第一，“自由贸易区”。以地理上与外部割断的一定地区为对象进行自由贸易，也被叫做保税区。允许进出口商品自由出入、保管。有时，还可以根据需要，在地区内进行重新包装等加工。多设在港口附近。
第二，“出口加工区”。这是为振兴以组装、加工为中心的轻工业产品出口而设置的自由区，因而，出口用机器材料、原料进口、产品出口实行免税。而且，为吸引外资，附设有各种优惠税制等激励机制。由于平整土地和配套基础设施集中进行，企业可以控制这方面的投资。出口加工区管理局全权处理伴随投资的行政手续，行政办事效率也很迅速。
第三，“自由港”。通常是附带有自由贸易区和出口加工区的港口，多附设有免税店、宾馆、游艺场、住宅等设施。当然，广义上讲也指香港、新加坡等进出口控制极为宽松、明显限制关税课税品种的港口。
第四，“面向国外的金融区”。毋宁说是外汇出入自由的地区，或是外汇管理非常宽松的地区。在那里，自由化的金融体系发挥作用，其中心业务是非居住者的外汇贸易。
到中国设置经济特区的80年代，世界范围已有约400个各种自由贸易区存在。其中，30个国家设有加工型自由贸易区55处。那么，经济特区在上述的自由贸易区中接近哪一种类型呢？现存的各种自由贸易区中，对开办经济特区最有影响的大概是1966年台湾高雄设置的出口加工区。从当时经济特区被称为“出口特区”这一点也可以证实。1979年，中国政策经济学家的代表马洪提倡采用香港利用法，即利用香港的市场、资金、技术、经营管理，与香港的资本家进行合作生产，在香港附近的适当地区设置“出口加工区”。
2.设置经济特区的背景
台湾高雄出口加工区为出口加工区的先驱，李国鼎与该区的设立有着密切关系。按李的观点，设置出口加工区的目的为：①吸引国内外的投资，②发展出口工业，③创造就业机会，④转移外国技术即转移作为直接引进投资带来的经营资源、技术、经营秘诀的一揽子交易，填补获取资金、特别是获取外汇导致的储蓄和外汇的“两个缺口”，吸引农村剩余劳动力。经济特区是在这种背景下开设的。中国内地也不例外，是以引进外国投资、技术、经营秘诀、创造就业机会、获取外汇为目的设置经济特区的。但是，中国内地设置经济特区的目的还要加上以下几点：
第一，向国内传播先进技术、经营秘诀。经济特区是知识、技术等的“窗口”，发挥引进先进技术、经营秘诀、并向国内传递的作用。为此，中国各地的企业进入经济特区，建立外资企业、合资企业、经济特区企业及“内联”企业。
第二，进行市场经济的“实验”。学习资本主义的管理，进行与对外开放成为一对的改革“实验”，谋求依靠市场机制进行调整，对于希望依靠对外开放扩大与西方各国贸易往来的中国来说，经济特区是很好的学习场所。
第三，进行大规模地域开发实验，并形成模式。中国经济特区的特征是，与其他国家、地区的自由贸易区和出口加工区相比，其规模大得多。比如：台湾的出口加工区高雄、南梓、台中的面积不过是0.69平方公里、0.9平方公里、0.23平方公里，而深圳经济特区是327.5平方公里，特区内尚有蛇口工业区、福田沙头角保税区、高新技术开发区。所以，很明显，经济特区的任务之一是搞活地域经济。经济特区的确发挥了起爆器的作用。
第四，引进华侨资本。中国在引进外资方面占有的优势在于海外拥有多达数千万人的广大“同胞”。经济特区设在四大华人出生地的厦门、汕头、深圳、珠海，说明了其目的所在。
第五，统一祖国。正如中国反复强调的那样，位于中国周边的香港、澳门、台湾是中国“神圣不可分割的领土”。因此，我们甚至可以认为深圳、珠海、厦门等经济特区是强烈意识到与之邻接的香港、澳门、台湾而设置的。1984年2月，邓小平的“特区窗口论”在谈及“技术、管理、知识”后，将特区置于“对外政策的窗口”的位置，从中也可窥见一斑。总之，一想到本世纪末诞生的香港、澳门特别行政区，深圳、珠海两经济特区宛如恰到好处的政治经济的“缓冲地带”。
经济特区政策的演变
1.经济特区的成立
经济特区的诞生可以追溯到中国经济发展战略发生划时代转变的1978年12月的中国共产党十一届三中全会。在这次会议上，当时的广东省委书记习仲勋向中央要求扩大自主权。同年，国务院38号文件提出：在广东省宝安县开设“工农业商品生产基地、旅游区”。1979年，广东省委将宝安县改组为深圳市，并作为省直辖市，完善了经济特区设置体制。一方面，中共中央、国务院在深圳市蛇口设置工业区，赋予香港招商局建设权。同年2月，国务院决定在深圳市建立“出口商品基地”。4月，在决定实行“调整、改革、整顿、提高”的经济调整的中央工作会议上，习仲勋、杨尚昆就广东省的优势进行发言。会议还根据邓小平提议，正式讨论了试行“出口特区”、并由广东、福建两省实施“特殊政策、弹性措施”。5月，中共中央、国务院派遣工作组到广东省着手调查。另一方面，广东省人民政府办公厅起草了《关于试行深圳、珠海、汕头出口特区的初步构想》，6月，广东、福建两省党委制定了《关于对外经济工作“特殊政策、弹性措施”的报告》。1979年7月15日，中共中央、国务院正式下达了关于实施“特殊政策、弹性措施”的文件。
“特殊政策、弹性措施”涉及广泛，且不是规定明确的政策措施，但至少以下措施在广东省得到认可。第一，根据国家的方针、政策，以省为中心制定经济计划。第二，扩大对外贸易、物价、劳动工资、企业管理方面的地方权限。第三，除部分大型项目外，利用外资由省进行批准。第四，财政和外汇收入实行定额包干，这一方法5年不变。财政收入以1979年为基数，从1980年开始每年向国家上缴10亿元，其他由省管理。外汇收入以1978年为基数，超过基数的部分按国家30%、省70%的比例分配。第五，物资筹措和商业工作适当利用市场调节，扩大地方物价管理权限。第六，试行深圳、珠海、汕头三个经济特区。
这就是经济特区诞生的过程。1979年末，广东省人民代表大会第二次会议通过了《广东省经济特区条例草案》。第二年，即1980年5月，中共中央将“出口商品基地”改称为“经济特区”。同时，海南岛经济特区的构想也于这个时期提到议事日程。同年6月，国务院召开“海南岛问题座谈会”。1983年4月，中共中央、国务院批准“关于加速海南岛开发建设问题讨论纪要”，并决定同年7月加速开发海南岛，1984年5月第六届全国人民代表大会第二次会议决定设置海南行政区。但是，因为后来海南岛进口汽车在国内倒卖丑闻被披露，海南岛经济特区构想被延缓，直到1988年4月的第七届全国人民代表大会第一次会议方才决定将海南岛升格为省，并设为海南经济特区。
2.经济特区的性质
围绕确定经济特区的性质，中国国内一直众说纷纭。改革开放初期，经济特区广泛引入“资本主义”因素，腐败现象明显。经济特区令人联想到旧时的“租界”，故许多领导人对经济特区持严厉态度。1983年秋突如其来的反对“精神污染”的政治运动，看来是以经济特区的“资本主义”的“污染”为对象的。
1984年1月和2月，邓小平分别视察了珠海经济特区和厦门经济特区，并在深圳经济特区挥毫而就：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。”邓小平的这一系列活动给一度沉滞的改革开放赋予了生气。受邓小平指示，中央书记处、国务院于3月末至4月初召开一部分沿海城市座谈会，提出14个沿海城市对外开放。但围绕给深圳经济特区定性的议论始终没有中断。最早发难的不是来自中国国内，而是当时香港大学亚洲研究中心的研究员陈文鸿。陈文鸿认为：第一，深圳经济特区的高度发展是由大量的基本建设投资带来的。1983年，深圳工业生产总值的83%来自建筑业，而基本建设投资的大部分是国家财政、国内银行贷款。第二，深圳经济特区的产业结构并非是以工业为主体，深圳经济特区的社会商品零售总额经常超过工业生产总值。这说明，深圳经济特区的资本积累可以靠“特殊政策”进口物资在国内倒卖来完成。第三，深圳经济特区内的外资作用是极为有限的，外资未必成为主体。基本建设投资中外资所占比率仍然很小，工业生产总值内外资所占比率也不及“内联”企业。1983年深圳经济特区的出口额不过占工业生产总值的8%。
陈文鸿的发难使中国的领导人重新认识经济特区问题。1985年4月，据说当时的姚依林副总理视察深圳经济特区时指出：“特区不能永远依赖国家输血，要下决心拔掉输血针。”就此，理论界也展开了围绕给特区定性的争论。当时的中国社会科学院副院长刘国光认为特区的性质是“外向型”，因为：①资金筹措以外资为主，其比率为50-60%。②产品以出口为主，出口比率为70%以上。③提倡外汇收支顺差。就此，广东省体制改革办公室的王琢将特区比喻为扇轴，主张特区应起扇轴作用，向内外双方都可以展开。1985年末到1986年初召开的全国经济特区工作会议直到闭会都没有对这两个观点下明确结论。但是，当时将经济特区大体定性为“实施特别经济政策和经济管理体制的行政区”，其特征为：①经济开发以利用外资为主，其经济是社会主义经济指导下多种经济制度并存的综合体。②经济工作以市场机制调整为主。③对投资家采取特别优惠措施。④给予大幅度的自主权。可以说，给经济特区的定性成为1992年中共十四大规定的“社社会主义市场经济”及“多方位、多元性对外开放”的原型。
现阶段的经济特区
1.经济特区的多样性
经济特区成立至今引起过各种各样的议论，但正如中国期待的那样，它发挥了改革开放的火车头、对外开放的窗口的积极作用。特别是从80年代后期开始，经济特区成为中国外向型经济发展的火车头。比如，1992年经济特区出口占中国的14.6%。同年，中国外资企业的出口已达中国总出口的20.4%，其中的30.4%是立足于经济特区的外资企业创出的。
除了全岛被指定为经济特区的海南经济特区外，中国的经济特区均不过仅有100-300平方公里的面积，而且，按照1991年的统计结果，拥有经济特区的各市人口仅占全国的1.3%。而GDP占全国的2.4%，工业生产总值占2.2%，所以，人均收入水平与全国相比要高得多。拥有经济特区的各市全民所有制单位的固定资产投资额占全国的4.2%。这些，很大部分缘于外国投资。1991年，中国引进外资合同额的14.8%来自经济特区。这与上述出口特点共同构成经济特区的最大特征。
然而，五个经济特区的发展阶段是各不相同的，这直接表现在产业结构上。率先起步的深圳、珠海经济特区已经明显走上工业化进程，服务经济化的征候也已显露，而海南经济特区不论从生产结构还是就业结构来看，至今仍是农业部门占据产业结构的中心。从财政收支及银行纯储蓄存款的动向来看，全部呈顺差的仅有深圳经济特区。由此可以推测：投资时可以自筹资金、向外资筹措资金的，目前尚只有深圳经济特区。
2.经济特区的发展阶段
正如上述陈文鸿发难所指出的那样，当初，经济特区的发展投资占主导，其资金的大部分当然是由国家提供的，深圳市财政也提供一部分。以后，财政改革将投资资金改为向银行借款。伴随投资扩大，银行贷款剧增，出现了深圳储蓄存款供应不上的情况，从而导致国内银行资金向深圳经济特区移动的局面。从产业结构来看，当初的经济特区以商业为中心，这表现为社会商品零售总额增加，同时还表现为经济特区以外的地区不易进口的进口物资在国内倒卖的现象增加，也表现为80年代后期庞大的贸易赤字。
如此看来，经济特区若以深圳经济特区的经验为基准，可以分为几个发展阶段。第一阶段，如海南特区，工业化程度很低，引进外资也相对缓慢，投资资金主要靠财政支出和大幅度的银行借款。第二阶段，深圳、海南经济特区以外的经济特区所处的阶段，工业化快速持续发展，同时，第三产业比重很大。但这里的第三产业的发展是着眼于经济特区的“特殊政策”，以商业等为中心，并非支持工业化的金融服务和商务服务的发展。而且，投资资金需求极大，仅靠外资投资不够，不得不依存于财政或大幅度的银行借贷。第三阶段，如深圳特区，由于外资投资与出口，工业化发展迅速而且工业化带动了第三产业的发展，资金上自己资金积累增加。经济特区发展过程中还有一重要因素，即外来劳动力的存在。深圳、珠海经济特区几乎不具有现成的城市基础，是短期内形成工业城市的经济特区，其大部分劳力依赖于外来劳动力。比如，1991年深圳的常住人口仅不过是总人口数的30.7%，其他70%是暂住人口，这种倾向在其他经济特区也可看到。
经济特区内的改革措施
中国经济特区的作用不纯粹局限于经济领域。经济特区是市场经济及“资本主义”的“实验室”，在经济特区先于全国实施了各种改革措施。今天，已在全国各地推开的改革措施中，不少源于经济特区。下面，以深圳经济特区为中心，回顾一下经济改革中有代表性的领域。
第一，财政领域。1979年到1982年，深圳市不上缴财政收入，允许其全部留用，成为以后规定中央与地方财政承包关系的先例。
第二，行政领域。以往主管企业的实业部门的官僚机构大幅度削减，事实上，官僚机构与行政机关成了同义语。
第三，企业领域。谋求扩大企业的自主权，企业与官僚机构分开，且扩大资金的企业内部留成。企业采取单独核算制，使利益与责任挂钩。由于极度限制主管部门权限，企业向集团化迈进，在重视主管部门与企业这种纵向关系的同时，企业间的横向关系开始受到重视。进而，作为企业改革的一环，积极推进企业实行股份制。
第四，劳动领域。广泛引进工资制度，实施按劳取酬的奖励制、与企业利益挂钩的奖金、职务工资制、合同雇佣、录用考核等。
第五，金融领域。进行银行制度改革，经济特区开设了地域性银行及外国银行分行。其结果打破了中国国营银行的垄断局面，金融领域也出现了竞争状态。作为筹措资金的方法，很快引进了企业股份化的“实验”，同时与上海共同开设了证券交易市场。
第六，经济特区的市场化还反映在较全国任何地区发展都快的价格改革。价格改革和各种市场的建立给流通制度带来了巨大冲击，在经济特区，开始更强调第三产业的发展。而且，与其他地域相比，在经济特区，房地产可长期租赁。进而，为充实自己的资金，经济特区与香港一样，允许买卖土地使用权，还引进了拍卖制。这样，在经济特区，不仅各种商品市场得到发展，生产要素市场也得到培植、完善。
经济特区与开放、开发区
1.各种开放、开发区的成立
经济特区成立以后，中国增加了对外开放、开发区。现在，经济特区“特殊政策”的特殊性以及经济特区的“窗口”作用相对减弱。在对外开放热中，1984年，14个沿海城市对外开放，1985年，长江、珠江、闽南三角地区对外开放，中国的对外开放地区的的确确是从点到线、然后从线到面扩展。在1988年的对外开放热中，海南岛经济特区化，并且面向台湾企业的投资区开始急剧增加。1990年初开发上海浦东新区，说它是又一个经济特区也不过分。1992年，中共十四大提倡“全方位、多元性对外开放”，长江流域的主要城市、边境地区的主要城市、内地的主要省会被重新指定为开放城市。于是，现在整个中国呈现出开放开发区的景象。并且，出现了以振兴高科技领域为目的的高新技术开发区、保税区、国际旅游开发区等。
2.开放、开发区的激励机制
中国的对外开放、开发区以吸引外资为主要目的，设有多种对外国投资家的鼓励措施。以这种激励体制给予的奖励而言，经济特区最高，其次依次为经济技术开发区、上海浦东新区、沿海经济开发区、经济特区和经济技术开发区的旧街区。政府为维持这种激励体系的一贯性作出了不懈的努力。但实际问题是：各地都公布了本地独自的优惠措施，所以，作为投资家，尽管有各种优惠措施，也不得不根据对工资、生产成本、基础设施条件等的综合分析判断投资地点。但现阶段，这些开放、开发区无疑给外国投资家提供了在中国最好的投资环境。
开发区设立热
1.开发区剧增
1992年春节邓小平视察南方以后，在中国掀起新的改革开放浪潮，引来所谓开发区设立热。这是对1988年秋以来持续三年的“治理整顿”的反动，并由于1992年以后外资的急剧投入而加速。引进外资和工业化也扩展到内陆地区。同时，由于技术密集型产业及第三产业的发展，沿海地区对符合产业结构的新的开发区的需要也在高涨。
那么现在中国存在多少开发区呢？目前为止，国务院批准的国家级经济技术开发区不过19处，然而，如果加上国务院各部、委、局批准的开发区，即国家科学技术委员会批准的高新技术开发区52处，国家旅游局批准的国家旅游开发区11处，海关总署批准的保税区13处，其数量变为95处。但是，如果看一下所管开发区各部、署的统计，1992年末，其数目已达：国家计委1700处，国务院特区办公室1800处，农业部9000处，国家土地管理局2700处。其数目悬殊很大，各种统计出入很多。
2.开发区的问题
开发区如此增加也给国民经济带来了各种影响。第一，耕地减少。据国家土地管理局统计，1992年开发区总面积达12000平方公里，计划中的开发区80%是耕地。所以，如果每亩粮食产量为500公斤，被用于开发区的耕地为2000万亩的话，粮食产量将减少1000万吨。面对这种事态，1992年11月下达了朱镕基副总理签名的“严格制止占用、乱用耕地的紧急通知”。
第二，资金浪费。据说，近年来开发区的整治费每平方公里1亿元，最近达2亿元。因此，国务院颁发了《关于发展房地产的若干问题的通知》，呼吁在转让城市国有土地使用权时严格执行《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，不得胡乱下放转让土地使用权的审批权限。
第三，由于开发区的设置导致基本建设规模扩大，使中国经济的瓶颈问题越发显露，以至经济过热。到了1993年，作为抑制经济过热的一项对策，国务院宣布冻结审批开发区。这一举措逐渐向全国推开。
经济特区的未来
1.经济特区的产业调整
1992年提出“全方位、多元性开放”后，以往处于对外开放最前线、独领“特殊政策”的经济特区，面临今后何处寻求优势的本质性课题。1993年1月，广东省第八届人民代表大会第一次会议上，深圳、珠海、汕头各市的代表就这点进行议论时，深圳市长厉有为叹道：“某地区政策的优惠程度已超过特区，特区的‘优惠政策’已经变为‘普通政策’了。”这里，我们以深圳经济特区为中心，描绘一下经济特区的未来蓝图。
首先，作为一种尝试，近年来深圳经济特区积极进行大胆的产业调整。今后，深圳经济特区将欢迎技术密集型产业，同时鼓励劳动密集型产业向内地转移。比如：从1992年起，深圳经济特区已经明确这样一项方针，即不承认被称为“三来一补”，委托加工和补偿贸易合同的更新。1991年末，深圳经济特区的“三来一补”企业达7800家，雇佣60万工人，在经济特区的形成过程中起了极为重要的作用。但是，“三来一补”企业多是大量消耗水、电的低技术加工业，排出的大量废物增加了市政府的负担。因而已越来越成为不太受深圳经济特区欢迎的投资形态。因此，市政府开始要求现有的“三来企业”向合资企业、合作企业转换。受深圳市的产业政策影响，1992年，300多家“三来一补”企业完成了向合资企业、合作企业的转变，约90家深圳企业转到内地。厉有为市长断定这种现象是“客观的必然”。最近，经济特区内的地价、工资、煤电费上涨，鉴于内地新的优惠政策，开始出现回避深圳经济特区的资本。
2.“内联”的展开
进入1993年，深圳市政府公布了《关于进一步推行深圳经济特区对内经济联合的若干规定》，其目的之一无疑是引导劳动密集型产业向内地发展。1990年12月，根据广东省政府制定的扶助山区责任制度，深圳市对梅州市进行了各种援助，对梅州市提供的投融资、工业区开发等援助恐怕也是谋求引导深圳企业向内地发展的方略之一。
对于深圳来说，最早“内联”的作用很大。不言而喻，作为新兴城市，以往深圳经济特区的人才、物资依存于内地，深圳市党政干部的97%、企业干部的88%、技术人员的90%、管理人员的86%以及生产资料、消费品均依存于内地。同时，内地的政府、企业到深圳经济特区来寻找“机会”的络绎不绝。1991年末，深圳市与40多个中央各部总公司、29个省、市、自治区签订了6000多项合同，创出引进36亿元国内资金的业绩。中央、地方设在深圳经济特区的办事处有300个，其留守人员2700人，仅办事处的经费就达8亿元。而且，“内联”企业达4130家，其中20%是内地独资企业，80%是内地与深圳经济特区的合作企业。伴有内地出资的外资企业达2180家，占深圳市三资企业的57%。这种“内联”企业在深圳经济特区引进外资中也起了核心作用。
近年来，深圳特区为内地经济发展作出贡献的情况屡见不鲜。第一，技术转移。开放后的11年中，深圳经济特区引进、消化、向内地转移的技术多达100项，深圳特区开发的技术59项，其中8项技术开发填补了国内空白。第二，为内地代办进口。同时期内的进口额超过10亿美，内地在深圳经济特区召开的展览会、交易会多达4061次，带来了4万人的参加者和5亿美元的合同。第三，创出了就业机会。深圳已有100万人新被雇佣，他们向内地的汇款额也已达50亿美元。
最近，深圳企业（包括“内联”企业）的内陆投资增加。1987-1991年向内地发展的企业547家，投资项目713项，合同额（深圳企业的出资额）达12亿6千万元。1991年上半年，向内地发展的企业191家，较上年同期增加80家，合同额同期增加5亿元。如此看来，深圳经济特区的地域合作关系将重点从政府、企业向深圳经济特区投资开始逐渐转到深圳企业向内地投资上来。
3.经济特区的服务经济化
香港和广东省的经济关系被比做“前店后厂”。位于“前”面的香港分担服务功能，而位于“后”面的广东分担生产功能，两者相互依存。今天，深圳经济特区已发展到不能说它是单纯的生产基地的程度，因此，厉有为市长提出：“深圳将成为‘店’，以此充分发挥特区的‘窗口’作用。”
为使深圳经济特区与香港一样成为“店”，发展服务业是必不可少的。1992年6月，接到《关于加速发展第三产业的决定》（中共中央1992年第5号文件）后，从1992年9月开始，深圳市花费4个月的时间实施第三产业的社会调查。调查结果表明，深圳市的第三产业发展极为迅速，近几年深圳经济特区的金融、房地产、法律事务、会计等商务服务急速发展，快餐食品、连锁店、专卖店等尤如雨后春笋。
根据深圳市《国民经济社会发展十年规划和第八个五年计划》，“今后十年内深圳战略性产业调整的重点在于发展第三产业”。今后，深圳经济特区的服务经济将进一步发展，深圳经济特区与香港一起形成“店”的日子已为期不远。迎来这一阶段，深圳总算可以不抱憾初衷，充分发挥其“窗口”作用了。
（本文原载早稻田大学编《中国的商法与实践》1994年版，作者为日本专修大学经济系教授）
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