广州市政府投资项目研究评审中心 广州 510075
摘要：国家目前在重点领域大力推行PPP模式，自2017年来广州市加快了有关工作的步伐。在工作推进过程中，仍存在前期工作较为粗放、与社会资本合作灵活度低、第一批试点项目类型大部分缺乏有效现金流的经营机制等问题。带着问题，市发展改革委赴重庆、成都二市考察调研，吸取、借鉴经验，从中得到工作启示，提出了若干加强广州市PPP项目前期阶段评审工作的建议。
关键词：PPP；评审；项目前期阶段
2014年来，国家大力推行政府与社会资本合作模式（PPP）。2016年来，广州市相继颁布《广州市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（穗府办〔2017〕3号，下称3号文） 《广州市推进政府和社会资本合作试点项目实施方案》（穗府办〔2017〕5号，下称5号文），重点推进第一批广州市政府和社会资本合作试点28个项目，加快了广州市PPP的脚步。但在项目前期策划、相关审批、评审等环节仍然存在一些问题。为进一步提高PPP前期工作水平，做好PPP项目策划和评审工作，促进形成有效投资，笔者通过资料收集、座谈交流，赴相关工作走在前列的城市实地考察等方式进行了专题调研，形成报告如下：
一、广州市PPP工作推进基本情况
由于市本级财政力量相对较为充裕等客观原因，广州市PPP工作比我国内陆省份尤其西部地区开展推进较晚。直至2017年2月，才颁布了广州市第一份PPP规范性文件3号文，明确了广州市PPP七大重点投资领域32类具体项目，随后再5号文中发布了包括国际金融城起步区基础设施及商业配套项目在内的广州市第一批政府和社会资本合作试点项目。在针对已开展的PPP项目项目建议书、可行性研究报告和实施方案等要件论证、审查过程中，总结存在以下几类共性问题：
一是前期工作较为粗放。采用PPP模式运作项目对广州市大多数单位来说仍属于新鲜事物，对操作流程和工作要点有待熟悉。由于需求不明确，致使相当部分项目前期报送审批文本质量偏低，甚至在可行性研究报告阶段未开展财务分析与经济评价，无法达到开展评估论证基本要求。
二是与社会资本方合作方式灵活度低、与项目特点契合度不高、形式单一，客观造成民营资本参与度低。这与鼓励社会资本特别是民间资本有序参与初衷不一致，没有达到让更广泛资本加入做大PPP项目总量，有效激活市场活力的目的。
三是项目类型选择存在问题。从目前第一批28个项目来看，项目类型集中在重大基础设施建设方面，民营资本难以进入。市政基础设施较多，准经营性项目为主，这批项目缺乏现金流支持，难以形成可行性付费+缺口补贴的经营机制。从已开展的PPP项目情况来看，如地下综合管廊项目，在入廊收费机制设计存在待进一步研究之处，未能形成可供复制推广的机制。
因此，有必要走出去看看其它地区PPP工作开展情况，借鉴它们值得学习的先进经验。
二、重庆、成都二市PPP工作推进情况对广州的启示
选取重庆、成都二市作为调研对象，一方面是二市为西部开发重点，它们的PPP前期工作走在前列，其中重庆市是发布PPP配套政策较早的特大城市之一，成都市目前存量PPP项目投资规模国内最大，均有大量的工作经验可供借鉴；另一方面是两座城市中重庆是直辖市，成都与广州同为省会城市，它们的经济与社会发展水平与广州较为接近，三市的GDP总量较为接近，工作对标有较强的参考价值。
（一）两市PPP项目推进基本情况
1.重庆市情况
重庆市现有储备项目170个，投资规模约3000亿元，明确交通、市政、土地一级政治、经营性社会事业领域运用PPP模式。配套出台文件提出“风险共担、收益共享、交易公平、诚信守约、防止暴利”五大原则，“市场定价类、价格调整类、购买服务类、资源配置类、收益约束类”五大边界条件，确立“暴利、垄断、标准混乱、道德、救助”五大风险防范的基本框架设计。
2.成都市情况
成都市现有储备项目78个，投资规模约3200亿元，明确交通运输、市政工程、生态环保、水利设施领域用用PPP模式。配套出台文件形成“五个一”推行方案，包括建立一套制度——《成都市规范有序推行政府与社会资本合作模式实施细则（试行）》；形成一个机制——建立成都市政府与社会资本合作部门联席会议制度；设立一个机构——组建成都市政府与社会资本合作服务中心；打造一支队伍——建立PPP专家库、咨询机构库；储备一批项目——建立了成都市PPP项目库。
（二）组织机构保障
二市均设立了专职机构，以物有所值（VFM）评价、财政承受能力论证和实施方案（简称“两评一案”）的评审为核心，拓宽上下游配置资源，从政策研究、绩效评价、信息平台建设、项目辅导及其它相关领域服务要素供给提供了有力支撑，从而全面提升了当地PPP项目前期策划能力。
从实效来看，二市的这一做法有力地推动PPP项目前期工作健康、快速开展，重庆市曾家岩嘉陵江桥隧、主城轨道交通九号线、鹿角组团北部片区土地整治、成都市轨道交通18号线等相当一批不同领域拿得出手的项目正有序推进。自PPP改革以来，重庆市、成都市固定资产投资增速分别维持在12%和14%左右。值得一提的是重庆市作为主推领域的基础设施投资增速连续多年维持在30%的平稳较高的水平，成都固投总量位居全国副省级城市第一，通过PPP模式释放投资动能后2017年上半年交通基础设施累积完成投资同比出现245.2%的爆发式增长。这些无不与二市优良的项目前期策划水平，尤其是组织机构保障密切相关。
启示：广州市可设立设置PPP专业机构，为PPP项目提供技术支撑，主要包括项目相关文本（包括项目建议书、可行性研究报告、PPP实施方案）的审查、PPP政策研究、绩效评价、信息平台建设和项目辅导提供服务等。
（三）项目选择
目前在全国范围内出现了PPP项目签约率和开工率“双低”的现象，其中一个主要原因是前期策划结算对项目投资回报机制设计出现问题。对准经营性和非经营性项目来说，投资回报方式分别采用可行性缺口补助和政府付费方式，本质上对应一级财政仍需承担相应支出负担。如不能有效完善投资回报机制，PPP模式容易涸泽而渔，无以为继。
二市PPP项目库策划与筛选时，强调项目须有一定现金流，有良好的自我生存和发展能力。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆重庆市在项目遴选时，PPP改革试点优先在商业模式清晰、现金流稳定、资源能平衡的公共设施和公共服务领域推行；不在无现金流来源、无商业模式支撑、应由公共财政支出覆盖的领域，或者经营收益良好、市场化程度较高、可由市场主体自主竞争的领域实施。成都市在具体的项目选择上，除了传统的交通运输、市政工程、生态环保和水利设施领域这些民间资本发育不充分，进入存在障碍的项目外，还着重推出一批包括特色小镇、城市扩容提质领域自身具有较好的现金流项目本。
启示：广州市PPP项目筛选时，应充分考虑投资回报机制，同时甄别不同项目类型，不考虑无现金流来源且应由公共财政支出的项目入库；将缺乏现金流来源的项目通过合理资源配置，获取有效收入来源，从而转化为可实施的PPP项目。在项目前期策划时，应拓宽投融资方式，更有效地支撑项目自我生存能力。
（四）运作架构
就全国PPP项目工作开展情况来看，普遍存在项目运作架构不合理，投资回报机制单一的情况。以市政基础设施为典型的项目，基本以“投资概算+投资回报+可行性付费”的模式为主，这种架构设计与项目运营期运营的对接契合程度偏低。二市在相关做法上跳出了既有思维定势，形成了自身的鲜明特点：
重庆市某桥隧项目采用了项目广告、管廊租赁的经营收入+按使用量付费的可行性缺口补助方式。与传统的可用性付费+运维绩效付费不同，项目设计了“影子通行费”付费机制。以隧道通行车流量为依据，按上限封顶、下限保底，中间段车辆单向单次“影子通行费”费率（元/辆）和大桥双向实际通行量计量支付费用。这种投资回报机制设计能有效突出运营效果，“影子通行费”的弹性付费方式既能迫使项目公司保证工程质量，降低运营期占道维修时间，也能给予项目公司提高运营管理质量的动力。
成都市目前也正大力推动地下综合管廊项目。经综合考虑各类管线经营入廊意欲而开展的经济测算，结合地下综合管廊结合市政道路项目，仅依靠入廊收费机制的方式收入与投入严重不匹配，项目将不建议推行PPP模式。但成都市改变了单一收入来源做法，拓宽了投资回报模式，主要做法是匹配道路广告、加油站等竞争性资源。这种匹配竞争性资源+入廊收费模式，基本上做到了可让市政道路结合综合管廊项目政府不用付费、不用投入资金。
启示：合理设计PPP项目运作架构，有利于项目保持自我生存能力；好的运作架构设计，能让PPP运作模式论证由不可行变为可行。
（五）风险分配
风险分担是政府与社会资本在合作中博弈的一个重要方面。风险分担的另一面是利益共享，即谁承担哪方面的风险，谁就将获得相应份额的利益回报。但是，不是所有的风险都能任意由政府或社会资本方承担的。PPP项目风险分配的三大原则分别是1.风险由最适宜的以防来承担；2.承担的风险程度与所得回报大小相匹配；3.社会资本承担风险要有上限。在政府合理如转嫁融资、运营维护等方面的风险同时，也需要合理让渡与风险相匹配的利益给社会资本方，如社会资本方通过管理措施优化的成本降低红利部分。
在二市PPP项目具体工作推进中，风险分配方面存在一定的问题。尽管如重庆市实际操作中存在风险分担界面不清晰的问题。比较突出表现在政府前期策划中因未合理设计风险分担机制，而想把耗资巨大的建设项目转移给社会资本方，但社会资本方则更倾向于在新投资领域占据更多的市场份额，双方诉求的错位客观造成项目推进速度并不理想，签约率低。成都市轨道交通18号线项目完成了社会资本方招标，成都市政府指定了成都市地铁公司负责线路运营。因为社会资本方联合体中，运营方并非社会资本合作方自主选择，在项目运营期缺少了介入手段，失去了运营期营收的控制手段，从而让其集中精力在攫取项目建设利润方面。同样地，票价、客流和服务质量方面的风险也因此而不合理地由政府承担，这些风险控制也并政府所长，项目推进缓慢。
启示：广州市在PPP项目前期策划中，应以实现“政企双赢”为目标，通过充分发挥各方综合力量的基础上，做好风险识别，合理设计风险分担机制。
（六）社会资本合作对象选择
二市在与社会资本合作中充分发挥国企融资能力和民营企业服务专业化、精细化和优势，将二者在PPP项目运作中有机融合。二市在促进民间资本进入方面多措并举，主要包括：
一是拓宽融资渠道。重庆市与华夏基金开展深度合作，成都市与中国PPP基金签署和合作备忘录，提供充足项目资金。基金的进入，一方面可引领带动更多优质社会资本投资，另一方面可发挥基金高信用评级的增信作用，降低融资成本。
二是打好不同所有制经济企业的“组合牌”，尤其是成都提出了“国企+”概念。民营资本体量较小，融资能力不占优势，但在运营方面具有技术与管理优势，运营成本控制更佳；大型国有企业的体量大，融资能力强，在大型基础设施领域中项目建设与管理存在明显优势。因此，二市尤其是成都市在大型基础设施PPP项目与社会资本合作中，采用了央企+民营企业的组合方式，支持和鼓励PPP项目中发展混合所有制。利用央企发挥融资能力和项目建设技术与管理优势，项目主要承担融资与工程建设任务，民营资本则负责后续项目建成后的运营管理。
三是以项目规模、投资和运营等不同维度，建立差别化的项目储备，形成“大项目大企业参与，小项目中小企业参与”的格局。
启示：在广州市具体项目策划过程中，应充分发挥不同所有制类型社会资本各自在融资、技术、管理方面的优势，提高项目建设运营效率，降低项目全生命周期成本。
三、下一步工作建议
（一）加强PPP项目前期审查，重点领域是经营性和准经营性项目。
严格按照5号文规范操作流程，加强对项目建议书、可行性研究报告和PPP实施方案等文本的评估论证和审查，审查重点突出总投资估算、投资收益和回报机制、运作方式、建设运营和移交方案、投融资结构、社会资本合作伙伴遴选方式、经济测算、风险分配框架、合作期限、合同结构和主要内容、项目监管与移交。目标是破解后续融资、降低综合成本、平衡建设运营、优化项目流程、盘活存量资产。
（二）针对性配置项目前期审查力量，建设全市性PPP中心，开展审核、指导和提供服务。
建议仿效重庆、成都二市，设立广州市PPP服务中心，挂牌市政府投资项目研究评审中心，为PPP政策研究、PPP实施方案审查、绩效评价、信息平台建设和项目辅导提供服务。
（三）引入良性竞争，引导高水平咨询企业进入项目前期策划阶段。
目前，广州市参与编制PPP实施方案的咨询机构相对单一，一方面是容易造成不同项目实施方案同质化，另一方面是个别项目的实施方案并未体现较强的针对性。因此，亟需引入更多高水平的咨询企业参与进来，通过良性竞争促使实施方案编制水平。
（四）加强各部门参与度与融合度，共同做好前期审查工作。
以广州市联席会议为平台，强化各参与部门介入，从项目前置条件入手，为项目顺利推进提供保障。
参考文献
[1]魏济民,何紫丹.中国特色PPP法律事务与案例精选[M].北京：法律出版社，2016:26-27.
论文作者:卓荣
论文发表刊物:《防护工程》2018年第2期
论文发表时间:2018/5/25
标签：项目论文; 广州市论文; 资本论文; 成都市论文; 社会论文; 风险论文; 重庆市论文; 《防护工程》2018年第2期论文;