金融自由化中的政府金融监管和法律框架，本文主要内容关键词为：框架论文,金融监管论文,金融论文,法律论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代和90年代的金融自由化带给发展中国家的最深刻的教训是忽视了对金融部门的审慎监督与管制，金融自由化使得旧有的带有金融抑制痕迹的金融管制措施被逐渐抛弃和修正，但是对银行行为进行有效监管的法律框架以及自由化的金融体系所需要的其他法律环境却没有及时建立，因而引发频繁而严重的金融体系危机和动荡。发展中国家逐渐认识到，金融自由化不是单纯的放弃政府管制，而是改变政府管制的作用方式与政策工具；金融自由化所抛弃的仅仅是妨碍金融发展和经济增长的金融抑制政策，而不是放弃所有正当而必需的金融体系游戏规则。事实上，要使得金融自由化导致真正的金融发展和经济增长，必须有一整套完善有效的法律规范和市场规则，以此来支撑金融体系的自由化过程。
一、金融自由化与金融体系游戏规则
沃克尔(2000)列举了有益于金融自由化顺利进行和金融体系稳健运作的市场经济法律体系的10个指导性原则，其实涵盖了一个完善的市场经济所必须遵守的根本法律原则，这些原则对于发展中国家在金融自由化过程中健全法律框架是非常有借鉴意义的：(1)市场经济的法律体系建立在这样的假定之上：公共利益来自于市场中的个人决策，这些个人决策在供求约束之下将有限的经济资源进行有效配置。(2)法律规则应该认识到私人产权的重要性并对界定清晰的产权进行保护，其中包括物质层面的产权以及知识产权。(3)法律规则应该在人类对于自由和秩序这两种基本欲望之间作有效平衡，在维护交易自由的同时保证市场秩序。(4)法律、规则、行为规范，应该基于透明性和开放性，应该鼓励和有益于经济交易。(5)法律规则应该考虑到，在一个自由市场经济中，需要某种程度的政府干预，过度的政府干预和法律约束会阻碍创新，但过轻的政府干预和法律约束则会使私人产权受到损害。政府对市场的干预要求以必要的可信任度作为基础，防止专断和不公平行为，政府干预应完全基于法律规则。(6)应该在社会中逐渐培育支持法律规则和反对腐败的法律文化(culture of law)，法律的执行应该激发民众对于法律的信心，并激发他们尊重法律的基本要旨。(7)法律规则应该反映一个社会独特的文化、历史和人口状况，法律规则改革的意愿应该来自于一个社会的内部。(8)法律规范应该培育一种奖贤任能的社会氛围(foster meritocracy)，支持在保持距离的交易中(arm's-length interchanges)基于市场价格的分散决策，而不是基于裙带主义(cronyism)和腐败。市场参与者被转化为商品和服务的价格，金融工具也应该以法律规则为基础。法律规则应该鼓励和有益于及时和准确的信息的提供，以使得公众可以随着市场价格的调整而调整自己的交易行为。(9)市场经济中的金融体系应该有复杂的法律和监管框架来作为支持，这些法律框架为参与者提供了稳定的交易媒介，可信任的金融机构，公平诚实的资本市场和有效的支付体系与清算结算体系。(10)法律规则应该支持市场参与者之间的产权的转移，这种产权转移是来自于市场经济内在的“创造性破坏”(creative destruction)。法律规则应该支持和鼓励创新和竞争，同时应该为市场经济带来合作和信心。[1](P31-66)在金融自由化进程中，政府应着力建立与市场经济相匹配的游戏规则，这些游戏规则应成为金融体系有效运作的最可靠的制度保障，也是政府制订金融监管法律框架的基本参照原则。
二、金融自由化所必需的市场经济法律框架
王曙光(2003)运用大量经验数据证明，完善且执行良好的市场经济法律框架有助于提高一国制度质量，从而减少金融自由化所引发的金融脆化现象。[2](P123-131)根据沃克尔的市场经济法律体系指导性原则，市场经济法律框架至少需要具备以下要素：
首先，市场经济法律框架需要包含清晰界定产权和保护产权的法律规则；市场经济法律框架还需要严格的行政法，以防止政府当局的专断和不公平的行为；市场经济法律框架还需要严格的公司法，以设定公司治理标准，保护股东的权益，在公司法中应明确所有者、经理人和股东的作用、权利和责任；市场经济法律框架还需要严格的合同法，以保护合同各方的权益，保证各方义务的履行，而抵押法通过获得实际资产的请求权而保护贷款人的权益；市场经济法律框架还需要具备防止市场中舞弊、欺骗以及其他不公平行为的法律，保护正当交易不受这些行为的损害；市场经济法律框架需要具备有能力、道德上可靠、政治上独立的司法机构，这样一个司法机构必须有足够的拥有良好法律培训的律师以及有信誉的诚实的法律执行当局作为支持；市场经济法律框架必须包含关于破产的法律规范，以保证淘汰那些严重拖欠的企业和金融机构，并有利于企业的重组和再建；政府的监督和管制，作为法律规范的一个必不可少的组成部分，必须有助于提供良好的法律环境，使得当事人能够有效地估计交易风险；金融体系中风险管理的压力不一定都要私人金融机构来承担，中央银行法必须有助于建立一个政治上独立但非常可靠的中央银行，它有责任维护物价的稳定性并对金融机构的风险进行有效监管和及时救助；市场经济法律框架必须包含一套复杂的有关金融机构的法律规则，在这些法律规则中应规定金融机构最低安全与效率标准，并规定对金融机构监管的手段和方式，这些监管手段允许监管者设定审慎的规则来控制风险（包括资本充足率、贷款损失准备金、资产集中度、流动性、风险管理以及内部控制）；市场经济法律框架必须为资本市场建立一个透明、公平、有效的法律和监管环境，包括保护投资者和监管证券的发行、对交易商和经纪人的监管以及对股票交易的监管等，法律还必须通过足够的信息披露以及会计和审计工作来保证透明性，而对于那些集体性的投资工具（如投资公司），必须有特别的监管措施；市场经济法律框架必须包含那些用来规范非现金交易的法律规则以及有关证券交易的清算与结算体系；市场经济法律框架还必须包括严格的反垄断法，以防止经济力量的过分集中以及垄断性的价格设定，反垄断法必须有助于鼓励和培育竞争精神和创新精神；市场经济法律框架还需要清晰、公平和可预测的税法体系，严格的税法可以保证政府当局有足够的资源用于履行自身的义务并为整个社会提供最低社会安全网络，金融体系中公平而有效的税法可以保证金融机构的公平竞争。[3][4]
所以，要使金融体系稳健而有效地运作，为保证在金融自由化过程中尽可能降低金融脆化现象和金融动荡，就必须首先具备以上所说的完善的市场经济法律框架，这既是金融自由化的必要条件，同时也是金融自由化的最终目标之一。因此政府在推行金融自由化的过程中，就必须逐渐地有意识地完善有关法律框架，同时加大执行法律规则的力度。在我们所探讨的一国制度质量问题中，包含着政府部门的行政效率、政府腐败的程度、合约执行的效率等要素，良好的法律框架和有力的法律实施均有利于改善这些制度质量要素。
三、有效金融监管的三个必要条件
清晰、完善、公开的市场经济法律框架是实施有效金融监管的必要前提，但是对于建立稳定的金融体系而言，发展中国家面临的更大挑战却是这些法律规则和制度安排的有效实施。[5]我们必须详细考察有效的金融监管所依赖的必要条件和实施金融监管的具体的可操作性的政策工具。
在影响监管效率的所有条件中，最关键的是要存在强有力的独立的监管主体（监管者）。监管者的权威和强制力量来自于政治的支持和严格的法律保护。监管者在操作上的独立性(operational independence)是1992年巴塞尔委员会(Basle Committee)所确立的核心银行原则中一个重要标准，但是在不同历史、政治和文化背景的国家，监管者的独立性存在很大差异，在我们所讨论过的东亚传统金融体制中，金融监管机构的独立性要求与英国和美国的监管者独立性要求就有很大区别，东亚体制中监管者由于在人员任免、财务来源以及政策目标上与政府有着密切联系，因此其独立性受到巨大限制。亚洲金融危机的教训表明，保持金融监管机构在政策操作上的独立性是非常重要的，监管者应该具有脱离于政府和其他政治力量的强制性的权威，在对金融机构发放许可证、实施日常监管、惩罚不正当交易行为和在金融动荡时采取迅速果断的矫正措施方面，应该具有独立的职能和实施权力。监管者的独立性应该以法律手段进行明确界定，这样才能在投资者中确立监管者的权威和可信任度，使得监管者可以保护公民免受官僚行政机构不当行为的影响，保护监管者不被既得利益集团所骚扰。要使监管者的独立性不受侵害，应该在人事任免上独立于政府体系，监管机构超脱于政府之外，不受政府机构人事更迭和政府领导人个人好恶的影响，同时，要维持监管者的独立性，就必须保证监管机构的预算和财务来源不受制于政府。政府给予金融监管机构以独立性，其原因是多方面的，克里沃(Krivoy)(2000)认为其中最强大的动力来自于国际金融的一体化和全球化，这个趋势使得全球金融市场成为一个紧密联系的市场，市场参与者在这个全球市场中享有自由选择权利，一个脆弱的金融体系可能有被逐出全球金融市场的危险，必须由一个独立的监管机构，来执行一个国际上统一的标准，以维持本国金融体系的竞争力；另外，国际机构在促进各国金融监管机构独立性方面也有重大影响，巴塞尔银行监管委员会(Basle Committee on Banking Supervision,BCBS)、国际保险监管者协会(International Association of Insurance Supervisors,IAIS)、国际证券业委员会组织(International Organization of Securities Commissions,IOSCO)、国际货币基金(International Monetary Fund,IMF)以及世界银行(World Bank)都在其中起到重要作用，它们的政策倾向和在监管手段方面的建议，深刻影响了发展中国家的金融监管机构的行为，促使这些机构提高监管的独立性，以适应国际金融组织的要求。[6](P113-133)独立性是与可信任度联结在一起的，监管者对于政府和议会而言必须是可信任的，这是监管者独立执行监管职能的基础，而可信任度的大小，则取决于各国民主制度的力量和公共政策方面的决策透明度。在发展中国家，应该在公众和政府中努力建立监管机构的可信任度，把金融机构的可信任度作为民主治理的一部分来看待。监管机构的独立性和可信任度意味着监管机构不受政治压力和利益集团的影响，否则，监管机构就不能获得地方银行体系和民众的尊重和信任。金融监管机构的独立性和可信任度还建立在执行监管的权威性上，它可以独立执行法规，可以独立对犯规者实施罚款和其他惩戒措施，否则，监管者的权威性、独立性和可信任度就无从谈起。
金融监管机构实施有效金融监管的另一个必要条件是监管者必须拥有足够的资源以达成其监管目标。金融监管是一项成本很高的政府行为，它需要足够的经费、拥有高度专业知识和技术的监管人员以及高超的信息技术手段，所有这些，都需要较大的资金投入。但是在现实经济中，监管机构往往是一国金融部门中的一个小分支机构，缺乏足够的资金、人力资源以及信息技术手段，难以完成复杂的艰巨的金融监管。所以，为了保证金融监管机构的监管效率，各国必须对监管机构进行不断的投资，使其拥有足够的资源实施监管行为。监管者必须对银行经营业务、融资技术、风险管理和市场趋势有透彻的了解，对金融机构的金融创新及其风险有迅速的反应；监管者还必须收集和分析那些最新的有意义的信息，不能仅仅依赖于银行的财务报告，而要基于严格的程序对银行经营进行密切关注；[7]监管机构还必须吸引和留住那些经过良好训练的专业人员，并使他们有避免腐败的内在激励。政府、金融机构和国际金融组织都应该优先考虑监管机构的预算问题，以保证监管者拥有足够的资源实施监管。
监管者实施有效监管的必要条件除了独立性和拥有充足资源之外，还要求监管者具有预见性和行动果断。中央银行可以利用其再贴现窗口的限制而对银行实施某种监督，强制银行处理其存在的问题，但是中央银行在处理系统性的危机方面却存在着较大局限。发展中国家要建立现代的具有预见性的审慎监管体系，就必须克服一系列文化和法律的障碍。所谓“审慎”的监管体系，就是监管者创造出一套规则和激励手段，来鼓励银行采取谨慎的行为，而且监管者越早实施这些激励，这些规则也就越有效。相对而言，习惯法(common law)传统国家比民法(civil law)传统国家更容易采取预防性的措施，因为习惯法的法律框架提供了基本的原则和指导，而这些基本原则又通过判例和经验而得到丰富，所以在习惯法传统国家的监管者可以在发现银行的行为不审慎的时候，更容易采取预见性的和灵活性的监管方式对其进行处理。而在民法传统的拉美或者亚洲发展中国家，法律体系相对比较僵硬，这就使得监管者很难根据预先判断采取预见性和灵活性的措施，这些国家的监管者往往作出非常详细的规定，规定银行哪些该做哪些不该做；同时，监管者的判案往往只是对成文法律的一种肯定，而不是对于法律的阐释，而监管者的权力，又被巨细无遗地加以规定。在这种法律环境下，监管者很难有足够的空间和机会去作出自己的判断，也难以同那些银行进行谈判，因此使得监管者难以在银行经营出现严重危机之前就对银行的不当行为作出预先矫正。因此，在拉美或是亚洲发展中国家，监管者往往注重于事后惩罚，而不是事先的果断判断和预见性措施。
四、有效金融监管的可操作的政策工具
我们已经详细考察了有效金融监管所必需的市场经济法律原则和法律环境，也列举了有效金融监管的必要条件——强有力和独立的监管者、充足的监管资源和监管者的果断与预见性行动，那么，接下来的问题就是探讨有效的金融监管所应该包含的关键性要素。尽管衡量银行和其他金融机构稳健性的指标包含非常复杂的变量，但是对于监管者而言，试图在掌握有关银行经营的所有信息之后再作出判断是不现实的。监管者必须关注那些反映银行风险和稳定性的关键信息，这些指标必须是容易监控的和具有可操作性的。国际金融机构所公认的且具有较强可操作性的关键指标有三个：流动性(liquidity)、资本充足性(capital adequacy)和资产质量(asset quality)。[8]
流动性管理是银行最重要的活动之一，监管者应该对此进行严密的监督，银行的公共信息披露应该包含相对流动性比率指标(relevant liquidity ratios)，这是金融体系增强风险管理能力的重要方面，也是对金融危机进行有效预测的一个非常有力的早期预警指标。在许多新兴市场国家所发生的金融系统性危机，初期均表现为银行流动性危机，因此对银行流动性的管理是减少金融体系风险的重要手段。在执行金融控制战略的发展中国家，政府往往驱使银行向那些优先部门提供中长期贷款，这种行为使得银行的资产与负债之间的到期配搭出现问题，从而引发流动性风险，因此要改善发展中国家的银行流动性指标，政府必须停止这种扭曲性的融资政策。流动性监管还必须考虑到表外负债(off-balance-sheet liabilities)的现金流冲击，这是影响新兴市场国家银行安全性的特别重要的因素。
监管者对资本充足性的管理在发展中国家具有重要意义，因为这些国家中资本短缺往往成为银行脆弱的最基本的根源。在经济中的总体投资气候良好的时候，提高资本要求的努力可以很容易成功，假如在投资者信心比较高的时刻没有采取提高资本要求的措施，那么一旦当经济陷入衰退和危机边缘的时候，提高资本要求的使命就很难达成，因此发展中国家在实施资本充足性要求的时候，应该把握时机。许多发展中国家已经接受了巴塞尔资本充足标准，而且这个标准确实在加强新兴市场国家的银行体系方面扮演了重要角色，但是许多学者对资本充足标准提出了批评（注：斯蒂格利茨在最近的文献中认为，太多的发展中国家过度依赖于资本充足标准，而这个标准是没有效率的，而且在某种条件下甚至可能阻碍生产力的增长，提高资本充足标准就意味着降低银行的特许权价值，使得银行的总体资本价值降低，对银行的激励其实起到负面作用；另外，尽管确实存在一个足够高的资本充足水平以保证银行不会发生投机冒险行为，但是这个标准的成本过于高昂。监管者需要认识到，资本充足标准可能恰恰会导致银行投入投机性活动，他们想寻求更大的收益来抵消其高成本，于是投入更大的冒险性投资活动。斯蒂格利茨建议在金融监管方面采取所谓“动态组合法”(A Dynamic Portfolio Approach)，将资本充足标准与那些提高银行特许权价值的措施（如限制银行业的进入和竞争，对存款和贷款利率进行限制等）加以有机结合，以提高对银行的激励和约束。），这使得新兴市场国家和巴塞尔银行监管委员会(BCBS)寻求对这个标准进行某种程度的修改。[9][10]但是资本充足标准本身具有的优势也是非常明显的：这个标准非常简明，易于监管，有利于数据的比较，可操作性较强。因此尽管资本充足标准对银行行为可能存在着一定的负面效果，但是作为一种银行监管手段，这个标准有着自身的优势，因而不能完全放弃。
对于银行的稳健经营而言，资本充足性诚然重要，但是资产质量也同样应该受到关注，即使正式的金融指标表明完全符合资本充足性规则，但是假如资产质量很差，那么这种资本充足是没有任何意义的。对资产质量最大的挑战来自于建立在关系基础上的贷款行为以及资产评估规则。在发展中国家，关系型的投资行为是非常根深蒂固的，在这种投资模式中，对公司治理的监督是非常薄弱的，银行的内部控制也非常松散，外部审计处于无效率状态。银行与其他商业伙伴有着共同所有权关系，银行愿意基于这种亲密关系向这些企业贷款，而不顾及投资项目本身的盈利性和风险性，这极大地损害了资产质量。大量关联交易(connected transactions)的存在使情况变得更糟。在资产评估方面，为保证公平性，必须有明确、统一而清晰的会计准则，这些准则对所有银行一视同仁。此外，要保证资产质量，金融体系中还必须具备训练良好的公正的资产评估机构，这些机构行使独立的评估职能，不受外界力量的扰动。在传统东亚式金融体制中，由于银行和关联企业的密切关系，导致银行的贷款行为扭曲，关系型贷款非常普遍，严重影响了资产质量，使得银行积累了大量的不良资产(non-performing assets)，这些不良资产成为金融危机的内在根源。因而，加强资产评估，提高资产质量，是金融监管的重要组成部分，也是银行稳健经营有效抵御风险的必要条件。
五、结论
综上所述，现代金融监管所包含的要素是非常复杂的，但是各国在金融监管的一些基本要素上似乎已经达成了共识，这些因素包括：保证监管机构的独立性、权威性和监管资源的充足性，对银行流动性、资本充足性和资产质量的关注，健全的会计规则、公正的资产评估机构和审计机构以及准确及时的信息披露，这些因素构成审慎监管的最基本内容。发展中国家在金融自由化的进程中，金融体系稳健性的前提是有效率的健全的金融监管框架和监管手段，这也是亚洲和拉美金融危机后最重要的教训之一。
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