创建高绩效政府是行政体制改革的必然要求，本文主要内容关键词为：体制改革论文,高绩效论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
创建高绩效政府是增进政府公信力的重要途径，是当前行政体制改革深化发展的必然要求。政府树立高绩效形象，容易得到公众心悦诚服的信任与支持，公众愿意与政府达成更多的一致，政府的政策易于得到理解和推行，政府的目标能够顺利地贯彻与执行，行政体制改革也能减少阻力并获得长足的进展。
一、行政体制改革呼唤高绩效政府的创建
行政体制改革是政治性和政策性都很强的工作，需要充分考虑改革的复杂性和长期性。每一个阶段的行政体制改革都会有所侧重，体现出不同的时代性要求。服务型政府和绩效型政府的创建可以说是最近几年以来行政体制改革的趋势和目标。
自20世纪70年代末80年代初以来，起源于英国的行政改革，即新公共管理运动在全世界影响颇大。绩效取向是新公共管理运动的核心价值之一，为此，西方各国纷纷采用目标管理、全面质量管理、平衡计分卡管理等手段进行绩效管理，实行成本核算，加强财务控制，完善信息反馈，实行绩效预算和评估。无论是英国的“雷纳评审”、“改善政府管理下一步行动”、“部长管理信息系统”，美国的“联邦政府生产率测定方案”、“政府绩效与结果法案”，还是澳大利亚的“财政管理改进计划”，都彰显出绩效导向型政府的理念。西方以建立高绩效政府为目标的行政改革取得了令人瞩目的成效，高绩效政府的创建已成为现代政府的一个必然选择。作为一种世界性的政府改革趋势，高绩效政府的创建将是一场深刻的变革。
我国政府的宗旨是全心全意为人民服务，政府服务的质量很大程度上取决于其工作绩效。创建高绩效政府是中国同国际接轨，建立现代行政管理体制的必由之路，是提升政府生产力的根本途径，也是贯彻新形势下党的执政理念的必然要求。
从某种角度来看，行政体制改革滞后已经成为全面落实科学发展观最重要的体制性障碍。现实中，权责不一、分工不合理、决策失灵、执行打折、监督不力等存在一定的普遍性。如何加快行政体制改革，当务之急就是要解决每个改革环节上的质和量的问题，以及实际操作性问题。十七大报告中提出的“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”，正是对创建高绩效政府的呼唤。
二、高绩效政府的内涵
高绩效政府是指政府在履行行政职责的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应公众要求，追求公众满意，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。[1]高绩效政府能实现高效率和高效益，关注公平的价值，能满足公众期待，使公众的满意度和忠诚度得以提高，是政府形象建设的一个重要方面。
高绩效政府显然应该具有较高的政府绩效。政府绩效指的是政府管理活动的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力，它是政府能力的基本体现，是衡量政府治理水平和运作效率的重要依据。政府形象的根本依据取决于政府的实际表现，即“施政业绩”，也就是我们所谓的政府绩效。
由于政府目标的全局性、社会性、长期性、阶段性等诸多特点，政府绩效是一个复合概念，高绩效政府至少体现在如下几个方面：（1）高政治绩效。政治绩效是政府绩效的集中表现，在市场经济条件下，它最经常地表现为制度安排和制度创新。高政治绩效的制度安排和制度创新能力必须较强。（2）高经济绩效。表现在经济可持续发展程度较高；经济结构合理的前提下数量扩张并且质量提升；政府能制定推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。（3）高社会绩效。指的是经济发展基础上的社会全面进步，包括公众的生活水平和生活质量的普遍提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，公众安居乐业；社会和谐有序和谐发展，没有明显的对抗和冲突等等。当然，这些并不是政府绩效的全部内容。政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期政治文明、经济发展、社会进步的总成果。
政府绩效的价值取向，关系到行政体制改革的方向问题。高绩效政府的基本价值取向主要表现在：首先，应该能够充分地维护个人的权利和自由，民主的运作必须在稳定的基础上开展，但也绝对不会把稳定作为抑制民主的借口；其次，既关注增长，同样也关注公平，增长必须有相对的公平来约束。只有将二者关系处理得很好的政府，才可能是高绩效的政府；再次，要使本国人民不断获得各种自由权利，实现人的自由全面发展，使社会全面进步。[2]
由此可见，高绩效政府必须具有良好的战略管理能力、行政执行能力和自我监督能力，能够保证政府运行的速度和成效，能够最大限度地满足社会各阶层的利益，保持较高的社会治理能力，与社会的发展保持同步运行，促进和谐社会的发展。当然，政府除了通过政策的制订及自身的转型实现强大的目的外，还要确保自身行为的合理性。
此外，高绩效政府应当能够服务于当前和未来的社会需求。在转型期，政府应为经济和社会的协调发展提供必要的公共产品和有效的公共服务。政府必须突破本位主义，不为局部利益或眼前利益所动，尽可能消解不利于社会稳定的各种因素，谋求经济效益和社会效益的同步协调发展，维系整个社会效率与公平的平衡发展。
政府形象是公众对政府整体素质、执政能力和施政业绩等方面的一种主观评价，是政府本身的一项重要资源。创建高绩效政府是政府形象建设的一个重要方面。一般来说，“廉洁高效、公开透明、责任回应、务实创新”等良好的政府形象构成了政府权威的合法性基础，是政府有效运行不可缺少的条件，它能够降低政府运行成本，提高工作效率，其强大的凝聚力能够增进政府与公众的信任关系。注重对高绩效政府形象的打造和维系，是政府形象建设的重要方面，同时是政府推进行政体制改革的必然要求。
三、把创建高绩效政府作为行政体制改革的切入点
创建高绩效政府这一政府管理理念和思路，对于执政党近年来提出的行政体制改革目标具有重大的现实意义。
1、以公众满意度作为衡量高绩效政府的最重要指标
“执政为民”是当前行政体制改革总体性的原则和要求，同时是创建高绩效政府的思想基础。高绩效政府始终是以公众满意作为其行为的出发点和最终归宿，这也是深化行政体制改革的内在要求。公众满意可以说是创新政府管理、深化行政体制改革的最原始动力，它搭建的是以公众为本位、为核心的平台，政府管理必须站在这个平台上，不断自我创新，提高服务质量，改进绩效，增强其存在的合理性。在政府管理创新中，既要着眼于宏观战略，又要尊重民意、顺应民意、贴近民心、洞悉民情，严格按照“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的要求，使深化行政体制改革与公众满意有机地结合起来。
现代政府治理的实质精神就是必须为公众服务，对公众负责，并时刻关注公众利益的平衡和实现。而且，现代政府所面临的竞争性生存环境也要求政府必须密切关注公众满意度，并随时调整自己的服务来满足公众的需求。以公众满意度为导向来评价政府绩效是构建现代高绩效政府的必然要求，可以说，以“公众本位”替代“政府本位”已经是一种大势所趋。
公众满意度是公众对政府工作满意程度的一种心理状态，高绩效政府应该是具有较高公众满意度的政府。公众满意度高的政府必然会在其管理活动中树立公共服务、公众至上意识，将“公众满意，为公众服务”观念真正落实到政府的各项工作之中，站在公众的立场上设身处地地为公众着想，为公众提供服务，努力改善与公众的关系，实现便民、利民、亲民。同时，公众满意度高的政府必然能够符合和满足公众的意志、利益和需求，勇于对公众承担责任，及时地对公众的要求作出回应，并能坦诚接受公众对其进行监督和控制。另外，公众满意度高的政府不仅是一个时间意识较强、办事程序精简、办事效率高效的政府，而且还是一个能有效处理社会问题特别是危机问题的政府。
就政府本身的公共性质而言，政府绩效不仅仅是追求表面的效率，其业绩、成就和影响的核心问题应该是公共责任的实现程度与效果。而政府的服务态度、服务质量、服务水平如何，政府的绩效怎样，社会公众有着最直接、最真切的感受，也最有发言权，公众的意愿与要求是政府管理的出发点和归宿。从一定意义上来说，只有公众对政府提供的公共产品和公共服务满意时，政府管理才产生真正的绩效。因此，公众对公共管理机构及其运行的满意程度，是衡量政府绩效的全面、综合和终极性的评价。对政府绩效的评价最好选择就是交之于公众，以“公众满意不满意，公众答应不答应，公众赞成不赞成”为最高准则，体现“执政为民”的原则和要求。
虽然公众的评判也会有种种缺陷，如缺乏评估的专门知识和技术、缺乏必要准确的信息或可能存在短视和自利动机等等，但政府本身就是为公众而存在，政府绩效就应以公众的需要为导向，树立公众取向的绩效观。确立公众取向的绩效观，有利于政府更有效地朝着公众需求的方向努力，有利于政府部门及时纠正行动中的失误，有利于增进公众对政府绩效管理的监督、支持以及对评估结果的理解和认同。公众可以以社会主人翁和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府部门对它们的开支负责、对它们的行动负责、对它们的承诺负责。公众可以知道政府到底完成了什么，是否为公众提供了高质量的服务，是否使其真正受益并得到满足。
当然，也应该承认，政府肩负着社会整体规划和长远发展的重任，不能仅仅为了公众的满意而只顾公众眼前的、直接的、经济的利益。高绩效政府需要统筹兼顾个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面的积极性。
2、进一步完善政府绩效管理
绩效管理是指利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。[3]绩效管理是一项战略导向的系统工程，涉及体制的创新、权力的重组和流程的再造，必须循序渐进地开展。同时，还必须和相关政府部门的战略紧密结合在一起，才能称得上真正意义上的绩效管理。
作为政府管理的重要创新，政府绩效管理对于改进政府工作、创建高绩效政府、推进行政体制改革，具有重要的作用。有助于引导各级政府重新思考什么是政绩，为谁创造政绩，如何实现政绩，引导各级政府实现以人为本的全面、协调、可持续发展；有助于形成对各级政府的激励约束机制，保障政令畅通，增强其责任意识、服务意识和法治意识，有助于优化和整合行政资源，提高政府能力，推进行政管理体制改革的深化发展；有助于促进政府从管制型政府向服务型政府转变，从官本位政府向民本位政府转变，吸收公众的有效参与，提高政府公信力，建设公众满意政府，构建和谐社会。
自从2005年政府工作报告提出要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和社会发展综合评价体系”之后，作为绩效管理一个重要环节的绩效评估在各地政府中引起了广泛的关注和应用。出现的众多问题，一个深层次的原因就在于没有从绩效管理的高度来推行绩效评估，没有把绩效评估与战略规划、年度工作计划和绩效目标以及预算制度改革结合起来。只有把政府的绩效评估融入到整个政府的管理活动中去，绩效评估才能真正成为政府发现问题、改善管理和提高绩效的一种有效管理工具。[4]也就是说，绩效评估必须融入到政府的绩效管理过程中去。
根据公众的需要提供公共服务与公共产品，又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府管理绩效，从而确定政府管理对公众负责、提高服务质量的公共责任机制与运行机制，这是政府绩效管理和绩效评估的宗旨所在。随着公众主体意识的提高，政府绩效评估中的政府主导局面将会得以改观，取而代之的是公众评估机制。公众评估就是评价政府绩效的参照系是公众而不是政府及其工作人员，政府管理所追求的经济、效率、效益、服务质量、公众满意程度等都从公众的立场和角度出发。公众评估机制是政府高绩效的保障机制，它能强化政府责任、控制政府行为，促进高绩效政府的建立，推动行政体制改革的深化发展。
3、共同参与高绩效政府的创建
行政体制改革是一个共同参与的过程，高绩效政府的创建同样也是一个共同参与的过程。行政管理体制改革应该由领导人、政府行政人员、社会公众联合主导，共同推进。应由政府首长挂帅组织社会各界代表人士组成行政改革决策咨询委员会，具体规划和拟定行政改革方案，再由人大、政府决定，政府改革部门与其他部门负责实施。而且，“事实上，在组织的任何层次上都可以做出高绩效改革的决定。你不必一定是最高行政官或民选官员才能有效地改革。显而易见，管理部门会有更大的权力和资源来指导改革。但是中层管理人员或一线雇员同样可以做很多事情。虽然在等级制中职位影响着控制范围的大小，但是每一个人都有能力在他或她自己的控制范围内提高绩效。”[5]由此可见，提高绩效的努力可以来自于方方面面，创建高绩效政府需要大家的共同推进。
领导人员在高绩效政府的创建过程中发挥着重要的作用。高绩效政府的创建需要领导人的重视、支持与推动。它要求领导人定期地审查政府绩效，培养政府的绩效意识，并促使政府所有人员积极参与到创建高绩效政府的过程中去；应具备人员任用的能力，为下属提供积极的指导和激励，帮助下属达成正确的绩效；必须具备特定历史时期所需要的特殊才能，有能力面对转型时期各种各样的挑战。领导人的个人魅力往往可以对公众产生强大的凝聚力和号召力，促进各方参与的积极性和自觉性。
政府行政人员是创建高绩效政府过程中最主要的力量。高绩效政府应该给行政人员提供利用其技能和创造力的机会，提高适应性能力，不断学习以完成政府的使命。各级政府机构以及相关政府部门应尽快明确自己的使命，确立自己的绩效目标，提出相应的绩效衡量标准和相应的财政、时间预算。只有这样，才能让行政人员在明确使命的指引下开展工作，使政府的各项承诺真正得到贯彻落实，强化政府的执行力，提高各项工作的有效性。另外，如果每一位行政人员都能承担起自己应尽的职责，完成本职岗位要求，达成绩效目标，努力改进绩效，对于高绩效政府的创建将是一股持续的推动力。
创建高绩效政府需要公众、社会组织和专家参与其间。这样做，可以发挥他们的主动性和积极性，在一定程度上可以防止权力的现代异化，从而创造出巨大的成就。除此之外，还要有专家的深度介入和理论引导。只有这样，才能引领理论与实践的有效结合，才能使创建高绩效政府具备充分的科学性而真正提高政府管理质量并达到较高水平。高绩效政府应积极主动地扩大政府决策的公众参与程度，以公众意愿作为第一价值取向，并建立公众参与决策的渠道、规则和程序。通过让各方广泛参与评价政府绩效，建构起立体的、综合的政府绩效评价机制，让服务对象监督、评判政府和公务员的工作。这种促进参与的高绩效政府的创建过程，使得公众更能以一种积极的姿态投入其中，真正体现行政体制改革“以人为本”的总体性原则和要求。
收稿日期：2008－09－01
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