“同级审”中审计风险控制，本文主要内容关键词为：风险控制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“同级审”即预算执行审计，是对“上审下”的一种补充，具有时间短，涉及面广，整体性强，政策性强等特点，其风险程度也大。我们从“同级审”的工作实践中体会到，正确认识，有效控制“同级审”审计风险的关键是解放思想，实事求是，依法审计。
一、解放思想与高层次监督
1995年我国正式将“同级审”纳入国家财政预算管理体系。“同级审”是一种综合性高层次的监督行为。我们只有正确认识到“同级审”的高层次性，才能大胆履行审计监督，敢于发现和揭示本级预算执行中和其他财政财务收支中的违纪违规问题，转变过去审计机关不能、不敢、不愿意对同级财政审计的错误观念。
1.“同级审”符合市场经济客观规律，是国际惯例的要求
“同级审”是国际上通行做法。根据现在公布的资料，在世界上100多个实行审计监督制度的国家中，还没有一个国家不审计中央财政收支的。无论是实行对社会负责的审计体制，还是实行对政府负责的审计体制，审计机关的基本职责都是对同级财政收支进行监督。如：意大利、联邦德国、印度、马来西亚等国的宪法，赋予审计院及其成员有对内阁政府以“独立”审计的特殊法律地位，主要职责是：审查稽核政府的财政支出。世界各国虽然审计体制有别，但都体现了市场经济体制下财政经济管理的宏观要求。我国《审计法》是参照国际惯例，并结合我国逐步建立社会主义市场经济体制的实际而制定的，特别是审计同级财政的规定符合国际通行做法，是与国际接轨的。“同级审”已经成为我国预算编制，预算执行，决算和审计四大管理环节中的一个不可缺少的组成部分。因此，审计人员必须充分借助《审计法》赋予的职能克服“怕”字，树立“敢”字，“独立”、“解脱”、大胆突破一切不合理“禁区”，才能有效地控制“同级审”中的审计风险。
2.“同级审”是人大监督与政府宏观决策的需要
《宪法》和《审计法》明确规定，审计机关属于政府序列，要在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下开展工作。“同级审”实质上是政府对自身的一种监督，是一种自律行为，其目的是为政府宏观决策服务，为人大常委会行使监督提供依据。这就要求我们在审计过程中要善于从微观入手，宏观着眼，充分体现在服务宏观决策上。“同级审”的直接对象是微观，要通过对微观经济中反映出来的问题，说明宏观调整政策的效果。这就需要从审计的广度和深度去考虑，既要有面的即量的配合，更要注重质的提高，要求审计人员具有高度的职业敏感性，对政府经济工作中心，经济体制改革的关键问题，快速反映，确定审计监督的重点，适应政府管理和调控的需要，与政府管理和调控经济步伐一致，否则就有可能承担失职的风险。在“同级审”实践中，要把重点放在“预算执行”四个字上，组成协调领导小组，采取统一计划，划定范围，分工审计的办法进行，严格按照人大审查和批准过的财政预算方案，对其执行过程中的“收”与“支”两方面进行审计。既要看预算执行过程中“收”的总盘子，也要分析预算执行中“支”的总盘子，并对预算执行过程中的调整情况进行严格审查，看其是否编制预算调整方案草案，是否经本级政府审定后，提请人大会议审查批准。要围绕政府的宏观决策，人大的监督，提出合理化建议：(1)完善财政部门内部管理的运营机制；(2)改变财政信用资金使用不良状况；(3)改革罚没收入和预算外资金体外循环的管理体制；(4)树立勤政、廉政、善政的工作作风，减员增效，增强自身“造血”功能；(5)人大监督，审计监督要贯穿于预算执行的全过程，引起人大，政府的高度重视。
3.“同级审”需要科学的理论做指导
没有理论上的开拓和指导，就不会有事业上的突破和进步。财税体制改革的实质是改革社会分配体制，财政复式预算（即：经常性预算，建设性预算）的内容有了新的变化，这样审计的依据对象，重点内容就发生了变化，加强“同级审”理论上的研究工作已是紧迫的任务。审计人员要认真学习，正确领会邓小平理论、哲学、市场经济学的精神实质，把邓小平理论作为“同级审”的理论基础和行动指南；从而树立正确的世界观，掌握科学的方法论。审计人员还要学习并掌握《税法》、《预算法》、《审计法》三个重要经济法律及相关的新会计准则的内容，把握它们之间的内在联系，真正从理论上弄懂弄通财政体制与社会主义市场经济体制的关系，与国家宏观经济政策的关系，尤其是要弄清财政、金融、预算执行单位三者之间的关系。只有这样，审计人员才能提高自身素质，适应时代要求，有效控制审计风险。
“同级审”实践中，要自觉运用唯物辩证法中“透过现象认识事物的本质”的原理，围绕打假治乱，深入实际，调查研究，对预算执行单位进行逐级审查，看有无截留挪用以拨代支现象，有无虚增财政收入，隐瞒财政赤字现象；从而区分真象和假象，保证财政预算执行审计结果数字的真实性。
二、实事求是与全过程审计
“同级审”，不仅要审财政部门、税务部门本身，而且也要审国家金库，预算执行单位，同时还要处理好与政府、人大，上级审计部门之间的关系。而它们之间的内在联系及规律性的东西就是一种社会产品和国民收入分配与再分配的关系；只有以审计综合财政为基础，从综合财政分配出发，对财政分配的全过程，全方位进行审计监督，才能体现出“同级审”的真实性，真正做到实事求是。这就要求我们在“同级审”中要全面履行法定职责，考虑审计风险的控制问题，必须从审计监督检查的力度，揭露的力度和处理的力度三个方面去认识，去研究。
1.在审计监督检查的力度方面，要注意“两点论”
唯物辩证法的“两点论”是指：在研究复杂事物的发展过程中，既要研究主要矛盾，又要研究次要矛盾；在研究任何一种矛盾时，既要研究矛盾的主要方面，又要研究矛盾的次要方面。这就要求我们在“同级审”中，对预算执行情况进行事前，事中，事后全方位审计。只要是国家的钱，就不能逃离审计监督，都要盯住，要对国家负责，对人民负责，全面进行审计。
(1)在预算执行前，要明确审计机关与人大、政府、财税部门之间关系，对财政预算草案编制进行审计监督
《宪法》、《预算法》明确规定人大常委会是法律监督机关，审计机关是法律执行机关，要接受本级人大常委会的法律监督，围绕人大关心的问题开展审计检查；本级政府是审计机关的行政领导，审计机关对本级人民政府负责，并报告工作；财税部门是编制实施预决算的执行部门，是“同级审”中的直接审计对象。因此，在财政预算和计划指标未经人大批准前，必须经过审计机关的事前审查；着重了解预算草案、编制的依据，预算草案所编制的预算收入是否与当地经济发展工农业总产值的增长率相适应，是否如实汇集分解，有无隐瞒少列，扣除上年非正常收入来编制预算收入；编制的预算支出是否坚持了统筹兼顾，确保重点的原则，在保证工资救灾等事业发展合理需要的前提下，是否妥善安排专项资金和生产性投入资金。是否本着量入为出，收支平衡的原则，不列赤字。只有这样，才能使审计风险防患于未然。
(2)在预算执行中，要紧紧围绕人大批准的预算盘子，对预算执行单位进行跟踪调查
预算执行是一个时段，是一种动态，跟踪调查就是从动态上把握预算执行情况，以便及时发现问题，及时提出，及时纠正，减少预算执行中的偏差。在“同级审”实践中围绕人大批准的预算盘子跟踪调查时，可采用“垂直法”或“一条线法”，即：核查财政部门对各主管部门的预算拨款是否真实、合法，有无通过支出拨款转移，挪用预算资金，有无虚列支出，制作假账，掩盖违规违纪行为；预算主管部门和主管单位是否按批复的预算如实拨款，预算执行单位是否如实收到预算拨款，有无巧立明目，虚列支出，将预算拨款返还主管部门；将预算内资金转移预算外的问题。通过认真核对，可以消除死角，确保审计反映的政府预算收支状况真实、准确，审计评价恰如其分，从而有效防范审计风险。
(3)在预算执行后，对全年预算执行进行适时审计
预算执行结果是一个时点，是一种静态，适时审计的重点是财税部门，金库，财政机关总会计的年报，它是预算执行情况的总结和财政收支的总括反映。“同级审”实践中首先接触年报（决算草案），有利于从总体上把握财政收、支、平的基本情况，做到心中有数。通过查阅和核对等常用方法，进行政策性与技术审查，初步分析其可能存在的问题，再分别按“决算数”汇兑渠道，检查行财、农财、农税、综合等专业口编制的年报和收支台账，把注意力集中在过渡户，往来账和专户上，核对指标来源和转拨情况，查清来龙去脉，然后再结合检查财政部门的机关财务收支，即可初步告一段落。并将取得的有关数据，迅速提供给各专业审计组，以便展开各预算收支执行单位的有针对性有重点的审计，产生联动效应。地税部门和金库的审计可比照执行，地税部门应注意对征管分局和稽查部门进行审计，加倍注意年终税款是否如数入库，或有无“寅吃卯粮”减免退税和提取经费等情况；金库是预算资金的枢纽，认真检查其与财税部门的对账，按预算级次，税种划解和按财政通知拨款付款很重要，尤其应注意检查税务部门的税票填制是否规范，有无“一票多税”混级次，混税种等情况。这样可以总揽全局，将情况查深查透，以便做到客观公正，依法审计。
2.在审计监督揭露的力度方面，要重视“重点论”
唯物辩证法的“重点论”是指：在研究复杂事物的发展过程中，要着重把握它的根本矛盾，主要矛盾；在研究任何一种矛盾时要着重把握它的矛盾的主要方面，不能把各种矛盾情况或矛盾的两个方面平均看待，反对形而上学的均衡论。这就要求我们在“同级审”中重点在于揭露，而不是评价，这不仅是政府的重要性原则，也是依法审计的重要内容。所谓揭露的力度，不仅包括对审计过程中反映出来的违反财经法纪的资金预算充分的揭露，而且对预算执行的重点资金，重要项目的真实性，合法性和效益性予以充分的揭示。
“同级审”实践中，运用了唯物辩证法的“重点论”原理，“紧扣预算执行主题，突出重点”的工作思路，采取以银行账户为载体实行“账户入手，下审一级”的办法，对人大、政府关心的重点、难点和热点问题予以充分的揭露。一是围绕加强财政、税收管理等重点问题的审计，以核实财政收支，摸清财政“家底”，找出财税管理上的薄弱环节，为政府当家理财和加强财税管理提供依据。二是围绕提高财政资金使用效益，抓住对财政专项资金的分配和使用，基本建设资金的来源、投向和效益等难点问题的审计，并针对预算单位经费普遍吃紧的状况，重点审计“人、车、会”三个老大难问题，以揭露财政支出上的损失和浪费问题，督促有关部门合理分配财政资金，加强财政支出的管理，提高资金的使用效益。三是围绕整顿财税秩序，抓住对财政信用资金的分配和管理，财政收入的跑、冒、滴、漏；抓住财政预算外资金的体外循环等热点问题的审计，以促进治理“三乱”，整顿财税秩序，控制社会集团消费。
3.在审计监督处理力度方面，要把握一个“度”字
《国家审计基本准则》第四条规定：“审计机关实施审计后，应当真实反映审计结果，客观评价审计事项，出具审计意见书和审计决定。”这条规定是共性的，“同级审”也不例外。
在进行“同级审”时，审计机关要进行准确定位，把政府意图贯彻到始终；对审计查出的问题，要通过科学的界定将政府行为与部门行为严格区分开来，以便有利于对问题的定性和处理。对政府行为中的不规范做法提出高质量的审计建议：对因财税部门行为出现的违规违纪问题要出具审计意见书和作出审计决定。这样既完善了审计程序，同时可以更有效纠正部门行为中的问题，树立审计权威，控制审计风险。
三、依法审计与两个报告的撰写
审计成果最终折射在审计结果报告和审计工作报告撰写的质量上。《预算法》明确规定“编制决算草案必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确，内容完整，报送及时。这就要求“同级审”中两个报告的撰写必须体现依法审计的全过程，真实地反映审计查出来的问题。
两个报告的撰写首先注意真实性和时效性。切忌地方政府从本位主义出发，使两个报告一改再改，到最后形成的报告与实际情况已是面目皆非，这是最大的审计风险；在时间上要赶在本级人代会召开之前完成，使审计成果能够在当年的财政部门编制的预算中充分体现出来，强调依法审计的严肃性。其次，两个报告的撰写应区别对待，各有侧重。审计结果报告的重点在于揭露审计查出的预算执行中存在问题的处理情况和采取的措施。在内容框架上审计结果报告主要包括：审计机关对本级预算执行审计的基本情况及评价，评价要肯定主流，并适当、客观，要有质的判定和量的分析，揭露预算执行中存在的问题，既要报告部门和单位本身的，又要报告带普遍性，倾向性的，还要报告宏观决策与宏观调控方面的问题，而且要分析产生问题的原因；同时还要提出审计机关对有关问题的处理情况及对一些重要问题的处理意见和建议等。政府向人大常委会提出的审计工作报告内容应比审计结果报告更宽、更宏观一些，主要包括：本年度对财政收支审计的任务和主要成果，本级预算执行的基本情况和评价；预算执行审计查出的主要问题和处理情况，特别是政府所采取的措施及所起的作用；本级预算外资金管理和使用等其他财政收支的审计情况，加强和改善财政管理的意见和建议等。
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