统筹城乡资源保护与环境建设协调城乡经济持续发展，本文主要内容关键词为：持续发展论文,城乡论文,环境论文,城乡经济论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F124.5[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2004）03-0041-05
一、统筹城乡生态保护与建设，需要特别重视农村环境问题
长期以来，我国的二元经济造成了城乡的隔离和城市的同构，各类城市都以集中发展工业生产为其基本功能，并以此来提升城市的经济地位。但是，伴随着粗放的工业生产方式和大规模的城市扩张，城市污染的问题也日益严重，人居环境不断恶化。到了上个世纪90年代后期，治理城市环境已经成为各地城市发展中首先需要认真关注的问题。对此，各地城市都尽其可能，投入大量的资金，采取了有力的措施，城市环境治理取得了较为显著的效果。1999年后工业污染在废水排放量等主要污染物上的污染负荷比重中已让位于生活污染，47个环保重点城市的环境质量在经济高速增长的同时也普遍呈现恢复态势。[1]
在城市环境不断改善的同时，我们也应该看到，农村经济发展所导致的环境问题却越来越突出。从污染源的产生来看，一是现有的农业生产方式造成的资源污染及土壤污染。我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，提高土地产出水平严重依赖化肥、农药的大量施用，由此造成土壤、地表水、地下水、甚至食品的污染。这种农业资源污染分布面积广，污染在空间上、时间上的不确定性较大，加之长期以来未得到足够的重视，治理起来十分困难。另外，农用地膜带来的土壤污染和许多地区农村的秸秆和垃圾燃烧产生的污染也造成了相当程度的环境危害。二是农村居民人口不断增加所产生的生活污染。进入上个世纪90年代后期，我国城市化进程的加快，小城镇和乡村聚居点人口迅速增加，但其基础设施建设普遍滞后于经济的发展和人口的增长，小城镇和乡村聚居点脏乱差现象突出，对农村居民的卫生和健康构成了巨大的威胁。三是乡镇企业带来的工业污染。我国除了东部沿海地区和中西部的大城市近郊，其它的乡镇企业大多数设备相对落后，产品技术层次不高，布局不够合理，环保意识薄弱，在引进项目时把大量的工业污染转移到了农村。另外，工业化畜禽养殖业又成为新的污染源，在河网密布地区这种污染甚至已经超过工业污染；在生态极其脆弱的西部地区，掠夺性的采掘严重的恶化了当地的生态环境，并对东部造成不良影响；而诸如河北的废品回收加工、贵州的土法炼焦等产业，都在当地引发了严重的社会冲突。农村各种污染与生态问题交织在一起，不仅严重阻碍农村经济与社会的可持续发展，而且影响了数亿农村人口的生活，甚至威胁到他们的健康与生存。
生态环境本身是一个有机的系统，维持环境的良好状态需要保持环境系统内在的和谐。在环境保护和生态建设方面，城市和农村是紧密联系、相互交织、浑然一体、不可分割的。统筹城乡发展，必须统筹城乡环境建设，在改善城市环境的同时，要突出强调对农村的环境与生态的恢复与保护，实现城乡环境的良性互动。我国北方和中西部一些地区植被的破坏，导致沙尘暴的肆虐，一直污染到长江流域的下游，连苏南的许多城市都不能幸免；大江大河上游的植被减少，造成水旱灾频繁发生；据水利部《中国水资源公报：2000》公布的数据，在700多条、11.4万公里河长的水质评价中，Ⅰ～Ⅱ类水只占28.9％，Ⅲ类水占29.8％，“人体不可触摸”的Ⅳ类水占16.1％，而“丧失了使用价值”的Ⅴ类水和劣Ⅴ类水河长占25.2％。同时，“超过农田水质灌溉标准”的农业“污灌面积”也由1978年的500万亩增加到1998年的5427万亩，占全国总灌溉面积的7.3％；就连在江苏这样水资源丰厚的农业大省，全省用于灌溉的3000多条大小河流中，“绝大多数”河流的水质低于Ⅳ类，全省耕地有四分之一受到污水污染。另外，全国有更多的耕地遭受酸雨和大气污染影响。环境遭受系统性的破坏，对于高度依赖自然环境农业生产来说，后果是灾难性的。[2]目前城市已经重视环境的污染与治理，并且能够做到对点源污染的有效控制，但是对农村产生的面源污染问题依然缺乏有效的治理措施。太湖、三峡大坝库区、杭州湾等的监测资料都表明，来自城市的工业污染排放对湖区水体的污染显著减少，悬浮物和大部分氮磷来源于农田径流，城乡环境治理呈现出严重的不对称。实现城乡统筹发展，必须改变环境的保护与改善在城乡之间的跷跷板状态，充分重视农村的环境问题，建立城乡一体的环境建设体系。
二、科学规划城市发展，实现城市化与环境优化兼得
从现代化的进程来看，全面建设小康社会表现为一个城市化程度不断提高的过程。在我国长期形成的二元经济结构条件下，城乡发展水平存在着很大的差距，城市总是先于农村富裕起来并率先进入现代化。中央提出了全面建设小康社会的奋斗目标，城市的发展更是明显快于农村。在发达地区，各地的城市出于实现现代化的急迫，纷纷提出了率先基本实现现代化的目标，形成了新的城市化高潮。由于我国城市化的进程主要依靠政府推动，其中一个显著的特征是政府通过调整城市的行政区划不断扩大城市的范围，以市管县的大城市大都撤县建区，经济实力好一些的县就撤县建市，由此把传统的农村区域变为城市直接管辖，并适用城区的管理制度进行管理。随着城市行政区划的调整，大量的农业人口在身份上转变为城市人口，城区的面积迅速扩张，城市对土地的需求急剧增加，全国兴起了新一轮的圈地运动。这一过程不仅表现为城市空间的扩大，城市区域的重新组合改变了原有的城市环境状态，形成了新的系统要素关系；而且同时也表现为农村土地不断被侵占并改变用途，原有的农村环境构成体系被重新设置，直接波及农村的生态状况和发展方式。
城市在空间上的不断扩张，其发展的内容和方式直接影响城市区域之间以及城市与农村之间的环境关系，为此，首先需要加强对大中城市建设的科学规划，合理安排城区各部分之间的环境关系。由于我国城市建设是由各个历史时期逐步积累的，对城市普遍缺乏整体的、长远的科学规划，严重影响了城市整体环境的优化。目前，大部分城市的发展是通过在原有的基础上加以改造来推进的，为了突破原有城市形态的束缚，城区在面积不断扩大同时，城市的区划变动非常频繁。随着每一次城区的扩展，城市的规模和功能也会不断进行调整，在新旧城区之间，生活区、教学区、商业区、工业区、行政办公区等不同的城区功能需要多次进行剥离或设置，难以顾及城市环境的整体性。因此，需要科学的定位城市功能，合理划分不同功能区域的布局，不断改善人居环境的质量。
其次，需要科学合理的利用城市发展中征用的大量农用土地，特别是要加强城乡结合部的土地利用规划，恢复和优化这类生态环境脆弱地带原有生态状况。城乡结合部是城市与乡村二元地域结构基础上衍生的过渡性区域，是农业用地与非农用地的复合区，又是乡镇工业等非农产业和宅基地迅速扩张区，土地利用具有过渡性、边缘性、多样性、动态性的特征。[3]目前，农用地特别是耕地的非农占用已成为我国城乡结合部土地利用的突出问题，而且土地利用空间结构不合理，城市建设用地与农村建设用地的无序混杂现象严重。由于城市外延扩展的过程是通过多个短期行为逐步积累的，城市在征地时有意避开农村居民点，造成“农村包围城市，城市又包围农村”的无序混杂局面。城市型建筑中夹杂大片缺乏科学规划的农民居住区和分散的乡镇企业，大量的农田要承载着乡镇工业污染、大量使用农药化肥而造成的土壤污染、城市工业三废和生活垃圾污染、从市中心迁移出来的重污染型工业，一些城市甚至出现严重的“垃圾围城”现象，这种状况不仅浪费了宝贵的农地资源，加剧了农用土地资源严重流失产生的人地矛盾，而且扩大了污染范围，恶化了周围的土地生态环境和社区环境，激化了城乡矛盾，为今后的改造建设留下了隐患。为此，需要加大对城乡结合部土地资源的利用与环境保护的规划与整治，制定科学的城乡结合部发展规划政策，推行绿色规划，要在原有规划注重大气、水体、噪音环境的污染整治的基础上，把结合部环境作为系统工程与人工环境结合起来进行规划设计，注重城市森林和绿地的培植和保护，在工业区和生活区之间，用数十公里的生态农业区加以间隔，营造出城乡一体适宜人居的城市环境。
再次，注重小城镇建设中的环境保护，合理开发利用各种自然和人文资源。小城镇环境保护的重点在于乡镇企业的布局和基础设施建设方面。乡镇企业是城市化进程中的必然产物，也是小城镇发展的重要的经济支柱。针对当前乡镇企业用地布点多且分散的现象，必须加强规划管理，采用建设工业园区的方法，实现乡镇企业用地适度集中，形成了集聚效应。乡镇企业不论是建设新的工业项目还是承接城市工业的转移，都要防止工业污染扩散，不能以破坏环境为代价。同时要加强小城镇的基础设施建设，减少生活污染，保持小城镇原有的自然生态环境。另一方面，对于小城镇拥有的自然和人文资源应当做到开发与保护并重，既要避免对自然资源过度开采造成严重的生态恶化和环境污染，也要防止过度的旅游开发对自然或人文景观的严重破坏。一些著名的风景区因为开山修索道而风光不再，一些古镇因为过度的商业旅游而将消失，这些做法在损坏环境的同时，也将永远的失去了人类珍贵的历史遗产。
三、大力发展生态产业，促进城乡环境建设
人类社会与环境是有着内在联系相互运动着的一个大系统。环境对于人们生存和发展来说，既是重要的资源，也是必不可少的条件，人类的生产和生活的活动，就是一个不断与环境进行交换的过程，人类活动对环境的破坏最终必将危及人类的生存和发展。因此，现代的发展模式必须摒弃“先发展后治理”的做法，树立可持续发展的新观念，强调人与自然、人与社会的协调和谐，正确处理经济发展与人口、环境、资源之间的关系，把生态发展和环境保护作为现代化建设的重要内容，努力实现“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”的目标。
加大资源保护和生态环境建设是一项长期的战略任务，必须区域协调规划，城乡统筹实施。一是建立科学完备的生态保护建设体系。科学规划大区域的环境协调，加速实施天然林保护工程、野生动植物保护和自然保护区建设工程，加大退耕还林、沙漠治理的投资，加快防护林体系建设、生态农业建设的步伐，防止水资源污染和土地资源、矿产资源等的滥用和浪费，实现经济发达地区和经济相对落后地区的环境保护同步发展；统筹规划城乡的区域环境，对于土地资源开发利用、土壤和水体污染、工业污染扩散等问题，做到城乡防治并重，兼顾协调发展；建立健全资源和生态环境保护建设的目标体系，为生态环境建设提供科学评价指标和依据，通过技术上的量化明确资源和生态环境保护建设的具体标准；改革现有的行政管理体系，建立统一的、有权威的、有效率的资源和生态环境保护的管理体制，在体制和目标一致性的基础上，使资源和生态环境保护建设进入健康、科学、有序的发展轨道。[4]
二是建立城乡统筹的生态产业体系。生态环境建设应当与城乡经济发展相协调，并在发展中得到保护。我国人口众多，资源相对贫乏，生态环境脆弱。继续沿用“三高”（高消耗、高能耗、高污染）粗放型发展模式，必然对我国现有的资源和生态环境造成更大的浪费和破坏，严重阻碍我国现代化建设速度。因此，要用“绿色技术”统筹改造城乡传统产业。一方面，对于依靠资源开采而发展起来的城市，需要大力培育新兴替代产业，转移当地劳动力，通过产业转移实现资源保护和环境优化，逐步实现生态建设产业化，产业建设生态化，减少和化解经济发展及社会人口对资源的依赖程度，走一条在保护中发展，在发展中保护的可持续发展之路。同时，积极引导企业建设生态工业，对于以开发森林、矿产等资源为主的企业或产业，都要明确其在资源和生态环境保护方面的责任和义务，坚持合理规划，科学生产，保护性开发，绝不能再以牺牲资源和生态环境为代价换来短期的经济效益。另一方面，大力发展生态农业，运用现代科学技术，因地制宜建立农业生态体系，建立无机环境-绿色植物-动物-土壤-无机环境的闭路式能量和物质循环系统。为此，对于自然资源严重匮乏，生态环境十分脆弱的地区，实施生态移民，保护生态环境和蓄积自然资源；对于农业条件较好的地区，应当实施生态农业战略，特别是加强城乡统筹，利用“绿色技术”改造传统农业，通过绿色食品的生产，加大城市带动农村、工业反哺农业的力度，延长农产品加工的产业链，促进农业产业化。
三是建立城乡一体的科技支撑体系，促进资源和生态环境保护建设的现代化。首先，需要建立科技投入的机制，通过政府与市场并举的方式，加大资源和生态保护方面的科技投入，实施生态发展战略需要先进的科学技术作为支撑，目前仅靠政府在这方面的投入是远远不能满足其需要。而且，当政府或企业在强调经济增长投入的同时，往往忽视或不愿意在资源和生态环保方面投入，导致环境保护严重滞后于经济发展。为此，需要制定相应的法律法规，完善环保投入的约束机制和激励机制，根据城乡的不同情况，建立以企业投入为主，企业、政府和社会相结合，多渠道、多层次、多元化的科技投入新机制，促进环保建设现代化；其次，大力发展资源和环境保护方面的高新技术，并在各产业中加以推广。特别是推动信息、生物、原材料、新能源的先进成果的转化，做到开源与节流并重，预防与治理结合，千方百计提高资源利用率。通过技术进步带动经济增长方式由“高消耗、高污染、低效益”向“低消耗、低污染、高效益”转变，努力走出一条科技含量高、资源消耗低、经济效益大、生态效果好的现代化的发展之路。
四、完善保护生态资源和城乡环境的各项制度，实现环境建设法制化
通过有效的资源保护和环境建设实施可持续发展战略，必须依靠法制的保障，走生态环境建设法治化道路。首先，要完善资源保护和环境建设的立法，逐步健全有关方面的法律法规和制度体系。目前国家是通过制定专门的或单项的法律法规来规范对资源和环境的保护，这些法律法规难以涵盖所有的资源与生态类型，也无法穷尽环境保护的各种情况和各个环节，因此，需要在基本法律的原则指导下，增加不同种类和层次的法律法规，以改变现在环境建设许多方面无法可依的状况。同时，地方要结合实际，依据基本法的精神制定一些切合当地实际的地方性法规，颁布一些地方性的标准和实施办法，以增强法律法规的覆盖面和针对性。企业和社会其它相关部门要结合工作需要，完善配套的政策和规定，清理废除不合时宜的政策办法，为实施生态发展战略提供政策支持。
其次，要加强对农村环境保护的立法，为农村的环境建设提供法制规范。长期以来，我国环境保护的重点一直在城市，对农村的生态环境关注不够。虽然国家的《环保法》、《森林法》、《水法》、《土地法》等法律从宏观上规范了对相关资源和生态环境的要求，但是，由于农村经济和社会发展路径的特殊性，国家对农村生态环境的实际状况、产生原因、影响程度、作用机制等问题在很多方面缺乏准确、具体的把握，难以形成具有可操作性的环境政策。今天农村现代化的进程不断加快，农村居民的活动对环境的影响力日益增强，因此，要研究农村的生态环境最需要解决的问题和解决的办法是什么，要把农村环境保护纳入国家和地方的发展规划和有关计划当中，根据不同类型的农村环境问题，有针对地提出预防和治理环境问题的政策和方案。要重视农村环境保护基础体系的建设，依据资源环境基本法的精神，制定适合农村经济社会发展的法律法规和环境政策，对于解决农村环境问题的资金来源、使用要求、环境监测和环境统计等农村环境建设的基础工作，都应当有相应的法律或政策加以指导，为农村的环境建设提供制度依据。
再次，要加大法律法规和相关政策的宣传，在全社会树立环境法制的观念。环境问题涉及到社会的每一个成员，生态资源保护和环境建设需要每一个人的努力，只有广大群众都动员起来，积极参与，才能最终取得成效。政府首先要转变发展的观念，确立统筹发展、协调发展、可持续发展的科学发展观，坚持依法办事，坚持走兼顾经济发展和环境保护的可持续发展道路，为全社会树立典范，同时，通过广泛深入宣传《森林法》、《环保法》、《土地法》等法律，结合当地环境变化的实际情况，说明环境与生存发展的关系，提高全民生态环境意识，增加广大群众环境法制的观念，引导和培养公民形成科学的生活消费习惯，营造保护资源和生态环境的良好社会氛围。
最后，强化资源保护和环境建设的法治，树立法律的权威和社会对法律的信仰。目前，在各地的经济建设和生活消费中，出于利益驱使和不良消费习惯，破坏资源和危及环境的行为大量发生，对经济社会的可持续发展带来严重的危害。这种情况发生的重要原因之一是资源和环境保护执法难以到位，大量的危害行为更无法通过司法途径加以遏制，相关法律对这类现象的惩治乏力。实现资源保护和环境建设的法治，政府首先要自觉遵守资源保护和环境建设的法律法规，严格依法办事，以此树立全社会对环境法律的尊重，同时，政府必须加强资源和生态环境保护方面执法队伍建设，严格行政执法，改变有法不依、有法难依、执法不严，执法效率不高的状况。另一方面，应当通过司法审判纠正和制止政府、企业、社会其他组织和公民个人破坏资源和环境的行为，并依法处以相应的惩罚，由此建立起资源和环境建设法律法规的权威，从根本上改变社会对环境法制的漠视。
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