国有企业的能力过剩、退出及退出援助政策，本文主要内容关键词为：国有企业论文,能力论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国一部分国有企业的困境问题可以在“能力过剩”——“退出障碍”——“退出援助政策”的思路下进行分析和寻求解决问题的途径。
“能力过剩”(Excess Capacity)或“过度竞争”(Excessive Competition)指的是这样一种状态：某个产业中由于进入的企业过多，已经使许多企业处于低利润率甚至负利润率的状态，但生产要素和企业仍不从这个行业中退出，使全行业的低利润率或负利润率的状态持续下去(J.M.Cassels,1937)。
中国的国有工业作为整体可以视为一个能力过剩和过度竞争的部门。①这个部门中相当大比例的企业长期处在低利润甚至亏损的状况下，但生产要素的退出十分缓慢。
“能力过剩”和“退出”在这里有以下两层含义。
第一，国有企业的规模与其所需的供给及市场条件不相适应，“国有企业”的供给大于对“国有企业”的需求，“退出”指的是部分国有企业从国有部门退出。第二，相当一部分国有企业的行业分布不当，处在竞争性较强的行业或相对衰退的传统行业中，“退出”指的是部分国有企业从这些行业中退出。
对国有企业上述两种退出行为进行援助是必要的。虽然市场机制的作用方式就是通过竞争存优汰劣，但国际经验和我国自己的经历都已表明，在一些变化剧烈的时期，尤其是这些变化致使一些人数众多、谈判和集体行动能力较强的阶层的利益受到损害时，如果不能采取措施对这些受损者进行适当补偿，变化的过程就会受阻，社会的稳定性就会受到影响。变化率的降低和社会不稳定因素的增加都具有显著的经济成本，因此，减少阻碍变化和导致不稳定的因素，也就具有显著的经济收益，这是对国有企业退出进行援助的正当理由。
一、有关的理论与实践背景
对能力过剩、过度竞争、退出及政府对退出企业的援助等问题的研究，在新古典产业组织理论、发展理论和产业政策的研究中都有所论及。
张伯伦在其30年代有关产业组织问题的开创性研究中就已经使用了“能力过剩”概念（张伯伦，1933）。以后J.贝恩又使用了“过度竞争”的概念，从贝恩开始，这一问题引起人们较多的关注(J·Bain,1963)。不过，在新古典经济学产业组织理论的经典文献中，“能力过剩”和“过度竞争”并不是一个被经常认真讨论的问题，如果论及，其角度也只是研究市场结构与“能力过剩”的关系，如垄断形成的“进入障碍”(Entry barriers)与“能力过剩”的关系，其政策含义最远只达到考虑各类产业应形成什么样的市场结构，使能力过剩问题不致于发生(A.Hay and D.J.Morris,1991)。以后日本学者经常使用的“过度竞争”这个概念，甚至不被一些新古典经济学家们所接受，在这些学者看来，“竞争”的基本要素就是供给大于需求，在剧烈竞争中的优胜劣汰，能增加社会净福利，“能力过剩”或“竞争过度”这种表述用在分析经济问题时，本身就是不合逻辑的。因此西方产业组织理论在研究产业组织政策时，注意力主要是防止竞争不足即反垄断方面，很少提及需要对能力过剩和过度竞争问题制定有关的政策，在这些经济学家们看来，市场本身的作用能够解决这类问题。
对能力过剩或过度竞争问题比较重视的是二次世界大战后的日本学者。这种现象是不难理解的。一方面，战后日本经济高速增长，产业结构变化迅速，不断地有一些产业部门在急剧膨胀之后，很快进入收缩时期。自60年代初期到80年代初期，明显的生产能力过剩和大量企业不能顺利从过剩行业中退出成为日本经济发展中存在的严重问题。另一方面，日本的经济发展受政府的较多干预，希望经济增长“有序”的愿望，使日本经济学界和政府主管经济发展的部门对存在于某些行业的能力过剩和激烈竞争状况深感不满，但要对这种状况进行干预，就要证明这种干预不会影响“正常的竞争”，因此，“能力过剩”和“过度竞争”的概念，为政府的干预提供了理论支点。这两方面的理由在分析战后日本产业政策的大量文献中处处可见。有些学者将对能力过剩和过度竞争问题的关注，列为日本产业政策的显著特征之一(J·Vestal,1993)。在日本的产业政策中，这类政策被称为产业调整援助政策。
这里需要指出，新古典经济学在论及“能力过剩”时，主要考虑的是生产能力过剩这种状况本身，而日本学者在论及能力过剩问题时，重点关注的是经营状况，因此，当新古典产业组织理论使用“能力过剩”这个概念时，并不一定涉及到能力过剩行业的经营状况，只能说明生产能力没有得到充分利用。在有些学者看来，生产能力不能充分利用应该说是一种常态，它或者源于需求的波动性，因此需要在低谷时期存在某些剩余能力来满足高峰时期的需求；或者源于消费者对“能力过剩”这种状况的认可，即他们愿意为此付出较高的价格，例如顾客愿意和生产能力有“闲置”、因而可立即生产所需产品和提供所需服务的企业做生意，如向能最快供货的企业订货，到不用等候的服务场所等，并愿意为此支付较高的价格。而日本学者和关注日本产业政策问题的一些西方学者，使用这一概念则主要指一种经营状况对这种状况的反应方式，即当能力过剩导致许多企业亏损的状况下，亏损企业仍不能从这个行业中退出。本文也是在后一种意义上讨论能力过剩或过度竞争问题。
对“能力过剩”和“过度竞争”问题的研究，大都与“结构性冲击”和“退出障碍”(Exit barriers)等问题联系在一起。“结构性冲击”在这里表达的具体含义有两点：一是能力过剩问题集中发生在某些时期和某些行业；二是这些行业的不景气是结构转换致使的，靠企业自身的努力不能使全行业的境况好转。“退出障碍”的含义是指即使在过度进入的行业，企业的退出仍然有高昂的成本，构成这些成本的主要因素有资产专用性带来的损失，工资刚性和技能差异引起的劳动力转移困难，进入其它行业时碰到的进入障碍，社会保障不完善引起的社会和政治问题等，这些成本可能是如此昂贵，使得企业即使明白继续滞留在能力过剩的行业中已不可能改变其困难处境，但仍然不能或不愿退出。这些观点的政策含义很明确，就是认为当生产要素的自由流动存在明显的障碍时，市场机制不一定能保证资源的有效配置，尤其不能保证社会的稳定性。因此，需要政府对过度进入行业中的企业退出行为制定援助政策，以减少退出的阻力和促进结构调整的进行。
在不少西方工业化国家中，以减少失业、谋求公平和保持社会稳定等理由存在的退出援助政策长期以来在广泛应用。本世纪60年代以后尤其是70年代初期石油冲击之后，各发达国家尤其是日本和一些西欧国家的政策制定者更加关注这个问题。70年代初期以来一些西方国家国有部门的改革和70年代末期以来中国及其它曾经实行计划经济国家国有部门的改革，进一步提供了丰富的实践经验和对比资料。
在日本战后的经济发展过程中，产业调整援助政策的应用十分引人注目。日本的产业政策从整体上看，对产业调整的援助要强于对新兴产业的支持，尤其在经过10多年的高速增长之后，从60年代中期开始，日本在支持产业调整方面的支出要远远大于支持新兴产业发展的支出。②在一些著名的论述日本产业政策的专著中，有关产业调整援助政策的内容也与支持主导产业发展政策的内容份量相当。产业调整政策有针对行业的（如“特定萧条产业安定临时措施法”、“特定产业结构改善临时措施法”），也有针对地区的（如“产煤地域振兴临时措施法”、“特定萧条产业关联地区对策临时措施法”等）。
欧共体的一些主要成员国实际上长期使用产业调整援助政策。早在1957年，西欧各国就在“罗马条约”中规定要对企业调整进行援助，并设立欧洲社会基金，援助工人再就业。70年代以来，西欧各国结构转换困难的问题更加突出，若干产业内大量存在亏损企业，因而更加重视能力过剩和过度竞争问题的研究，制定所谓“积极的调整政策”。③调整援助政策在一些西欧国家的产业政策中占有重要地位，70年代末到80年代初期，在对全部产业的财政援助额中，对处境不佳产业的救助性补贴所占比重，西德为14%，英国为36%，挪威为48%，意大利为50%，瑞士为57%。甚至长期奉行不干预政策的美国，80年代初由于日本高速增长的实绩和美国的增长停滞状况形成鲜明对比，产业政策也成为举国关心的重要议题，进行了一场持续数年的“产业政策大辩论”。不过在美国，赞成较多推行产业政策的观点并未得到广泛的支持，产业调整援助政策的主要内容是与进口控制、失业救济和再就业培训有关的政策(C.Johnson,1984)。
进入80年代以后，我国的发展与改革过程为能力过剩、竞争过剩和调整援助等问题提供了丰富的实践经验。我国在经济的持续高速增长中一直进行着剧烈的结构调整。在这个过程中，国有部门的困境最为突出。虽然人们更多地谈到国有企业问题的所有制根源，但从实际采取的措施判断，至少到目前为止，其实质更多地是一个如何对待能力过剩和过度竞争部门的问题。政府对处在困境中的国有企业给予优惠政策，促使其调整结构，进行转产，在保持“国有”身份的条件下从一些过度竞争的行业中退出，进入一些有前途的新行业；对没有能力改善其处境的国有企业，也采取种种方式维持其生存。改革以来，政府对解决国有企业问题，基本上持一种求实和负责的态度。对国有企业没有采取一揽子的私有化方案，避免了改革中矛盾的激化，使以“增量改革”为特征的制度变革过程能够在16年中持续推进。从其实际作用上讲，对国有企业困境问题采取温和态度，对其进行补贴，是一种对安定团结局面的投资，其收益是改革阻力的减少。至少从我国已有的经验看，这种投资具有显著的正收益，一部分长期亏损国有企业长期维持下去，其作用类似于一个国家出资的大保险公司，其它国家出于类似的考虑而维持甚至成立新的国有企业的例子也不少（阿布尤等，中译本，1987）。这是中国经济发展与改革所提供的宝贵经验，已经在全球范围内引起普遍的关注(Mcmillan and Naughton,1992)。
从总体上看，政府对困难国有企业的援助保持在较低的水平，这样做也是恰当的，从政府来讲，由于它有能力用优惠政策改变企业在市场上的竞争地位。所以如果政府愿意，可以用较高的代价，改变国有企业的处境。例如将更多的本来可以更有效率使用的资金转投向国有企业，对国有企业给予更多的优惠政策等。这样做的实质，是以高成本维持一个低效率部门，会产生明显的效率损失。这样做还会使国有企业和职工处在一种较好的境况之中，减弱其主动退出的压力，阻碍实质上已不具备竞争力的企业和职工从国有部门和传统产业中退出。
但是，保持稳定的措施也应该选择较有效率的方式。从这个角度看，我国国有企业改革并不是不存在可以改进的余地。保持稳定可以有消极的维持，也可以有积极的转换，同样的资金投入，可以用在维持亏损企业方面，也可以用来支持企业的退出和再进入行为；我国以往的经验中前一种有余而后一种不足。这也许是由于对政府而言，前一种方法在现行的体制下易于推行而且结果明确见效迅速；而后一种方法需要额外的人员、组织、大量的调研和新的投入方式，见效时间长。
经过16年的发展与改革，今后对国有企业问题采取更积极和有效方式、加速部分国有企业从国有部门和竞争性行业中退出的必要性更加迫切，条件也已基本具备，其中最重要的二个条件是：第一，国有企业长期存在的经营不良状况，已经明显降低了其员工因处在“国有部门”而带来的福利，从而降低了退出的成本和阻力；第二，对于年复一年且日趋严重的国有企业大面积亏损问题，政府日益感到对其采取维持措施难以为继。
二、中国国有企业的能力过剩和过度竞争问题
在一国经济中，国有企业的存在有许多正当的理由。自然垄断产业、提供公共产品的行业、风险性强的行业、战略性行业等等，是人们论述国有企业存在必要性时通常使用的理由。虽然这些行业中的国有企业也存在许多问题，但主要是缺乏竞争所引致的效率问题，本文不对此进行分析。本文主要分析工业尤其是竞争性较为充分的工业行业中的国有企业问题。在这些行业中，相当一部分国有企业的退出从长期看是应该的，因为在竞争性行业中，国有企业从总体上不具备竞争优势。
我国国有工业部门存在“能力过剩”、“过度竞争”的原因有以下四个方面。
第一，国有企业的规模与其所需的供给及市场条件不相适应。由于历史原因，我国的国有企业在国民经济中所占的重要地位需要依靠政府计划、指令和优惠政策形成的投入能力和市场份额。改革以来，政府对投资、资本品供应和市场份额的控制能力急剧缩减，其速度明显快于国有企业产出在社会总产出中所占的份额，使得国有企业相对于缩减了的供给及市场条件显得规模过大。如果没有部分企业从国有部门退出，国有部门的经营状况从整体上难有根本好转。
第二，相当一部分国有企业的行业分布不当。我国国有工业企业有相当一部分处在一些不适合国有企业存在的竞争性行业中，这些行业本身又因其进入壁垒低而存在过度进入和过度竞争问题，国有企业的处境因此而显得尤为困难。例如纺织业在世界各国中都是国有企业所占比例很少或没有国有企业的竞争性行业。④而我国由于历史的原因，纺织行业中国有企业的比例仍然较高。
第三，相当一部分国有企业处在传统行业和老工业区中。我国近些年来产业结构转换迅速，一些新行业发展很快，同时有些老行业的地位相对下降。例如纺织、煤炭、采矿、传统机械制造等行业都是在结构变动中相对地位下降的行业，而国有企业在这些行业中都占着较大比重。第二，新行业的出现和经济发展进入新阶段，往往伴随着一些新工业区的形成和旧工业区的相对衰退，一些新产业的集聚区取代传统产业集聚区而成为新的重要工业基地。我国的国有企业有相当一部分处在一些已不利于传统行业发展的老工业区中。此外，我国还有一个比较特殊的“三线企业”（其中大部分是军工企业）问题，此类企业的产生背景使其无法适应市场经济中的竞争。正是由于国有企业在行业和地区上的分布特点，使国有企业的困境特别突出，但其实质是行业结构和地区结构的转换问题。将这类因素造成的困难也归为因“国有”而造成的问题是不恰当的。因此，从行业分布和区域分布的角度分析问题时，国有企业的退出是指从有关行业和区域退出。
第四，退出障碍较强。国有企业从“过度竞争”行业中退出时，除了会碰到一般性的退出障碍如资产专用性、员工安置和重新进入障碍等等之外，还有其特殊的退出障碍。其一，国有企业的职工长期以来享受较高的工资待遇和非工资福利待遇，“收入刚性”使国有企业的职工即使在企业经营状况长期不良时，也不愿从国有部门退出，因此通过人员自愿流动而进行的调整缓慢。其二，国有企业长期享受政府的特别关照，尤其是一些大型的国有企业，有能力将其对政府的要求变为政府的政策，因此企业至少处在能够维持下去的状况，自动退出的动力较弱。其三，国有企业受政府主管部门的约束较多，跨所有制跨行业结构调整的“行政障碍”较强。由于国有企业面对较多的退出障碍。因此在一些竞争过度的行业中，非国有企业的退出比例要明显高于国有企业的退出比例。一些竞争性行业中的国有企业可以在10多年无利或亏损状况下维持下去，而非国有企业中这种状况就比较少见。
在分析我国国有企业问题时使用“过度竞争”和“退出障碍”的概念，有以下意义。
首先，可以将结构因素引进分析国有企业困境之中。将我国国有企业的困境仅仅归结为制度问题是不全面的。在一些实行市场经济的国家中，并没有如同中国这样大比例的国有企业，但在其经济发展的不同阶段，都出现过某些行业大量存在开工不足、失业半失业严重、企业大面积亏损等问题，出现困境的行业顺序与我国大体一致。例如日本，战后先后陷入特别困难境况的行业有煤炭、纺织、冶金、传统机械制造等；再如一些西欧主要国家，从60年代开始，煤炭、钢铁、造船、纺织等行业也先后成为特别困难的行业，吸收了大部分政府补贴。我国国有企业“不幸”在这些行业中的分布密度较大，使结构问题看上去成为体制问题。
其次，与第一点相关，这类比较集中出现的结构调整问题，需要政府给予必要的援助。因为仅仅靠企业自身的努力，调整过程会比较缓慢，而且有可能引起社会问题。就是在市场经济国家中，在产业结构和区域布局剧烈变动时期，也同样碰到企业自身不能顺利从老行业退出和转移到新行业的问题，也需要政府给予多方面的退出援助政策。事实上，二战以后，一些工业化国家的政府对这类问题的处理慎之又慎，一般都是在较长时期的维持努力之后，提出一整套援助政策，推动调整过程。因为无论哪国政府，都很难承受将此类问题完全交给市场去处理所产生的社会与政治问题。如果只将我国的这类问题只与“国有”这个特点相联系，就会过多地关注制度变革问题，但是，国有企业问题仅仅靠企业体制的变革是不足的。
第三，即使是国有企业从“国有部门”的退出问题，也需要实际分析退出成本和所需的援助政策，将解决我国国有企业困境的问题仅仅交给“股份制”、“非国有化”等制度变革途径，而不同时采取切实有效的退出援助政策，对相当一部分国有企业来说是不足以解决问题的。
可以看出，国有企业的退出具有双重含义，一方面指部分国有企业从所在的传统行业和区域中退出，另一方面指部分国有企业从国有部门退出。下面将着重对前一种含义及两种含义相结合的退出所应有的政策选择作一些分析，其中多数政策尤其是有关职工安置的政策措施，在国有企业从国有部门退出时也是适用的。
三、国有企业的退出援助问题和可供选择的政策措施
1.设立产业调整援助基金，援助企业的退出和转产行为。
设立调整援助基金，政府可以对从“长线”行业中退出的企业给予优惠待遇，如企业若封存和淘汰设备，在进行新投资时，就可以按比例得到优先或优惠贷款或采用特别折旧率，或者按封存和淘汰的设备数量，给予一定的资金补偿，后一种做法有时也采取政府向企业“购买”旧设备然后将其废弃的方式，即所谓的“收购报废”方式。这些方法比较适合整体受到冲击、企业数目较多的行业。日本五、六十年代纺织工业的调整就主要采取了上述方法。在60年代和70年代，日本政府为“收购废弃”制累计支出了近4000亿日元，废弃的纺机和织机约等于60年代中期拥有量的五分之二。此外，日本70年代中期以后制船业的调整中，“收购废弃”制也是重要的措施。不过，造船业的收购是设备带土地一起进行的，设备收购后废弃，土地可以出让。产业调整援助基金还可以用来作为职工再就业培训的费用和待业救济金等。
2.通过受益者提供的补偿援助退出企业。
这方面的措施有两种类型。一是同行业内的补偿，在一个行业中，一些企业退出，会使那些留在这个行业中的企业受益。如果退出者不能得到补偿，则主动退出行为会受到限制，每个企业都在等待别的企业退出，自己从中受益。因此，制定措施让那些留下的企业向退出的企业提供补偿有充分的理由。可将行业内留存企业的收益的一部分通过有关政府机构或政府指定的金融机构，作为退出企业的补偿费用。二是跨行业的补偿，这种情形主要指一国实行开放政策后受益行业向受冲击行业提供的补偿。一个国家对外开放的扩大，削减关税是一项重要内容，那些保护程度明显降低的产业有可能会面对进口品的有力竞争，导致生产缩减和员工失业。但与此同时，另一部分使用进口投入品的行业会因进口投入品的价格降低而受益。因此，一种可行的方式就是从使用进口品企业的得益中分出一块，作为受冲击企业的调整援助基金，按照设备封存或淘汰的比例分配。例如，当进口关税从15%降到10%时，使用进口品的企业可将其少付的5%的关税中的一部分分付给有关政府机构或政府指定的金融机构，按受冲击行业中企业设备关闭的比例发放低息、无息或贴息贷款，支持其进行设备更新和转产行为。
3.对企业员工失业和再就业问题制定特别政策。
对于一些较为集中存在失业问题的行业和地区，由于可能导致明显的社会问题，政府需要制定一些特别的处置措施，仅仅靠一般的社会保障体系是不足的，否则，仅仅来自工人方面的反对意见，就可能会长期延误调整。其它国家曾经采取过的措施有：由政府设立或资助职业介绍机构和职业培训机构；录用特定行业、特定企业失业职工的企业，可以享受政府补贴，一般按再就业者工资的某一比例在一定时期内发放；雇佣特定行业失业职工达到一定比例的企业，还可享受贷款、税收方面的优惠；延长失业保险和增加失业补助金额；采用提前退休制；政府出资和支持的公共工程的招标与雇佣退出企业职工相结合等。
4.对区域性调整的成套援助措施。
由于产业结构转换引起的产业调整问题，经常与区域结构问题相关。一些相对地位下降、需要有较大范围转产行为的行业，往往是一些与自然资源条件关系密切的行业，因而集中在资源产区及邻近地区，如煤炭工业和其它采掘工业、纺织工业、冶金工业等。因此它们的调整既是行业转移问题，又是区域转移问题，这种相关性使调整的难度增加。因为在一些以某个行业为主的工业区内，往往一个家庭成员都在这个行业中工作和依赖这个行业生存，企业关闭会同时影响所有家庭成员，形成严重的社会问题。这方面比较典型的是一些工业化国家煤炭产区和其它矿产资源产区的调整和转产问题。著名的日本九州煤矿关闭过程就是很典型的例子。
九州曾是日本的主要煤炭产区，从50年代初期开始，煤矿的开采条件开始恶化，而且面对廉价进口石油的竞争，日本政府曾采用包括限制石油进口在内的一系列支持煤炭工业的政策，但政府最终在60年代初期还是决定放弃对煤炭工业代价极其昂贵的保护政策。这个决定对九州地区产生了巨大影响，大片煤井将要关闭，涉及10多万就业者和数10万家属的生活和工作问题，这个政策一公布，就受到煤矿工人和业主的强烈反对。因此，政府制定了一系列调整援助政策，主要措施有：设立专门的机构并向其提供资金和给予土地转让权，使其主持在九州开发适合现代制造业发展的新工业区，九州地区共开发了76个这样的新工业区；以优惠政策吸引其它地区的企业家前来投资，对这类投资者给予财政、税收、金融各方面的优惠，这些措施被证明是有效的，大量的新企业和从其它区域迁来的企业进入新工业区内，工业开发区的利用率达到85%；对雇佣煤炭工人及其子女的区内及区外企业给予补助，如果雇佣的比例较高，还可享受进一步的优惠，那些愿意对失业煤炭工人进行培训后再雇佣的企业，政府可负担其培训费用；对失业工人进行培训和介绍职业，不仅在区内介绍，而且向全国介绍。等等。由于采取了这些措施，关闭九州煤矿和进行区域结构转换的计划基本顺利实施，到70年代初期，在全新产业基础上的新九州工业区已基本成形，目前九州已成为日本一个重要的高新技术产业区。
从我国的具体情况看，有必要再强调以下三个问题：
第一，产业转移、区域转移和企业制度的变革三位一体，是解决一些国有企业困境的有效途径。例如一些处在偏僻山区或条件较差的老工业区的老企业，不进行产业和产品的调整，不重新选择有前途的新区位，企业就没有发展前景，企业制度的改革也无从谈起。同样，不进行企业制度的改革，企业就是在政府援助之下完成了行业转移和区域转移，也很可能再度成为没有竞争力的企业。
第二，采取优惠政策鼓励国内企业之间的兼并，使传统产业的调整和新兴产业的发展相结合。经过15年的发展和改革之后，我国已有一大批实力雄厚的大企业和企业集团，今后我国产业集中度的较快提高，要靠这些企业通过兼并方式进行，这是增强我国企业国际竞争力的重要途径。一些处在困境之中的国有企业，有较好的技术、设备和人员基础，如果这些企业的退出和重新进入过程与有前途的企业扩张过程结合起来，传统产业收缩本身就是新兴产业的扩张过程，就是产业组织结构的优化过程。
第三，援助退出企业应该成为今后一段时期我国产业政策的重点。
经过16年的改革和发展之后，我国的产业结构问题中出现了两个显著的变化。第一，能够推动经济增长的非政府力量已经形成。对大多数今后将达到较高增长速度的支柱产业、新技术产业来说，非国有投资者的进入意愿和进入能力都已经足够强。以往我国实行过许多支持有前途产业发展的产业政策，理由是非国有部门的投资能力和投资意愿不足，目前这种状况已有明显改革。第二，和改革初期相比，我国目前明显处于“短线”的行业明显减少，以往以促成“短线”产业发展为目的的产业政策也应相应减少。这两种变化使我国以支持某些产业加速发展为目的的产业政策可以也应该缩减。今后我国经济持续稳定增长的最大威胁是一些有可能导致不稳定的问题激化，而国有企业的困境是一个可能引致不稳定状况出现的重要因素，因此，援助国有企业退出应该成为今后产业政策的重点之一。
四、几个需要注意的问题
虽然对企业的退出行为进行援助有许多理论依据和实践经验，但退出援助政策仍然受到一些经济学家的批评，对产业调整援助政策的批评意见主要有以下几点。
1.产业调整援助政策施行不当会降低资源配置效率。
实行产业调整援助政策和其它政策一样。一部分资源要通过政府进行分配。一般来讲，政府分配资源的效率不如市场分配资源的效率。例如有些学者指出，日本在对一些行业和地区实施退出援助政策时，由于政府机构和由政府机构指定的组织大量参与这些过程，因而存在着明显的低效率问题，如一些援助结构调整的巨额费用交由政府指定的非盈利机构进行分配，并没有得到恰当的使用。如果由市场机制决定这一过程，虽然社会代价高一些，但资源配置效率会明显提高。
2.退出援助政策本身有可能导致能力过剩问题的产生。
有一些研究指出，日本经济发展中不断出现能力过剩问题，政府的产业政策本身是重要的诱因。首先，政府在需求旺盛时期对某些产业的支持政策，使进入这些行业的企业数目多于在市场机制引导下的企业数目。其次，政府的援助退出政策使企业知道一旦需求收缩，生产能力严重过剩时，政府就会出来收拾局面，因此，企业感到在需求旺盛时期可以放心的进入。再次，当一个行业存在能力过剩问题和面临改组问题时，政府在决定哪些企业应该淘汰，哪些企业可以保留时，依据往往是企业的规模，如规定达不到一定规模的企业必须退出，因此刺激了各个企业竟相扩大规模，进一步强化了能力过剩问题。最后，政府对过剩行业采取的按已有生产能力的一定比例分配生产配额的管理方式，刺激了企业扩大能力，以求能得到更多的配额。
3.调整援助政策有可能导致企业的不当行为和减弱市场机制的作用。
结构调整援助政策可能会导致企业产生一些当这类政策不存在时不会出现的反常行为。例如，如果不存在结构调整援助政策，当能力过剩、企业经营状况很差时，有些企业就会自动退出或被淘汰，但是，由于政府推行退出援助政策，如对封存和淘汰设备给予补助，企业就不会自动淘汰任何设备，而是要向政府讨价还价，要求得到援助，其结果是本来有可能自行退出的企业反而继续滞留在行业内。再如一些本可自行重新谋职的劳动者为了得到政府的援助金，反而迟迟不去积极寻求再就业的机会等等。结果，为了促进资源流动而推行的调整援助政策，变成了阻碍流动的原因。
为了减少上述问题，政策制定和执行中的细节是关键。首先，政策必须是一视同仁和自动生效的，谁退出谁享受援助政策，尽可能不为退出制定过多的标准，同时，还要尽量减少行政审批程序，避免为退或不退产出大量的游说行为。第二，退出政策的“含金量”要恰当，如果退出的企业能享受过分的优惠，则进行“游说”以得到“退出许可”就会引起一系列的问题。相反，如果优惠含量过少，则起不到引导企业自动退出行为的目的。
最后需要强调，要慎用退出援助政策。多数问题可以在恰当的社会保障体系的配合下，通过市场机制得以解决。只有当问题涉及面较广和依靠市场机制进行调整确实会引起较为严重的经济和社会问题时，采用产业调整援助政策才有充足的理由。
注释：
①也许会有观点认为，对国有企业不应采用“过度竞争”的概念，因为国有企业普遍存在的问题是“不去竞争”。不过，由于这个概念重点在于经营状况，即“不良经营状况下仍不退出”，而不是企业的竞争行为本身，因此用来分析国有企业问题是有意义的。
②具体数据见小宫隆太郎（中译本，1986）第四章。
③实际上，欧共体国家更早时期就有产业调整援助政策，许多欧洲国家的煤炭、纺织、造船等行业的调整都得到过政府的援助。有关较早时期的情况，可参见T.E.Petri (1984)；70年代后的情况可参见OECD(1983)。
④世界银行1986年对12个国家的调查表明，在7个国家中，纺织业中没有国有企业，在3个国家中，国有企业比重在25%以下，在两个国家中，国有企业的比重在25%到30%之间，这两个国家是突尼斯和赞比亚，在这两个国家，国内私人部门投资能力有限是国有企业存在的主要原因（阿尤布和赫格斯特德，中译本，1987）。