社区自治体制创新的理论思考，本文主要内容关键词为：体制创新论文,理论论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
居民自治组织是社区功能的载体。社区功能的增多必然导致居民自治组织的变革。社区建设的基本内容之一是改革和完善居民自治组织，建立与市场经济体制相适应的社区自治体制。市场经济条件下的社区自治体制是议事会体制。社区自治体制应当由委员会体制转变为议事会体制。
一、社区委员会体制与社区议事会体制的区别
社区自治体制有两种基本类型，一种是委员会体制，另一种是议事会体制。这两种体制的区别在于其常设机构是议行合一还是议行分离。所谓“议行合一”是指议决（即议事和决策）权与执行权归同一个机构行使，这个机构既掌舵又划桨，既是居民的代言人又是居民服务的直接提供者。所谓“议行分离”或“议行分设”是指议决权与执行权分别由两个不同机构行使，一个机构掌舵而另一个机构划桨，一个机构是居民的代言人而另一个机构则是居民服务的直接提供者。委员会体制是议决和执行两种职能合一的社区自治体制，而议事会体制则是两种职能分离的社区自治体制。
委员会体制和议事会体制各自具有不同的优点，分别适用于不同的环境。委员会体制适用于规模较小的组织，它的常设机构数量少，工作人员少，适合于组织资源较少的环境。它的弱点是不便于开发组织资源。议事会体制的弱点是机构数量多，工作人员多，工作复杂，但是，它便于开发组织资源，适合存在于较大规模的组织中。议事会体制中的议事会是一个议决机构，处于控制中心地位，执行性事务由另一个机构承担。由于这种体制以议事会为核心机构，因此，它被称之为“议事会体制”。如果居委会只是居民自治组织的一个执行性的常设机构，议决性事务由其它机构承担，这种体制也是议行分离的社区自治体制。
委员会体制是20世纪初在西方城市管理体制改革过程中产生的。委员会由居民直接选举产生，一般由3～7人组成。委员会通常下设若干部门，部门个数与委员会人数相等。委员会的委员分别主管一个执行部门，同时，又对委员会负责。20世纪初期这种体制在美国和欧洲国家曾十分盛行，但自20年代以后就很少被采用。一般而言，委员会体制通常在幅员较小、功能较少的社区实行，但当这些社区不断发展并扩大幅员，人们则更倾向于采用议事会体制。
西方国家20世纪初出现了社区议事会体制。但是，直到20世纪50-60年代，当公司制企业迅速地发展以后，社区议事会体制才被广泛采用。社区议事会体制是与现代企业制度相类似的一种组织体制。公司制企业实行董事会和经理相分离的治理结构，也就是政策制订与政策执行相分离的组织体制，这种体制有利于整合社会资源。在居民自治组织中引进现代企业组织的成功做法，实行议行分离的治理结构，是社区自治体制创新的基本取向。建立议行分离的治理结构是企业组织、行业协会和居民自治组织的共同发展趋势。企业组织、行业协会和居民自治组织都应努力适应市场经济社会的需要，采用现代组织体制。
二、社区自治体制创新的主要内容是建立社区议事会体制
居民自治组织的常设机构与居民自治组织是两个既有联系又相区别的事物。居委会是居民自治组织的常设机构，是居民实现自治管理的一种形式。居民自治组织常设机构的设置方式不是一成不变的。改变原有居民自治组织常设机构的设置方式并不意味着取消居民自治组织。居民自治组织常设机构设置方式的改变属于居民自治组织体制变化的范畴。居民自治组织要随着客观环境的变化而变化。从国际经验看，完善居民自治组织，提高居民自治的能力和水平，建立现代化的城市管理体制，有必要进行社区自治体制创新，建立社区自治议事会体制。
议事会体制下的社区组织结构可以被称为“一个大会，两个机构”：
1.社区成员代表大会。它是社区的权力机构，其主要职责是选举产生社区议事协商委员会成员和社区管理委员会成员，讨论和决定社区事务。社区成员代表大会是社区成员表达自己意愿的渠道，它通过民主选举、民主表决的形式，反映社区的公众利益。它具有选举权、聘用权、决策权、监督权和控制权。它是居民自治组织中地位最高的机构。
2.社区议事协商委员会（简称为“议事会”）。它是社区成员代表大会下设的议事协商机构，在居民代表大会闭会期间代表居民代表大会行使对社区事务的议事、决策职能，对社区管理委员会和物业公司以及其它服务机构的工作进行监督。议事会设主任1人，副主任和委员若干人。除议事会主任外，其余成员职务为社会职务，均实行义务工作制，不取得薪金和补贴。议事会成员由社区成员代表大会推选产生或由社区成员代表大会聘请。议事会成员应由组织活动能力强、热心社会公益事务、具有较高威信的本地居民组成。议事会对居民代表大会负责，并主持召开居民代表大会。议事会有权建议召开居民代表大会对社区管理委员会的工作进行质询。
3.社区管理委员会（简称为“社管会”）。它是社区居民代表大会下设的执行机构，不具有决策权。它在社区居民代表大会和议事会的授权下，具体组织实施社区的建设、管理、服务等诸项事宜，落实社区成员代表会议及议事会确定的各项工作任务，协助政府完成规定的各项任务。社管会设主任1人，副主任和委员若干人。社管会成员由办事能力较强的人员组成，专业化的社会工作者不限定于本地居民，可以聘用非本居住区人员担任。社区居民代表大会、议事会或社管会主任可以聘请物业管理公司经理等驻区单位负责人作为社管会成员。社管会对社区成员代表大会和议事会负责，应定期向社区成员代表大会和议事会报告工作，并接受其质询。
在社管会下面，按照社区建设的内容和实际需要可以设立治保、调解、环保卫生、文化教育、计生、妇女、保障服务、财经管理等工作部门。
议事会主任与社管会主任互不兼任，议事会副主任可以兼任社管会主任。社管会（新居委会）与原居委会的区别在于：一是工作职能不同。原居委会是议行合一的机构，既掌舵又划桨，社管会是单纯的执行机构。原居委会的掌舵职能移交给了议事会，由议事会掌舵，社管会划桨。可见，由于设立了新机构，居民自治组织常设机构的职能进行了重新配置。议事会体制是一种掌舵与划桨相分离的社区自治体制。二是领导关系不同。按理说，原居委会应向居民代表大会负责、接受其领导。但是，由于居民代表大会没有设立专门机构领导居委会，居委会实际上受到街道办事处的领导，它只做行政部门规定的动作，自选动作很少。久而久之，它变成了街道办事处的“腿”和派出机构，习惯于行政工作方式。社管会向居民代表大会和议事会负责，接受它们的领导。当议事会代表社区居民确定工作思路以后，由社管会执行落实。这样做，能够调动居民群众参与社区管理的积极性，也可使一些决策更加民主、科学，更好地反映居民的呼声和要求。三是工作人员构成不同。原居委会成员主要为居住在本地的居家型居民。社管会成员不仅可以是本地居民，还可以是非本地居民，既有职业性的，又有义务性、志愿性的。社管会成员是在较大的范围中被挑选出来的，素质较高。四是工作对象不同。居委会只服务于居民，没有地域属性。社管会不仅面向居民，还面向驻区单位，把整个区域社会都纳入工作视野中。五是工作内容不同。居委会主要进行日常的居民事务管理，社管会除了进行日常的居民事务管理外，还承担比以前更多的城市管理工作。
三、建立社区议事会体制的意义
社区议事会体制是一种议行分离的社区自治体制。与原来的居民自治组织相比，它增加了一个常设机构，而且，在控制中心、执行机构、居民与社区组织接触的方式、居民表达意愿的渠道等诸多方面均发生了重要变化。社区议事会体制具有下述两个优点：
（一）新型执行机构具有开放性
在议行合一体制下，居委会成员同时兼有居民代言人和服务提供者两种不同角色。本来，居民代言人的角色应由居住在本地的居民担任，非本地居民显然不具备资格。服务提供者的角色则应由具有服务能力和服务时间的人担任，并不一定要求居住在本地的人担任。由于两种角色合为一体，只有能够同时担任两种角色的人才能成为居委会成员。但是，能够同时具备这两种条件的人员很有限。一方面，许多居住在本地具有议事能力并有参与社区工作意愿的非居家型居民，由于没有时间和精力为居民提供作业服务，因而难以进入居委会工作。另一方面，具有服务能力并有服务意愿的非本地居民，由于没有资格担任本地居民发言人的角色，也难以进入本地居委会工作。居住在本地具有政治参与能力的在职居民和非居住在本地适合提供服务的居民均难以被吸纳到本地居民自治组织的常设机构，这就使居民自治组织执行机构的人选封闭在本地居家型居民的狭小范围中，社区人力资源没有得到良好的配置。
议行分离体制是可以将本地长于政治参与的居民和本地或非本地长于服务操作的居民吸引到本地居民自治组织常设机构中来的一种体制，它合理地配置了社会资源。这种体制将居民代言人的职能和服务操作的职能分离开来，减少了对居民自治组织常设机构工作人员过多的条件限制。人们只要具备政治参与或服务操作两种条件之一，就有被选进居民自治组织常设机构工作的资格。这种体制将两种角色分开，实行一人一职，一个人只要求扮演一种角色。承担议事决策职能的人不承担具体执行职能，承担具体执行职能的人则不承担议事决策的职能。这种社区自治体制是一种使居民自治组织常设机构的工作人员由全能人变为专能人的体制。
未来的居民自治组织常设机构需要两种人员，一种是居民的代言人，一种是服务人员。就居民自治组织常设机构人员的来源而言，代言人应当本地化，服务人员应当社会化。居民自治组织的决策机构要向社区中具有政治参与水平但没有服务操作精力的在职人员开放，执行机构则要向非本地居民开放。当居民自治组织执行机构选人范围拓宽以后，一批年轻化、知识化的优秀人员就会进入社区工作部门，无疑会提高社区组织的服务能力，改变居民自治组织的形象。
对于居民“自我服务”的含义应当重新理解。以往，“自我服务”一般是指本地居民为本地居民服务。现在来看，本地居民通过一定方式获得非本地居民为自己提供的服务也是自我服务。自我服务是指居民不依赖政府而自己解决服务问题。居民自治组织利用社会资源满足自己的服务需求，体现了它的自我服务能力的提高。自我服务既有本地居民提供的自助性和互助性的服务，也有居住在非本地的社区工作者提供的服务。现代居民自治组织的自我服务包括利用非本地的社会资源为自己服务。
社区自治组织的执行机构和物业公司都是服务性质的机构，在工作内容上具有相似性。当然，物业公司是营利性的服务机构。原来的居民会具有代言人的作用，物业公司负责人在法理上不应成为居委会成员。否则，物业公司经理进入居委会，他就变成了既挣居民的钱又维护居民利益的人，他既是运动员又是裁判员。在议行分离的居民自治组织结构中，执行机构只具有服务职能，没有代言人职能，物业公司经理便可以被聘为这个机构的成员。同样，其它社区服务机构的负责人也可以被聘为这个机构的成员。
新型执行机构可以有本地居民，还可以有非本地居民；可以有职业性的社区工作者，还可以有义务性的人员。新组织的服务功能大大超过了原来的居委会，不仅当地居民可以受益，驻区单位也可减少办社会的功能。
（二）新增设的议事会是基层民主建设的重要载体
居民代表大会是居民自治组织的决策机构，也是居民发表意见、讨论问题的重要场所。但是，由于居民代表大会规模较大，居民代表大会并不能够经常召开。许多社区的居民代表大会每年只召开一次，甚至3年换届选举时才召开一次。城市基层民主活动仅仅将居民代表大会作为载体是不够的，还应当创建一个规模较小、比较灵活、便于召开会议的组织作为居民代表大会闭会期间履行议事决策职能的载体，并将它作为居民自治组织的常设机构。
社区议事会的设立为社区成员参与社区事务提供了渠道：一是议事会的人数比居民代表大会要少一些，比较容易召集，便于定期或不定期地开会。二是议事会的成立意味着原来的居委会变成了单纯的执行机构，居民代表大会闭幕期间的议事决策职能由议事会行使，居民代表大会由议事会负责召集。三是议事会专事于议事决策性事务，负责为居民代表提供信息、撰写材料等议事决策的辅助工作，从而保障居民代表大会能够开得富有成效。四是议事会的设立为社区成员全面地参与社区事务，实行民主决策、民主管理和民主监督创造了组织条件。居民的民主活动内容不仅仅是选举民主，而且在管理民主、决策民主、监督民主等方面也都具有了组织保障。这种非选举民主是持续性的民主，居民发现问题可以随时纠正，感到执行者不佳可以随时更换。议事会的设立保障了居民充分地行使自己的民主权利，将民主的实际范围扩大到非选举民主，提高了基层民主生活的质量。基层民主建设离不开议事会这一民主活动的载体。议事会的设立增多了居民从事议事决策活动的机会，给居民的民主参与提供了一条合适的渠道。议事会实行议行机构分设，社区的能人就可以进入社区的常设机构中工作，更好地发挥议事决策作用。
社区功能与社区载体是对应的。社区服务中心的建立增强了社区的服务功能，社区老年福利院的建立增强了社区养老功能，社区休闲设施的建设增加了社区的休闲功能。同样，社区议事会的建立增强了社区的参与功能。开发民主活动的载体是完善社区参与功能的基本方式。从一定意义上说，基层民主建设的关键是基层民主活动载体的建设问题。过去，社区居民的参与渠道少，制约了基层民主的发展。创造合适的民主活动载体，无疑会推进基层民主建设的进程，提高居民的民主生活质量。
议事会是吸纳民意的常设机构。议事会会议的参加人员并不限于议事会的成员，居民中的非议事会成员也被鼓励出席会议并发言。议事会一般在晚上开会，而且，提前向居民通知开会的时间、地点和内容，为参加会议的居民提供方便。议事会会议的召开，增加了居民直接接触的机会，人们在一起交流观点和想法，为社区发展献计献策。议事会的设立有利于居民对社区建设树立起信心，增加对社区的归属感，培养共同的社区意识。
议事会的设立无疑会缩短社区自治组织的常设机构与居民的距离，消除社区管理人员与居民之间的隔阂，使社区自治组织的常设机构更加贴近居民，建立起一种回应性的社区组织。