（泸州市财政投资评审咨询中心 四川 泸州 646000）
【摘 要】财政投资评审在政府财政职能中占据着至关重要的地位，通过对PPP项目财政评审现状进行分析，发现财政评审过程中存在许多问题，难以实现对政府财政的全面、有效监控，亟待采取有效的措施解决当前的问题，提高政府财政评审的可靠性和准确性。因此，文章针对PPP项目的现状及问题进行了分析，并提出了针对PPP项目中存在问题的建议，以供参考。
【关键词】PPP项目；财政评审；问题；建议
【中图分类号】F810 【文献标识码】A 【文章编号】1002-8544（2017）12-0185-03
1.引言
为适应经济结构的战略性调整和发展新常态的需要，国务院有关部门连续发布相关政策文件，大力推广政府和社会资本合作模式，促进经济转型升级，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力。可以说PPP模式已成为经济新常态下基础设施及公共服务领域投资建设的重要模式。财政投资评审作为政府财政职能的重要组成部分，必须做到在新形势下促进财政投资评审对PPP项目的实施工程尽职尽责、到位不越位，使财政投资预算评审成为融资项目预算管理的定量基础和技术支撑，并为政府提供准确的决策咨询。因此，我们应及时拓展思维方式，打开新的工作思路，在项目实施全过程中、在建设资金的全流程中，融合工程技术经济、管理经济，为政府财政提供全过程的有效掌握监管。特别是对PPP项目这样高投资、长周期的投资项目至始至终提供参考控制，尤其应增加在投资项目前半程的可行性研究报告的制定、方案设计、初步设计阶段方面的参与式评审，让财政评审的监督关口前移，由现在的半程控制向全程监控拓展，防止在“方案或初设”时段“木已成舟”后的被动监管，导致不可逆的政府债务恶性膨胀。
2.PPP项目的现状及问题
主管部门提项目，发改委立项，财政局管钱，这是目前PPP项目实施的一个标准模式，看似“顺理”，实则“断续无系统”，缺少综合协调，存在项目运营安全的极大隐患。
（1）在项目无可行性研究报告，无方案设计的情况下就编出PPP项目的“物有所值报告”及“实施方案”。资料不完整，部分关键数据缺失，风险分析空乏。
（2）在近期评审的几个PPP项目中，关于项目完成运营移交补偿回购均以“市财政可用性服务费补贴”“土地出让费”等“虚”的文字作承诺。这既无财政认可，业务国土部门对特定地块的转让承诺或土地出让收益的具体数据支撑，这种以不可持续发展的土地收入及补贴来支撑大型公共PPP项目的需求，是不现实的。
（3）项目建设运营周期问题。去年10月评审的4个项目：沱二桥加宽项目建设2年运营8年；沱江南北滨江公路公园项目建设2年运营4年；长江滨江路小关门至栢木溪段项目建设3年运营7年；最长建设运营周期10年最短6年。若果真是实施时间在5年左右则不符合PPP规则，最终是政府短期债务。其余三个项目均在10年，这样几种补偿移交将使财政中长期可持续性将受到根本影响或产生极大的危机。
（4）所选PPP项目编制机构良莠不齐，有的机构能在无可研无方案的情况下编出报告，编制人员组成资格情况全都没有几乎是照搬培训教材，通篇是意向性、粗线条、笼统的让人难以细究评审。而且编制费用悬殊特大，高达若干倍差异。极待规范。
（5）从传统的投资建设程序和PPP项目建设现有程序看，财政投资评审的地位和作用均仅处于施工图预算评审才开始起作用的情况，但从建设投资全过程掌握来说，施工图之前的投资规模建设标准定调的可行性研究报告，方案设计、初步设计财政评审均未介入，这不得不说是财政投资评审在源头控制方面的关键缺位。
现行传统投资建设评审程序如图：
从当前PPP项目实施程序看，从方案设计到工程实施全由社会资本方总承包下来，这是一种无可奈何但很危险的局面。目前在PPP项目实施初期没有相关的成熟的政策法规，只有一些诸如：“通知”、“暂行办法”、“实施意见”之类的指导性文件。更有不少政府领导出于各种各样的考虑，为了减少审批程序，尽快上马项目，以来要求全过程一条龙全由社会资本方负责，也就把一些应有的程序减掉，把政府债务规模的决定权拱手相让，把所有矛盾推后给无法回避的竣工决算审计。
2.PPP项目中存在问题的建议
PPP项目这种新型投融资建设模式还刚刚起步，都在探索过程中。但确保政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各个环节操作过程是应该认真对待的，尤其是在前期工作上更应该谨慎从事，科学有序。
（1）防止一哄而上，PPP项目动辄数亿数十亿元资金投入，更需大统筹兼顾，长计划短安排。按照财政部“政府与社会资本合作项目操作流程：项目识别—项目准备—项目采购—项目执行—项目移交”；其最重要的是项目识别。由于各个部门的职责，人员知识结构各有所长，所以建议在项目筛选上应该合署审查，集中各部门所长，让筛选出的项目切实可行，让政府及社会资本均满意。各主管部门应该提出5年10年的潜在PPP项目的初始计划，然后在发改财政的指导协调下筛选出项目进而开展工作。
（2）各主管部门所申请的PPP项目必须在完成可行性研究报告（或预可研）的基础上再行按规则选择有资格的机构进行编制PPP项目物有所值报告及实施方案。防止教科书式的粗线条、笼统的报告书。
（3）项目一旦确定后，前期工作的合作与监督尤为重要。由于能进入合作的社会资本都具有担当的实力，或自身就具备设计施工安装运营的能力，则项目的设计，施工等都由出资方自行组织设计，自己委托施工，尽管这方面简化了相关审批程序，但也给公共服务项目运营带来了隐患。投资人随意增大投入，在工作流程、结构选型、建设标准等技术经济指标就高不就低，不作多方案比较选择，以“隐形合法”的方式增大投资。所以前期合作中的监管必须加强。由于政府部门都是行政人员（或行政技术人员）对专业性的深层了解掌握不足以应对上述问题。
（4）PPP项目动辄数亿数十亿，有部门在审查时也选调了专家，但经过半天左右即完成评审，缺少讨论、辩论。应有所改进，不能简单一就送评，一评就过，应科学论证，实事求是。
（5）在现有监管控制的工作不变情况下，应适当加强专业配备就可以代表政府方对PPP项目前期工作进行有效的参与式监控合作。不留空挡，即财政评审应从现在某个阶段发声要向投资建设的全过程拓展，原有的工作模式程序不变，而拓展到前期投资成本控制的工作是参与进去，规范行为，增加对成本控制的审查和对初设多方案的比较。这样才使我们在投资运行中不缺位，确保政府公共利益的最大化，避免今后一段时期政府债务的集中偿还和恶性膨胀。
3.结语
有统计分析，设计阶段对整个项目的投资控制决定程度达70%以上。例如：建筑层高每增加0.02至0.03，而抗震烈度对结构整体用钢量更为敏感，随设防烈度提高其用钢量增加最大可达2.5倍左右如此等等，不一而足。针对相对前期的方案阶段而言，选择抗震设计设防烈度、结构体系选型、结构高度的确定轻易间就可造成投资额百分之几的增加。又比如污水处理工艺流程的选择一旦过分超前资金则大幅上升，技术标准等经济指标就高不就低，设计方案只有一套，无多方案比较优化，无成本分析等等。由于是社会资本一家被选中后再无竞争的条件下全部包干，则更需要为政府管钱的部门对资金的起始流程、该花多少钱、到实施中分别花了多少钱，最后项目实施完成确定多少钱。在决定政府投资和债务的根本性问题上，财政不能放弃发言权，对重要事项应该做到参与、了解、监督、控制并引导项目全生命周期的结构成本控制。
综上所述，传统建设程序及现在兴起的PPP项目建设程序，两程序都是前者不管后者，后者不管前者，各管一段的片段式管理；最重要的是建设资金流程监管缺了前半程。从施工图清单编制预算起财政评审才开始把关，然后实施过程中又有跟踪审计监管，最后竣工决算都有财政或审计进行全覆盖。但项目实施的前半程（前期）的可行性研究报告、方案设计、初步设计完全没有财政的切实参与，是明显的财政监督缺位。须知这些过程才是真正决定项目投资的关键所在。本文对目前PPP项目实施过程中存在的一些问题提出改进意见，愿其健康有序的推进，使之有利于加快转变政府职能，实现政企分开，政事分开，有利打破行业准入限制，激发经济活力和创造力，有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，防范债务风险危机。
论文作者:马瑞娟
论文发表刊物:《建筑知识》2017年12期
论文发表时间:2017/7/13
标签：项目论文; 财政论文; 政府论文; 项目实施论文; 程序论文; 资本论文; 债务论文; 《建筑知识》2017年12期论文;