构建中央与地方国有资产分级监管体制模式之我见，本文主要内容关键词为：国有资产论文,我见论文,体制论文,中央论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对学术理论界建立国有资产监管体制模式不同主张的评价
为了适应社会主义市场经济发展的要求，学术理论界对建立国有资产监管体制的模式提出了不少观点和看法，其中主要有以下几种：
（一）两层次管理模式
这一模式有一个前提，就是：“一级所有”，具体包括两个含义，一是国有资产所有权集中于中央政府一级，地方政府不再对国有企业或国有股份拥有所有权；二是国有资产所有者职能集中到中央财政部专设的国有资产管理局行使，并由这个部门对国有资产的安全和效益负完全责任，其他各个中央经济部门不再拥有所有者权力，只分别从事经济行政职能，根据国民经济规划和国民经济平衡发展的需要，提出行业产业和技术政策，制订全国行业性维护市场经济秩序的各项法规以及服务监督工作。两层次管理是指国家一级管理和企业一级管理。国有资产管理局并不直接进行国有资产的经营，而是把国有资产分成两类：一类是国有资产存量及用于一般性投资的国有资产增量交由企业自主经营；一类是用于国家重点投资需要的国有资产增量部分，即用于满足各个企业及其他经营成份无力投资和不愿投资，而又是社会再生产协调发展必须的投资所需的国有资产增量部分，交由有关投资公司自主经营。
两层次管理模式的提出者认为，这一模式有助于打破企业隶属行政条块关系，消除企业资金横向运动的障碍，为推动流通体制改革，培育国内统一市场创造条件。同时，有利于克服产权虚置、资金预算软化等弊端，为深化企业内部改革提供了外部条件。
但两层次管理模式也存在一些不足的地方：
（1）虽然明确国有资产所有权集中于中央政府一级， 但没有强调地方政府对国有资产的管辖权，没有赋予地方管理国有资产权利和义务，不利于正确处理中央与地方的经济关系。从历史来看，我国的国有企业历来就有中央企业和地方企业之分，如果光考虑中央所有权，而不明确地方的管辖权，会挫伤地方的积极性。从现实来看，在社会主义市场经济的发展过程中，必须合理规范、协调中央与地方的经济关系，协调国民经济与地区经济的发展。如果只强调中央所有权，会影响地方经济的发展，甚至会引起地方政府的消极、抵触行为，从而不利于中央与地方政府关系的协调。
（2）把国有资产所有者职能集中到国有资产管理局行使， 使所有者管理职能与行政管理职能分开，这是对的。但专业经济部门完全不承担国有资产管理职能，会削弱国有资产的管理，不利于充分调动专业经济部门的积极性。首先因为我国的国有资产构成相当复杂，并渗透于社会的各个领域，仅就经营性资产来看就既有垄断性行业，又有竞争性行业；既有流通行业，又有制造行业；既有基础行业，又有非基础行业；既有民用行业，又有军用行业。因此仅由国有资产管理部门承担监督管理国有资产的任务而排开专业经济部门是行不通的。其次是目前我国正处在体制的转轨和过渡时期，在部门管理向行业管理转变的过程中，专业经济部门所承担的“规划、协调、监督、服务”等职能尚不能立即完全取消。而专业经济部门要行使好上述职能，还必须与国有资产监督管理工作结合起来进行。即使是将来实施行业管理，如果不能对行业的主要资产即国有资产进行监督管理，就谈不上进行有效的行业管理。再次是国有企业在行业经济发展中起着主导作用。随着行业经济的发展，国有企业呈现出经营方式多样化的趋势。国有企业在改变经营方式时，势必涉及行业组织结构和生产能力的调整，需要行业管理部门进行宏观指导、调控。
（3）政府职能转变体现的不明显。 把以前隶属于地方或部门的国有企业，集中交由国有资产管理部门进行管理，这固然能使企业摆脱“条”或“块”的行政干预，但同时也应看到，国有资产管理部门也是政府的一个行政机关，不具备经营职能。这就有一个国有资产管理部门会不会出现新的行政干预或新的政企不分。如何规范、界定国有资产的管理职能，两层次管理模式没有进一步说明，所以关键的问题在于国有资产管理部门如何来行使国有资产所有者的职权。
（二）三层次管理模式
该模式的内容是：遵循政府双重职能、政企职责分开的原则，建立一个由国有资产管理机构——中介机构——企业这三层次构成的管理体制模式。其具体思路：（1）从中央到省、 地县各级人民政府重组专门的国有资产管理机构集中行使所有者职能，实施责任明确的专业化管理，逐步形成国有资产管理网络体系。（2）建立国有资产经营中介机构。为了避免国有资产管理机构掌握产权并直接经营可能产生的种种弊端，需要在国有资产管理机构和国有资产占用单位（企业）之间建立各种类型的经营国有资产的中介机构如投资公司、资产经营公司等。（3）健全生产、流通企业的法人财产制度，确保企业能依自己的经营状况自主地支配和处置法人财产、提高资产的使用效率。在宏观、中观、微观三个层次上建立起多层次的产权制约机制，让所有权的制约机制进入投资领域、资产经营领域和企业，从而使国有资产的产权管理成为加强国家宏观调控的重要手段。
三层次管理模式注意到了国有资产管理中可能出现的政企不分的问题，因而把解决这一问题作为构建新的国有资产管理体制的重点环节。其解决办法就是在国有资产管理机构和企业之间，成立一些中介机构，即各种资产经营公司，或利用已组建的企业集团，经国有资产管理部门的授权，作为国有资产所有权的代表由中介组织对国有企业中的国有资产进行经营管理，并在经营和管理中代表所有者的利益，维护所有者的利益，防止国家利益受到侵占，督促企业加强经营管理，提高国有资产使用效益，实现国有资产的尽快增值。在这种模式中，国有资产管理政策与意图，只能通过中介组织贯彻到企业中去，这样就能够防止行政干预的发生。
但在这一模式中，也存在需要解决的问题。虽然提出了从中央到省、地、县各级人民政府组建专门的国有资产管理机构，但中央和地方国有资产管理机构关系怎样，如何协调与地方政府的关系却不甚明确。国有资产管理部门与中介组织，中介组织与企业之间是什么样的关系，也很不明确。国有资管理部门在通过中介组织对企业进行宏观管理时，是否会施加行政干预，使用行政手段，以及如何避免这种情况的发生。
（3）四层次管理模式
这一模式认为，国有资产管理体制应由四个层次组成。一是在全国人民代表大会常务委员会中建立国有资产管理委员会，作为国有资产所有者代表，统一制订管理国有资产的政策、方针、措施等。二是在各地方、各部门中建立国有资产管理部门，受全国人大国有资产管理委员会的领导，并负责贯彻执行国有资产管理委员会制订的方针、政策。三是中介性国有资产经营管理战略决策层次，如各种形式的资产控股公司、经济实体性专业公司、企业集团的核心公司等，对投资经营、资产配置与调整、财务计划与分配以及重要的企业经理和财务主管人员的聘任作出决策。四是企业生产经营管理层次，在中介性资产经营决策层次的管理下，自主组织企业的生产经营，并负独立核算、自负盈亏的责任。
这一模式的着眼点仍然是解决政企不分问题，即防止国有资产管理部门对企业的行政干预，其解决办法是使国有资产管理部门脱离政府行政机构系列，而归属于全国人大领导。但也存在值得考虑的地方。第一，全国人大常委会是最高权力机构，应否承担具体的经济管理事务？第二，国有资产管理部门归属全国人大领导，那么它是否还算行政管理机构？如果不是，应是一种什么机构？如果是，就没有必要脱离政府系列，该模式的立论前提也就不复存在。第三，国有资产管理部门脱离政府而由全国人大领导，这只是解决了它的隶属关系，但国有资产管理部门与企业关系并没有涉及，也没有得到真正解决。
以上几种模式共同之处就是强调了国有资产管理的集中、统一性，明确划分所有者管理职能与社会行政管理职能的界线，打破了传统体制下的国有资产所有权多元化、管理主体繁多但所有者“缺位”的局面，为加强国有资产管理，维护所有者权益提出了新思维、新方法。但也必须注意到，这几种模式存在着一个明显的缺陷，就是在强调国有资产管理集中统一性，维护所有权主体一元性的同时，忽视了地方政府在国有资产管理中的积极性和主动性，尤其是中央到地方国有资产管理部门之间的相互关系，以及中央与地方政府在国有资产管理中的地位和作用重视不够。因此，这几种模式中都缺少中央与地方对国有资产监管方面的具体内容。为了适应社会主义市场经济发展的要求，完善国有资产管理体制，促进国有资产的保值和增值，应该重视和研究中央与地方国有资产管理中的相互关系，在国有资产管理体制改革中，构建中央与地方国有资产分级监管体制新模式。
二、构建中央与地方国有资产分级监管体制模式的设想
深化国有资产管理体制改革关键在于建立新型的产权制度，有利于国家与企业之间、中央与地方之间责、权、利关系的明确和稳定，使国家经济管理、监督与企业的自主经营达到有机结合。
在国有资产管理体系中，应本着统一领导、分级管理的原则，从中央到地方政府分别按管理社会和管理国有资产两条线，成立各级国有资产管理机构，逐步建立起一个完备的国有资产管理和监督网络。中央政府国有资产管理部门作为国有资产所有者代表，统一行使国有资产所有权，并通过制定适当的方针、政策、法律、制度对地方政府国有资产管理部门进行指导、监督管理。在所有权统一的前提下，将与国有资产所有权有关的财产权，包括占有权、使用权、收益分配权和处分权等，在中央与地方国有资产管理部门之间进行分割，把从中央到地方各级政府所行使的多级行政管理权明确为多级资产管辖权。为了调动地方各级政府的积极性，在新的国有资产管理体系中，除中央国有资产管理部门外，地方各级国有资产管理部门可以既是国有资产管理者，又是资产的所有者代表，拥有一定的资产所有权“实权”，即地方国有资产财产权。地方有权对所管辖的国有资产以及中央授权委托管理的国有资产行使占有、使用、收益分配和处分等国有资产所有者代表权。随着市场经济发展和完善，政府职能的转变，各级国有资产管理部门应全权管理国有资产，对其各自管辖范围的国有资产区分不同类型、性质以及经营特点等采取不同的管理方式，既要满足落实企业经营自主权的需要，又要适应国家重点建设和国民经济发展的要求。中央与地方国有资产分级监管体制模式，具体包括宏观、中观、微观三个既相对独立，又有机联系的管理层次。
（一）国有资产宏观管理层次。我国国有资产管理体制改革的一项重要任务，就是要建立相应的组织形式及制度，以保证国有资产管理活动充分体现全体劳动者的共同意志和权力。这种组织形式就是我国的人民代表大会制度。政府国有资产管理部门自身并不是国有资产的所有者，而只是国有资产所有者代表。国有资产的真正所有者即全国人民还将依据人民代表大会制度，通过人民代表大会及其常设机构来行使国有资产所有权管理职能。但人民代表大会及其常设机构行使所有权管理职能与政府行使所有权管理职能是有区别的。人民代表大会及其常设机构主要是运用立法手段和对政府管理国有资产行为、工作实绩的监督来行使其所有权管理职能；政府则主要是在人民代表大会及其常设机构的授权下，行使具体的国有资产所有权管理职能，并自觉接受人民代表大会及其常设机构的监督。处理人民代表大会及其常设机构国有资产所有权管理职能与政府行使所有权管理职能之间的相互关系，要着重从以下几方面进行：
（1）在各级人民代表大会中设置专门的国有资产管理委员会或管理小组，该委员会或小组是人民代表大会的常设机构，从法律和行政法规的角度来检查监督政府国有资产管理部门工作以及协调管理国有资产管理部门与政府其他经济管理部门之间的关系。
（2）建立起国有资产管理部门向政府， 政府向人民代表大会及其常设机构定期报告国有资产经营管理和效益状况的制度，接受人民代表大会及其常设机构的质询、调查和监督。
（3）在努力提高全体人民国有资产管理意识和管理素质的同时， 建立一套有利于增强国有资产经营管理效益状况的透明度，保证广大人民群众对国有资产经营管理活动实行有效监督的制度。
国家的日常行政管理机构是政府。当国家具有双重职能以后，政府也就具有作为国家代表执行双重职能的身份，即行政管理职能与国有资产所有权管理职能。为了更好地加强国有资产的管理，落实企业经营自主权，应在政府内部设立国有资产管理的专门组织体系，行使国有资产所有权管理职能。
经过建国几十年来的经济建设，全国的国有资产数额巨大。在确定国有资产所有权最终归中央的基础上，需要对国有资产实行分权管理，即把国有资产的实际管辖权在中央与地方长期稳定地划分。同时为了调动地方政府积极性，在地方设立归属于地方政府领导的国有资产管理专职机构。中央政府即国务院内部设立国家国有资产管理总局，并分别在各省、直辖市、自治区以及下属地区设立国家国有资产管理局的派出机构，对国有资产进行宏观管理，并对地方国有资产管理部门工作进行指导、检查、监督。
（二）国有资产中观管理层次。地方各级人民政府代表中央政府行使部分国有资产所有权管理职能，并与地方政府所行使的社会经济管理职能相分离，设立地方国有资产管理局，包括省（自治区、直辖市）、市、区（州、自治县）、县国有资产管理局，建立与市场经济相适应的地方国有资产管理体系，振兴地方财政，发展地方经济。国有资产中观管理层次具体包括两个方面内容：一是各级政府代表国务院对本级所管辖的国有资产行使所有权管理职能。各级政府对国务院和上级政府负责，并接受同级人民代表大会的监督。其主要职责是：代表国家行使部分国有资产所有权管理职能，依照法律、法规行使国有资产的投资收益权、国有资产的重大处置和监督管理权，起草适合本地区的国有资产管理监督的法规草案，报同级人民代表大会审批，并组织实施。二是各级政府设立专司国有资产所有权管理的职能机构，代表政府对国有资产行使日常的监督管理职能。其主要职责是：贯彻执行国家有关国有资产管理的方针、政策、拟定地方性的国有资产管理条例和实施细则、执行办法，并组织实施；组织对本级及其下属国有资产现状和变动情况的调查研究及登记管理工作，监督国有资产的保值增值；组织所属地方企业清产核资、产权登记、产权界定、资产评估等基础管理工作；规定所属企业设立、合并、分立、终止、拍卖等重大产权变动事宜；按照规定收取、分配使用产权收益；指导、检查下级国有资产管理工作；接受上级国有资产管理机构的工作指导和国家国有资产管理机构的检查和监督。
（三）国有资产微观经营管理层次。中央与地方各级政府分别设立国有资产管理机构，通过制订资产管理的政策和制度，实施对国有资产经营管理的监督。但具体负责国有资产经营使用的是微观经营管理层，即从事国有资产经营的国有企业。
根据我国国有企业规模的不同以及在国民经济中地位和参与市场的程度不同等特点，其经营方式应该有所区别，对其应实行分类分级管理。凡属全国性的企业，国民经济骨干企业和大型企业集团，跨地区、跨行业的集团公司等，其国有资产应归国家国有资产管理局及其分支机构负责管理，其它企业的国有资产，则归地方国有资产管理局管理。并通过中介组织机构，区分国有资产经营组织的不同类型、性质，采取不同的经营管理方式，包括国有资产委托经营、国有资产股份经营、国有资产授权企业集团经营、国有资产承包经营、国有资产租赁经营等。形成从产权管理到产权经营，从宏观到微观的多层次的财产委托责任体系和完整的财产经营机制。
根据上述，可将中央与地方国有资产分级监管模式图示如下：
三、构建中央与地方国有资产分级监管体制模式的现实意义
（一）适应市场经济的发展，有利于政府职能的转变。随着市场经济的不断发展，产权结构越来越复杂，单一的国有企业将越来越少，多种所有制并存和相互渗透的格局将不断扩大。计划经济管理模式下的一整套管理手段和方法，在这种大趋势下显得严重滞后。如果再用行政职能去管理企业的资产和经营，就有许多不妥之处。因此，要适应市场经济的发展需要，转变政府的经济职能，必须划分清政府职能中的社会管理职能与资产所有权管理职能，使企业摆脱政府直接的行政干预，实行彻底的政企分开，另方面加强政府对企业的产权约束。
（二）有利于健全宏观调控体系，符合贯彻国家产业政策的客观要求。我国宏观调控体系，应该是在中央统一领导下的中央与地方两级调控体系。中央是宏观调控的核心，地方要服从中央统一的宏观决策，在保证中央统一计划、统一市场和统一政令的前提下，发挥地方对经济调控的能动作用。允许地方政府在执行宏观决策中，根据本地区的经济特点和实际情况，因地制宜地制定具体的区域政策。实行国有资产所有权中央统一所有，中央与地方分级管理，有利于国家经济宏观调控体系的建立和发展，符合贯彻国家产业政策的客观要求。
（三）符合财政体制改革的需要，有利于复式预算制度的贯彻实施。中央与地方分级监管体制模式，适应分税制财政体制改革的需要，有利于正确处理中央与地方以及地方各级政府之间的事权和财权的分工关系，使各级政府事权和财权相统一。国有资产归哪一级政府管理，其资产收益分配权相应放在哪一级。同时，各级政府中的国有资产管理机构，负责国有资产经营收益分配与使用，这也有利于各级财政编制复式预算。在财政收入方面，税务机构凭借政治权力，以税收征管为重点形成经常性财政收入；国有资产管理部门凭借国有资产所有者代表身份，以产权管理为重点形成建设性收入。在财政支出方面，按复式预算要求形成以税收为主要来源的经常经费支出和以产权收入为主要来源的生产建设支出。这既有利于国有资产管理部门责权利相结合，形成对经营性财政收支监督管理，也有利于财政从分配领域加强宏观调控。
（四）有利于促进现代企业制度的建立和完善，保证国有资产的保值和增值。要建立现代企业制度，必须实现几个分离：一是政企职责分离；二是国家行政权与国有资产所有权分离；三是在企业体制中所有权与经营权适当分离；四是在财产关系上国家股权与企业法人产权分离；五是在分配关系上实行利税分离。而中央与地方分级监管体制模式符合以上几项分离的内容，是按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有权管理职能分开的原则，根据社会主义市场经济内在规律和建立现代企业制度的客观要求构建的。
（五）为国有资产经营管理监控网络的形成，维护国家所有者的权益，防止国有资产的流失创造了良好的条件。首先从宏观层次来看，中央政府即国务院接受全国人大的委托，具体行使国有资产所有权管理职能，并作为国有资产统一所有者代表，通过设立专职的国家国有资产管理机构及其在各地的分支机构，对全国的国有资产，包括境内外的、中央与地方的国有资产占有、经营、使用、收益、处置等营运过程进行全面的监督和控制。其次从中观层次来看，地方各级政府接受国务院的委托，行使一部分国有资产所有权职能，并相应设立地方各级国有资产专职管理机构，一方面接受同级人民代表大会国有资产管理委员会（或管理小组）的监督和控制，定期报告本地区国有资产存量、分布、结构、变化和营运效益等情况以及对国有资产利用效果和影响利用效果的主要因素的分析，并提出今后加强国有资产管理工作的措施和建议；另一方面接受中央国家国有资产管理部门的工作指导和检查。再次从微观层次来看，各个具体负责国有资产经营和使用的企业、单位，一方面通过健全民主管理企业机制，提高职工民主管理企业的自主性和参与意识，实现国有资产民主管理。另一方面，通过国有资产管理、财政、银行等部门和监督机构派出代表以及聘清经济、金融、法律、技术和企业经营管理方面的专家，连同企业领导人和职工代表，共同组成监事会，对企业的经营效益和财产保值增值状况进行监督、评价，并健全国有资产报告制度，及时反映国有资产数量、结构、分布和经营使用效益等情况，使各级国有资产管理部门及时掌握国有资产变化及营运状况，以便更好地行使监督管理职能。
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