论流域治理中地方政府的行为偏差及其矫治，本文主要内容关键词为：流域论文,偏差论文,地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2009)12-0021-05
随着我国工业化和城市化的演进，经济增长和社会发展中的水资源安全问题已越来越突出，水短缺现象普遍存在，水污染事故频频发生，从黄河断流到松花江水污染再到太湖蓝藻事件，流域水环境恶化的势头不但没有得到有效遏制，而且呈现愈演愈烈之势，并已成为制约国民经济发展和社会进步的重要“瓶颈”。流域水环境急剧恶化表面上看是水资源的危机，实质上体现了政府流域治理的危机。在我国现行“流域管理与行政区域管理相结合”的流域水资源管理体制中，存在着中央政府和流域管理机构、流域管理机构和地方政府以及中央与地方政府之间等的多重委托代理关系，由于不同主体的利益差异、信息不对称等诸多原因，流域治理过程中呈现出“地区分割、条块分割、部门分割”的碎片化特征，导致地方政府行为偏离了中央政府流域治理的目标，地方政府不作为是导致流域水污染事件增多的重要原因。因此，建立激励约束相融机制，矫治地方政府的行为偏差，是改善流域生态环境、促进区域协调发展的重要举措。
一、流域治理中地方政府行为决策的影响因素
地方政府主要是指中国省级或省级以下各级政府组织和行政主体。流域生态环境属于公共物品，中央政府作为国家最高行政机关，代表着国家层次的社会公共利益，因而是流域环境资源的所有权主体代表，中央政府虽然承担流域治理的责任和义务，但既没必要、也不可能实施对所有流域的统一管理；由于地方政府对流域水环境的状况拥有相对充分的信息优势和更有效的管理，因而按照流域面积的大小，由所在行政区实行分层治理具有其合理性和科学性，即跨市(县)不跨省的河流由省级政府分包治理，跨省的大江大河由中央政府对流域水资源实施统一管理的基础上，由流域区内各层级行政区分包治理。这种以流域为单元、以行政区为基础，由行政区环境治理目标为约束的环境管理体制，类似于经济活动中的项目分包、工程分包，故笔者将它描述为“行政区分包治理”。
在分包治理体制下，地方政府既是中央政府在行政辖区范围内的公共事务管理的代理者，又是行政辖区范围内公共利益的代表，因而它既要接受行政系统内部隶属上级部门的多重代理，又要接受行政系统外部所属辖区微观主体居民、企业、利益集团的共同代理。委托主体的多元化的特点决定了地方政府目标具有多重性，包括了上级政府部门的满意程度、微观主体的满意程度，地方政府自身利益最大化等。地方政府的委托人各自有着不同的利益、偏好和价值追求，使得委托人的目标具有冲突性。
在中央集权体制下，上级政府的满意程度是地方政府努力的主要目标。按照公共选择理论，政府市场中包括利益集团、立法者联盟和行政机构的“铁三角”。在西方国家，议会作为立法者联盟对政府具有很强的监督权威，然而，在我国作为最高权力机关的各级地方人大尚未对同级政府构成有效的监督和制约。上级党委和政府拥有对下属机构的控制索取权和剩余索取权，对下级政府行政首脑的任免有决定性发言权，因此，立法者联盟的地位和作用实质上被上级政府所替代。也就是说，理论上，地方官员的任免权在同级人大，作为外部委托人的选民应该是最重要的委托人，但由于现实中存在的人大弱监督，使得能够决定地方政府官员命运的内部委托人——上级政府成为了最重要的委托人。上级政府的满意程度无异于西方政治家眼中选民的选票，是决定性、关键性的因素。
在现行体制下，上级政府满意程度又往往取决于下级行政区地方经济发展状况。上级政府作为内部委托人，用行政区域经济绩效考核地方政府，而相应地，最具可观察性的代理目标就是经济增长，而这又与经济增长的主体即地方政府的外部委托人企业的发展密切相关。因此，在地方政府的效用函数中，自变量——微观主体的满意程度实际上主要是辖区企业的满意程度，这是因为：一方面，行政区内企业快速发展，不仅可以增强区域产业竞争力，给当地带来税收和就业机会，提高地方官员的政绩和从政威望；另一方面，辖区企业与地方政府之间实际上存在蒂伯特(Tiebout Model)选择问题，企业可以采用跨地区流动和转移投资这一“用脚投票”的方式实施对地方官员的影响，从而使地方政府制定有利于企业发展的政策。因此，在以经济目标为主导的压力型体制下，造成地方政府环境治理约束软化。
特别是流域上游的山区，企业数量很少而且经济效益比较差，但却是当地居民就业和基本收入来源，地方政府的政绩和财政收入都依赖于这些企业的生产增长，甚至完全依赖于当地少数几个污染大户企业的生产规模扩张。因此，地方政府的排污控制行为很容易受制于企业的经济利益。地方政府和企业的利益趋同，导致地方政府环境治理激励的动力不足。为了捕捉很可能成为地方政府政绩的潜在的制度利润，地方政府有带领辖区企业进行制度创新的强烈冲动，从而代表辖区企业成为主动创新并制定行动方案的“第一行动集团”，而上级政府则扮演立法者和执法者的“第二行动集团”，与“第一集团”共同分配创新利润。[1]
总之，在以经济目标为主导的压力型体制下地方政府会力求通过积极扶持辖区企业、争取上级支持和优惠政策以及制度创新等旨在发展地方经济的政府行为，从而赢得辖区微观主体的“经济投票”，并通过政绩显示机制转化为上级政府的“政治投票”，使得地方政府首脑得到连任或升迁。而地方政府的政绩在很大程度上不是由相对信息充分的辖区公共产品的受益人即广大居民来评价与监督，这是因为由于“搭便车”、“集体理性”行为的存在，原子式的居民不可能有组成庞大利益集团的激励，[2]这在实际生活中也表现为个人失语。这就给地方政府在流域治理过程留下了采取短期行为和机会主义行为的广阔空间，尤其是在信息传递链条过长，信息渠道过窄，上级政府很难做到对下级政府的“现场监督”和监督约束不力条件下，地方政府往往具有强烈的机会主义冲动和届别机会主义倾向，将地方政府自身利益最大化为目标而忽视了公共福利最大化的需要，结果使得原本应是最重要外部委托人的众多居民的需求得不到满足。
二、流域治理中地方政府行为偏差的主要表现
在分包治理体制下，地方政府流域治理的决策行为面临着多种因素制约，出于追求经济指标和短期政绩的需求，在流域治理过程中地方政府的行为存在着严重的机会主义倾向，形成“公共悖论”：即作为公共利益代表的地方政府官员以追求上级政府的满意度为最大目标导向，进而实现个人利益最大化，往往忽视了区域公共利益需求的满足，导致区域经济社会发展中环境保护政策的弱化和边缘化。
1、虚位——社会经济发展规划忽视环境规划。虽然我国《水污染防治法》明确规定：“县级以上地方人民政府，应当根据依法批准的江河流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划，并纳入本行政区域的国民经济和社会发展中长期和年度计划。”然而，从实际情况看，许多地方政府尚未建立环境保护与经济社会协调发展的综合决策机制，大多数的市县以下的区域规划决策中轻视甚至忽视环保，在制定经济社会发展决策过程中，一般都不重视、不体现环保部门和环保专家参与决策的作用。例如，2007年我国生猪价格大幅度上涨，政府为平抑物价，采取财政补贴方式鼓励农民养猪，福建省九龙江上游的漳州、龙岩市政府和广大农民积极响应国家政策，大力发展养猪业。但是由于生猪养殖污染物排放量大，导致九龙江水质明显下降，影响下游厦门市饮用水安全，2009年福建省重点整治九龙江两岸的养猪业，龙岩、漳州两地上万养猪户的猪舍被拆迁，几十万头生猪被清栏，经济损失逾亿，在补偿不足情况下实行强制性“限猪”，使得广大农民成为流域治理的直接受害者。[3]“肉价涨时号召农民多养猪，环境压力大了又要求农民拆圈杀猪”，这种朝令夕改的地方经济政策集中反映了区域经济发展规划缺乏科学性、前瞻性和有效性。
2、缺位——环境管理职能弱化。在现行的分税制下，地方政府的财政收入绝大部分来源于当地企业的纳税额，而企业纳税额的增加很大程度上依赖于企业生产增长。出于追求经济指标和短期政绩，地方政府水环境管理呈现弱化的趋势。例如，不少流域上游地区将畜牧业作为支柱产业之一，积极扶持发展。但随着畜牧业的不断发展壮大，畜禽养殖污染也日益突出。一些养殖场选址不当，随意建在路边、水边、村边；环境部门对规模化养殖并未严格执行环保“三同时”制度，畜禽粪便未经治理就直接排放，不仅对农田、村庄产生污染，而且也污染了地表水和地下水，给当地群众甚至下游地区居民的生产生活造成重大影响。即使一些已治理的养殖场也大部分没能达标排放，污染形势仍相当严峻。经济发展与环境保护的矛盾在落后地区仍然难以有效协调。地方政府环境保护部门对点多面广的农村面源污染监管不力，这既有环境执法部门力量薄弱、执法成本高等原因，又有地方政府片面追求区域经济增长、忽视环境保护的主观原因。地方政府以追求GDP为主要目标导向，使得环保部门难有作为。2007年国家环保总局实行区域限批、流域限批等强制性行政措施后，许多地方政府才开始落实区域环境污染总量控制目标，力求实现经济发展与环境保护的协调发展。
3、错位——地方政府干预环保部门工作。政府征收企业排污费的目的在于促使企业治污，运用经济手段对环境进行管理，但是这种管理作用由于地方政府短期行为干预而远未发挥出来。地方环保部门存在严重违规减免排污费的现象，据有关数据显示，环保部门实征排污费总额仅占应征收额的20％。地方政府对排污费征收干预主要表现：一是采取“一门式收费”方式限制排污费足额征收，对属于地方政府辖区以外投资的企业和各个开发区的企业，一般实行“一门式收费”，统一由一个部门或办事机构代收。而环保收费具有很强的技术性、动态性，要以各个时期的监测数据为基础，委托别的部门难以征收到位，其结果是简单地减免了事，起到了对恶化环境推波助澜的作用。二是违规减免排污费。凡是地方政府领导支持、联系的企业，一般都难以征收排污费。那些有能力并应该交费的企业会以种种理由要求政府减免排污费，而政府领导为了体现对企业的支持，一般都是有求必应，使排污收费步履维艰。三是阻碍环境保护行政处罚的落实。在对违反环保法律、法规和行政规章行为的处罚中，难以落实的一个重要因素就是地方政府领导的说情。有些企业建设项目中既未搞环保审批，又污染严重，群众反映强烈。环保部门通过调查拟进行“曝光”和处罚，但地方相关领导干预的“指示”纷至沓来，结果只能不了了之；有些企业对环保部门处罚置之不理，一旦因较大的污染事故被处罚，就立即报告相关领导，各方面压力下环保部门最终作出处罚的幅度、额度是一宽再宽、一减再减，根本没有达到处罚的效果。上述这两种情况，在各地环保行政执法中是屡见不鲜。
三、流域治理中地方政府行为偏差的矫治
流域治理中地方政府行为偏差是地方政府作为理性“经济人”，基于现行的政策环境而作出自主决策。因此，矫治地方政府行为偏差，应当要着眼于调整政策，改变影响地方政府行为决策的因素，建立激励约束相容的政策引导机制。
1、优化地方官员绩效考核体系。“治水先治河、治河先治污、治污先治人、治人先治官”。解决环境保护与经济发展之间的矛盾和冲突，必须以科学发展观为指导，建立健全地方官员环保工作实绩考核体系。中央政府作为地方政府环境保护绩效的考核者，应当优化官员的政绩考核机制，提升环保考核在政绩考核和选拔体系中的地位，进而达到激励官员积极开展环境治理、约束机会主义行为的目的。环保考核作为一种外在激励要有效率，必须要有可量化的具体指标，才能对代理人产出进行准确考核。从现阶段看，由于我国环境资源价值评估体系不完善，可以将流域生态环境治理阶段性目标纳入地方政府官员的绩效考评的范围，结合流域生态环境质量指标体系、万元GDP能耗、万元GDP水耗、万元GDP排污强度、交接断面水质达标率和群众满意度等指标，逐步建立科学的区际生态补偿效益的评价机制。例如，近期出台的《福建省重点流域水环境综合整治考核办法(暂行)》明确提出对闽江、九龙江等六大流域区的政府及其首长实施水环境综合考核，包括水环境质量(行政区界断面水质综合达标率)、水污染物总量控制(COD减排指标)等量化指标，从而使得地方官员的环境绩效考核落到实处。[4]当然，从长远来看，要建立以绿色GDP为核心的环境治理绩效考核体系。所谓“绿色GDP”就是从传统意义上的GDP中扣除不属于真正财富积累的虚假部分，即生产活动给环境资源造成损失的那部分成本。这种新的核算体系从实物和价值两个方面对流域生态进行核算，可以使流域生态环境补偿机制的经济性得到显现，充分揭示区际环境变化对相邻地区经济和社会财富增长的影响与作用，绿色GDP占GDP的比重越高，表明国民经济增长的正面效应越高，负面效应越低。
2、明确界定流域区际的生态环境控制目标。中央政府在流域治理过程中目标不明确，给予了地方政府自主选择代理目标的机会。具有有限理性的地方政府会根据自己政治收益的原则，选择具有可观察性目标投入努力，如此必然忽视那些重要但不具有可观察性的目标。例如经济增长目标的可观察性就强于水环境保护目标，地方政府就会用前者替代后者。在流域科层治理体制下存在着多重的委托代理关系，委托人数量越多，关系越复杂，这种目标的替代性就越强。地方政府根据自己的政治收益选择代理目标，大大弱化外在激励的作用。由于我国正处于工业化中期，经济增长与污水排放量仍呈现出正相关关系。尤其是长期以来的粗放型的经济增长模式，造成了大量的污染排放，流域污水排放量远远超过水环境容量。中央政府作为跨界流域产权的所有权主体代表，为了有效削减污水排放量，可以采取行政手段方式，实行污水目标总量控制，将流域污水排放总量下放给各行政区，各行政区再将总量指标分解到具体排污单位，并由行政区负责控制行政区内的污水排放量，实行环境保护行政责任制。按照流域生态可持续发展的要求，我国应逐步探索目标总量控制和容量总量控制相结合的路子，既充分考虑各行政区经济社会发展的现状，又要进一步完善流域水环境容量测算工作，科学地进行环境容量核定和排污总量分配，及时修订和确定合理的总量控制目标与污染物总量控制实施方案。根据水环境容量测算结果，将排污总量控制在水环境容量允许范围内。在实行目标总量控制和容量总量控制相结合的基础上，逐步过渡到以容量总量控制为主。
3、完善环境保护中第三部门参与机制。行政区的社会公众对于本地的流域水环境信息掌握得更全面和准确，在地方政府水环境保护上的成效方面，公众拥有天然的信息优势。因此，重视公众的委任人身份，在中央与地方政府之间，将公众作为第三方引入环境治理模式，有可能扭转中央政府的信息劣势，以较低的成本解决中央和地方政府之间信息不对称的状态。而公众和团体参与流域治理的有效组织载体是第三部门。第三部门常常会根据流域的公共利益需要，以及集体的长远利益需要，对地方政府的资源开发政策和措施，构成一种持续的、有影响的压力作用，从而影响和制约地方政府决策过程，甚至能够矫正政府错误决策。目前虽然我国《环境保护法》、《水污染防治法》等明确规定公众参与环境治理的内容，然而，基于公众的分散性、广泛性、差异性等特点以及“集体行动逻辑”的影响，在实际中个体公民参与环境治理的程度和参与效率都很低。完善第三部门参与机制，关键是加快建立环境行政公益诉讼制度。它是指当政府的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。发达国家的实践表明，该制度具有原告资格的广泛化、诉讼对象的双重性和诉讼功能的预防性等特点，第三部门根据该制度可以组织公众参与流域治理的公共决策过程、环境影响评估、环境监督等，从而有效克服政府单边治理的缺陷，提高流域治理的效率和效果。
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