论深化国有资产管理体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276.1文献标识码：A文章编号：1000-2529（2204）01-0078-04
一、深化国有资产管理体制改革亟待解决的问题
改革开放以来，我们在国有资产管理体制改革上不断探索和努力，已经积累了一定的经验，并取得了一定的进展和成绩。但随着国有资产管理体制改革的不断深入，深层次的体制问题和矛盾也开始不断地暴露出来。其中亟待通过深化改革予以解决的问题是：
（1）政企不分。由于政府的公共管理职能与国有资产管理职能尚未分开，致使政企不分。政企之间实际上仍然保持着行政隶属关系。政府作为国有企业的行政主管，是企业的“婆婆”，作为国有资产的出资人，又是企业的“老板”。因此，政府直接干预企业的状况仍未能从根本上彻底改变。
（2）各部门分割管理，权利责任不清。现行国有资产管理体制的一个突出问题是国有资产出资人的职责由多个部门分担，如计委、经贸委、财政部、银行、企业工委、人事部、组织部都在管理，但相互之间缺少协同配合，使得管资产和管人、管事相脱节。这就从体制上使得选择管理者的机构与行使重大决策权的部门互不相干，如组织人事部门不考核资产经营绩效，却负责经营者的选择；综合经济部门等监管着国有资产的营运，却不能选择经营者。同时，分割管理必然导致部门间权责不明。各部门都热衷于争权力、管审批，而在承担企业的财产责任方面则互相推诿，严重影响了企业经营效率。
（3）国有资产出资人不到位。由于多部门承担国有资产出资人的职责，管资产和管人、管事相脱节，谁也没有真正承担起所有权代表的责任，没有一个部门对国有资产保值增值具体负责，国有资产出资人实际上是“虚置”的。
（4）中央与地方的管理权限边界模糊。现行国有资产由国家统一所有，分级管理。但中央和地方各自在管理上应具有何种责任、权力和利益，却始终不够明确。由此带来三个明显的问题：一是不利于在保持国有制的前提下形成多元市场主体；二是不利于推进企业产权重组，因为涉及产权关系的变动，都要经过中央政府的批准；三是容易导致地方政府行为扭曲。这种中央和地方对国有资产管理的分工和责任不清的状况，非常不利于国有资产的有效营运。
（5）缺乏有效的国有资产监管体系。由于多部门承担国有资产出资人的职责，没有一个单独的部门统一行使国有资产出资人的权利，而诸如组织、人事、财政等对国有资产管理及国有资本营运具有监督职责的部门又未能协同配合、行动一致，致使国有企业的经营活动长期缺乏有效的监督。与此同时，政府公共预算和国有资产经营预算长期混淆不分，混收、混用、混管，使国有资产经营缺乏必要的透明度，也给国有资产的监管带来不少难度。
（6）国有资产管理法制不健全。由于全国性的国有资产法尚未出台，目前对国有资产管理中的诸如国有资产在中央政府和地方政府之间的合理划分，国有资本营运体系的建立以及国有资产出资人的确立和职责定位，国有资产监督主体的确立和职责定位等重大问题还没有明确的规定。国有资产管理工作的开展往往受制于领导者个人的认识水平和偏好。政府各部门则往往从对各自有利的角度来制定其管理制度、办法，从而带有很强的条块分割色彩和局限性，而且各部门所制定的制度、办法往往又因此互相矛盾，对国有资产的有效管理产生了许多不利影响。
（7）营运效率低下，资产流失严重。由于以上问题的存在，致使国有资本营运效率低下，国有资产流失严重。2001年经营性国有资产仅增长6.6％。除了企业生产经营过程中的资产流失和资产重组过程中的资产流失外，政府各部门只管投资不管退出，盲目重复建设也是国有资产流失的一个重要途径。当前，国有资产大量流失的现象已相当普遍，每年高达数百亿元，给国民经济的发展造成了重大损失。
以上问题的存在表明，无论是从维护国家所有者权益出发，还是从调整国有经济布局、重组国有企业、加强企业制度建设、提高国有资本运作效率出发，都必须继续深化国有资产管理体制改革，尽快建立和完善符合社会主义市场经济要求的国有资产管理体制。
二、深化国有资产管理体制改革必须坚持的原则
国有资产管理体制改革的深化，既要以原有改革的成果和经验为基础，同时又要与时俱进，不断超越原有改革已经取得的进展。与1988年和1998年两轮国有资产管理体制改革相比，目前展开的新一轮国有资产管理体制改革在所面临的国有企业运行环境上已有很大的不同。这主要表现在：我国已正式加入WTO，对外开放度进一步提高；市场经济体制不断完善，企业已成为市场主体；公有制以外的多种所有制经济有了长足的发展，工商领域的非国有企业在数量上已占多数；国有控股企业已成为国有企业的主导形式，工商领域基本上实现了政企分开等等。显然，我们进一步深化国有资产管理体制改革，构建新的国有资产管理体制的环境已发生了很大的变化。因此，在提出新的改革思路和具体措施之前，我们有必要根据环境的变化找准深化国有资产管理体制改革的基本原则，并在深化国有资产管理体制改革过程中予以坚持。我们认为，在深化国有资产管理体制改革过程中，我们必须坚持以下基本原则：
（1）政企分开原则。政企不分是传统计划经济体制的主要弊端，也是国有资产管理体制久治不愈的顽症。前面我们列举了现行国有资产管理体制存在的诸多问题，其中最根本、最主要的问题还是政企不分。因此，坚持政企分开原则对于深化国有资产管理体制改革有着特殊重要的意义。特别是在企业已经成为市场主体、国有企业已经基本上实现政企分开的情况下，新的国有资产管理体制必须要有利于进一步促进政企分开。具体地说，无论是中央政府还是地方政府所设立的国有资产管理机构，它只是也只能是出资人代表，其基本职能是代表政府专门行使国有资产出资人的职责，而不能随意干预企业的日常经营活动。因此，必须明确界定国有资产管理机构、国有资产营运主体和企业之间的责任和权利，防止新的国有资产管理机构包揽一切，对企业生产经营活动进行不适当的干预。
（2）政资分开原则。在很大程度上，政企不分是因为政资不分造成的，因此，要做到政企分开，相应地要求政资分开。事实上，政资分开是市场经济体制下各类所有制企业公平竞争的要求，也是入世后遵循国际经济运行规则的要求。所以，在构建新的国有资产管理体制时，必须首先严格区分政府的行政管理职能和国有资产管理职能，要将政府从事行政管理的部门与从事国有资产管理的部门分开。政府的行政管理部门负责公共行政事务的管理，而国有资产管理机构专司国有资产管理。
（3）国家所有原则。国有资产必须国家所有，否则，就会名不符实。因此，构建新的国有资产管理体制必须坚持国家所有的原则。坚持国家所有的原则，一是要明确国有资产的最终所有权归国家。二是各级政府对国有资产的管理、营运和监督都必须严格遵守国家统一的法律法规。
（4）权责明确原则。构建新的国有资产管理体制，必须明确在国家所有的前提下中央政府和地方政府的出资人角色，明确中央政府和地方政府对国有资产管理权限的边界。
（5）权责统一原则。深化国有资产管理体制改革的一个重要任务，是要建立从中央到地方的统一的国有资产管理机构，解决部门分割、多头管理国有资产的问题，促进出资人到位，实现管资产和管人、管事相结合。坚持权责统一原则，就是要通过建立统一的国有资产管理机构，对原来分散在各个部门中的出资人职责实行统一管理，专门承担国有资产出资人职责，行使资产收益、重大决策和选择管理者等权利，实现权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。
（6）效率原则。国有资产作为一种资产，也有追求增值的内在要求，经营性国有资产更是如此。而现行国有资产管理体制的一个主要弊端就是营运效率低，国有资产流失严重。因此，构建新的国有资产管理体制，必须坚持效率原则，从整体上加强对国有资产的管理，搞活国有资产，实现保值增值的目标。
三、深化国有资产管理体制改革的途径
基于以上分析，我们认为，深化国有资产管理体制改革必须着重做好以下几个方面的工作。
（1）以国家所有为前提，以出资人为根据，合理划分中央和地方的国有资产范田，并赋予其完整而统一的权利与责任。
通过逐级授权，明确中央政府和地方政府管理国有资产的范围，中央和地方政府分级行使出资人职责，负责所辖国有资产的管理、收益和处置等，有利于充分发挥中央政府和地方政府管理国有资产的两个积极性，也有利于从整体上加强国有资产管理。坚持国家统一所有，是深化国有资产管理体制改革的基本前提。但这里的国家所有，已不同于传统的国家统一所有、政府分级管理。这里的国家所有，是由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，而不是单纯由中央政府来履行。我们应从不同类别的国有企业在国民经济和地方经济中的地位和作用出发，以出资人为根据，明确相关国有资产的产权主体是中央政府还是地方政府。
（2）各级政府成立专司国有资产管理的国有资产监督管理委员会（简称国资委），代表政府统一管理国有资产，行使出资人职责，实现管资产和管人、管事相结合。
十届全国人大一次会议已经决定成立国家国资委。新建的国资委是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。作为出资人，国资委依法享有资产收益、重大决策和选择管理者三大权责。它的主要职责是：制定国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。国家国资委受国务院委托，对中央直接管理的大型国有企业行使出资人职责，其他国有资产由国务院授权地方政府管理，地方政府委托地方国资委行使出资人职责。地方政府只设省、市（地）两级国资委。
需要指出的是，国有资产管理涉及到国有制实现形式的探索，是一个与国有资产的管理、营运、监督和公司治理等多方面相互关联的体制创新过程，绝不是各级政府设立一个专门机构就可以解决的问题。因此，组建国资委时，如下问题是我们必须予以高度重视的：
首先，成立国资委不是将原政府各部门管理国有资产和国有企业的机构、职能和管理手段简单合并到一个部门集中行使，而是要适应市场经济和建立现代企业制度的要求，构建统一的行使出资人职能的机构。因此，成立国资委，重在机制创新，出资人机构的职能和行使职能的方式、手段都必须有重大转变。一是要由“管理国有企业”的职责转变为“履行出资人职责”，从“管企业”向“管资产”转变。二是要将政府行使国有资产所有权的部门与行使公共行政管理权的部门分开，实现组织上的政资分开和体制上的政企分开。三是要从“管资产与管人、管事相分离”转变为“管资产与管人、管事相结合”。对政府而言，就是要构建责权明晰的产权主体，形成可追溯产权责任的机制；对企业而言，就是要构造集中、统一、排他性地行使所有权的国有“老板”。
其次，“管资产和管人、管事相结合”必须特别注意防止两种倾向。一是要防止企业内出资人继续缺位，所有者权益被侵蚀；二是要防止“婆婆加老板”，把企业管死。这里的关键就在于要严格把握以股东方式履行出资人职责和依照行政隶属关系管企业的本质区别。国资委受同级政府委托，代表国家行使出资人职责。一方面，所有权必须到位。就是国资委为履行出资人职责，该管的人和事要管好、管到位，成为“真老板”，以强化来自所有者的激励和约束。另一方面，所有权又不越位。就是国资委只当“老板”不当“婆婆”，不随意干预企业的日常经营管理活动。为此，必须实行所有权与经营权的分离，严格区分企业的所有权、经营权、管理权和监督权。国资委要按照《公司法》的要求认真履行出资人职责，行使股东权利，但也只是以股东的方式行使股东权。只有这样，才能保证所有权既“到位”又不“越位”，才能既维护所有者权益，又增强企业的活力和营运效率。
（3）对不同类型的国有资产实行不同的管理模式。
国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理模式也应有所不同。目前，针对不同国有资产类型提出的国有资产管理模式主要分为“两层次”模式和“三层次”模式。所谓“两层次”模式，就是由国资管理机构直接将国有资产授权给一些企业集团或大企业经营，形成“国资管理机构——企业”两个层次的管理模式。所谓“三层次”模式，就是国资管理机构将国有资产授权给专门的国资经营机构，国资经营机构再授权企业经营所占有的国有资产，形成“国资管理机构——国资经营机构——企业”三个层次的管理模式。从我国实际情况看，这两种模式都存在，各有其特点。“两层次”模式代理环节少，但对国资管理机构要求高。“三层次”模式实现了国资监管的政企分开，有利于国有资产营运的专门化，但委托—代理环节较多，实践中也存在国资营运机构对直接经营的企业干预过多的问题。我们认为，“两层次”模式和“三层次”模式可以并存，具体采取何种模式不能搞一刀切，要根据不同类型的国有资产的要求因地制宜，因企制宜。一般而言，对于管理比较规范的大型企业集团可以由国资委直接授权经营，而对于一般的竞争性、经营性国有控股企业和参股企业，则可设立国资营运机构（中间层公司），由国资委授权其营运国有资产。
中间层公司是“三层次”国有资产管理模式的核心，因此，其功能定位是否恰当及其营运状况是否正常，是决定“三层次”模式功效的关键环节。所以有必要强调如下几点：
首先，中间层公司有两个特点：一是它具有国有独资公司的性质；二是它又具有控股公司的性质，其最主要的资产是其持有的第三层次企业的股权（包括控股、参股股份）。
其次，中间层公司应当只是纯粹控股公司，而不能从事其它的生产经营活动。因为中间层公司是代表政府对企业行使国有资产所有权，以国有股股东身份对企业进行控股并对所控股的企业行使控股股东的权利，所以它的功能主要是“资产营运”而不是“业务营运”。一旦中间层公司也从事一般商品和服务的生产与经营活动，就会与其控股的公司产生潜在的甚至明显的利益冲突。既不利于自身集中精力搞好资本营运，也不利于第三层次企业开展生产经营活动。
再次，中间层公司不是第三层次企业的上级和主管部门。中间层公司只按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资产收益、重大决策和选聘经营管理者等权利，但并不介入相关企业的日常经营活动。因此，中间层公司不能是行政性的翻牌公司。
（4）加快深化国有资产管理体制改革的各项配套改革。
深化国有资产管理体制改革也是一项系统工程，其成败取决于社会各个方面的密切配合、协同努力。因此，必须加快各项配套改革，为深化国有资产管理体制改革扫清障碍。
首先，应继续调整国有经济的布局和结构。国有资产管理的有效性在很大程度上取决于国有产权委托代理的有效性。我国国有企业数量众多，国有资产量大面广。面对目前尚存的约18万户国有企业，三级政府的出资人机构是无法管理的。如果设置多层资产管理公司监管，又势必延长委托代理链条，无法保障国家所有者权益。因此，提高国有产权委托代理的有效性，要与优化国有资本布局相结合。这就要求我们继续调整国有经济的布局和结构，加大国有资本从失去竞争优势的一般竞争性行业退出的力度，使国有资本向涉及国家必须控制的重要行业和关键领域集中，减少国有资本覆盖企业的数量，提高国有经济的控制力。为政府从管理庞大的国有企业群转变为直接控股重要企业和营运国有资本创造条件，进而增强国有资产管理的有效性。
其次，应建立和完善有效的公司法人治理结构。新的国有资产管理模式将运行在“两权分离”的情况下，此时，有效的公司治理便成为决定公司能否健康成长及可靠运行的基础性制度。尽管自十五届四中全会以来，国有企业大都已经转制成立公司，并建立了相应的公司法人治理结构。然而，在所有者长期缺位的问题尚未得到根本解决，现代企业制度有待进一步规范的情况下，在国有企业内外实际上存在着一股人为扭曲公司治理的力量，严重影响和制约着公司法人治理结构的规范化及其作用的有效发挥。这是很不利于构建新的国有资产管理体制的。因为新的国有资产管理体制意味着政府机构再也不能干预企业的经营管理活动，如果公司法人治理结构不规范，企业内部人控制现象得不到有效的抑制，资产流失便在所难免。因此，深化国有资产管理体制改革，必须建立和完善有效的公司法人治理结构，确保公司决策的科学化和出资人利益的充分实现。否则，国有资产管理体制改革就难以成功。
再次，应进一步转变政府职能，通过政府代理国有资产所有权职能的机构与政府执行公共行政事务管理职能的机构的分离，实现政资分开，是构建新的国有资产管理体制的重要前提，因此，要进一步转变政府职能，促进政资分开。政府不再直接干预企业的生产经营，而是通过一套制度安排，使国有资产出资人代表进入企业并且到位。政府要为企业创造宽松的市场环境。通过政府职能转变，将企业所承担的行政职能和社会职能剥离出来，使企业真正成为社会主义市场经济的微观主体。
最后，应大力培育和发展要素市场。构建新的国有资产管理体制，无论是产权转让、资本营运，还是经理人员的选聘和监督，都离不开完善的要素市场作支撑。因此，大力培育和发展要素市场，对于构建新的国有资产管理体制有着十分重要的意义。一是要进一步完善资本市场。没有一个发达的资本市场特别是证券市场，要有效地开展国有资本营运是难以想象的。二是要推动产权交易市场的不断发展。要建立国有资产产权流动与有序退出的市场机制，将国有股权的流动与变现同企业经营者的激励与约束有机结合起来，同完善公司制的运作机制有机结合起来，提高国有资本经营的效率。三是要促进企业家市场的发育，为企业法人治理结构的建立和完善提供高素质的人才支持。
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