乡镇企业改制的另一种解释，本文主要内容关键词为：乡镇论文,企业改制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
改革开放以后，中国的乡镇企业异军突起，取得了令人瞩目的经济成就。因此，关于乡镇企业为什么成功的研究也一直是国内外经济学家比较关注的课题。从目前的研究成果看，一般大家都认为改革过程中政府，尤其是地方政府，对乡镇企业发展的各项支持是企业取得成功的关键。车家华和钱颖一(Che,Jiahua and Qian,Yingyi,1998)认为：改革过程中，特别是在改革初期，中央政府的很多政策是不利于乡镇企业发展的；在这样的环境下，地方政府的保护是乡镇企业免受侵害的关键。同时，地方政府的保护也在很大程度上帮助企业消除了外部市场环境的不完善，促进了企业的发展。金和辉和钱颖一(Jin,Hehui and Qian,Yingyi,1999)通过一个计量模型，基本上验证了上面的观点，即地方政府的支持对乡镇企业的发展起了重要的作用。萨克斯、胡永泰和杨小凯(1999)尽管在乡镇企业是不是制度创新这一点上与很多经济学家有较大的分歧，但他们也承认政府的保护和支持是乡镇企业取得各项经济成就的关键。
对乡镇企业的各项理论争论还远远没有结束，而现实的发展却对理论有效性提出了挑战。进入20世纪90年代以后，很多地区出现了在地方政府主导下的对乡镇企业的民营化，大量原来由政府所有的企业被以各种形式出售和转包给个人，这就是所谓的乡镇企业改制。其中比较著名的是20世纪90年代初期在山东诸城和广东顺德进行的改制。当地政府对改制原因的解释，一般都是强调企业的经济效益不好、经营困难，已经变成了政府沉重的财政包袱。从国内理论界目前的提法看，一般也同意政府的财政压力是造成乡镇企业产权制度变迁的根本原因。张维迎和栗树和(1998)认为企业的改制和地区间政府的竞争有关。王红领(2000)、姚洋和支兆华(2000)都分别指出，政府的行为对于改制的最终绩效有着深远的影响。张军和冯曲(2000)更是把改制看成了一个政府和企业家讨价还价的过程。总体来看，上述文献都肯定了财政压力对政府行为的影响。
从对改制过程的实地考察看，文献对企业改制原因的基本判断是正确的（姚洋，2000）。然而，如果探讨得再仔细些，就会发现对改制原因的论述似乎都有一些难以自圆其说的地方。改制过程中一个非常有趣的现象就是：并不是只有坏企业才会被出售，很多好企业也在被改制之列，这就是所谓的“靓女先嫁”，意指越是好企业越应该先卖个好价钱。如果改制原因就是像政府官员说的那么简单，那么出售好企业对于缓解财政压力又有什么帮助呢？可见，改制的原因并不像地方政府所说的那么简单，在大面积改制和“靓女先嫁”的背后存在着更深层次的原因。
在财政压力下，政府作出了乡镇企业改制的决策。这是一种常见的关于改制原因的解释，然而它却是很不全面的。毫无疑问，财政压力对政府行为有直接的影响，但造成财政压力的机制恐怕还有待斟酌。可以肯定的是，所谓体制性缺陷在乡镇企业的整个发展过程中都是存在的，但为什么乡镇企业还能取得举世瞩目的经济成就呢？或者换一个问法，为什么今天体制性的矛盾才显得如此突出呢？一种可能的解释是，体制性的缺陷在乡镇企业发展的早期并不严重，地方政府的支持可以帮助乡镇企业弥补由此造成的各种低效率。那么，在体制性矛盾恶化以后，政府为什么不像早期那样对乡镇企业提供支持，以抵销由此造成的负面影响呢？相反，政府选择了对乡镇企业进行彻底的改制。我们知道，地方政府的支持是乡镇企业取得经济成功的重要推动力量，那么究竟是什么因素使得政府从乡镇企业的支持者和保护者，变成了推行企业改制最热心的拥护者和执行者呢？看来，现有的分析中遗漏了一些重要方面，一个更为一般的分析框架还有待建立。
另一个问题也值得深思。以往的理论强调了政府支持对乡镇企业发展的重要性，甚至还有乡镇企业是中国改革伟大的制度创新，挑战了新古典产权理论的提法。可一旦乡镇企业的发展出现了逆转，理论界的说法又变成了乡镇企业存在着产权不清的制度缺陷，乡镇企业的发展先天不足。那么，它到底是制度创新还是先天不足？一个好的理论框架应该有很强的解释力，要既能解释“兴”也能解释“衰”。如果解释乡镇企业兴盛的时候用的是一套理论，解释乡镇企业衰败的时候用的另一套理论，那么理论的完整性和一致性就不复存在了。
事实上，很多分析乡镇企业改制的文章总是把侧重点放在乡镇企业本身经济效益的下降上，忽视了促使乡镇企业改制的另一个重要原因，那就是私营经济的迅速发展，以及由此带来的是地方政府收入来源的改变：它已不仅仅局限于集体企业，私营经济的发展可能会给政府带来更大的回报，这就给地方政府提供了进行改制的激励。如果视角更广阔一些，我们还会发现，随着中国市场化进程的推进，私营经济发展的条件日益宽松，同时政府对经济资源的控制也在不断减弱，支持乡镇企业已经远没有支持私营经济对政府来得划算了，这时进行改制是政府收入最大化行为的必然产物。由此我们似乎可以得出这样一个结论：乡镇企业大面积的改制其实是中国市场化进程的一部分。
在文章接下来的部分，我们将提出一个理论模型来解释政府行为背后的经济逻辑。我们认为，在中国市场化进程中政府对资源控制能力削弱了，这使得政府帮助企业赢利的能力下降了，并由此导致了政府退出集体经济。文章的第二部分是对这一框架的阐述，第三部分我们提出一个理论模型来解释政府的改制行为以及改制中出现的“靓女先嫁”现象，第四部分是整个文章的结论。
二、对政府从乡镇企业退出的解释
改革开放初期，发展私有经济在中国存在着很多制度上的障碍，政策环境和法律体系对私有产权的发展和保护都采取歧视性的态度。比如，私营企业根本得不到国家在信贷上的支持，也很难取得土地和生产许可证等关键性的生产要素。法律环境的欠缺也是很明显的，直到1987年也就是改革开放8年以后，私有产权才得到宪法的保护。在这样的政策环境和法律环境下，正如萨克斯、胡永泰和杨小凯(Jeffrey Sachs,Wing Thye and Yang,Xiaokai;1999)所指出的那样，“正是由于私有企业所面临的严酷生存环境，才使得农村的集体工业大量出现”。在相当长的一段时期内，中国经济处于一种供给远远小于需求的短缺状态。因此，对于农村工业来说存在着很大的利润空间。同时，地方政府控制着很多企业必不可少的经济资源，比如说贷款的申请、生产许可证的发放以及土地使用权的审批等等。而由于市场体制的不健全，政府对企业的帮助和支持将会极大地降低企业的市场风险和外部不确定性张春、王一江(Chang,Chun and Wang,Yijiang,1994)。所以说，地方政府与农村工业的结合对所有参与人来说都是一个理性的选择，会给各方带来丰厚的经济回报。
随着中国经济的发展，她的市场化进程有了长足的进步，尽管其市场不完善程度还很严重，但与过去相比还是有了巨大的进步。许多以前只提供给国有企业和集体企业的生产要素，私人企业也可以获得。例如，国家贷款。
与私营经济生存环境改善相伴随的是地方政府支持所能带来的经济收益降低了。首先，政府手中经济资源的“含金量”降低了。以前，有政府的担保，乡镇企业可以很容易地获得银行的贷款。但现在银行也要考虑经济效益，它不会仅仅因为乡镇企业是集体所有制就对它有求必应，更多的还是要考虑企业未来的前景。所以说，政府的支持不像以前那样可以保证企业得到各方面的优惠。其次，中国经济已经不再是短缺经济，有了政府的支持，乡镇企业还要面对日趋激烈的市场竞争。在竞争中如何生存和发展，已经不是单纯的政府支持所能够解决的了。最后，随着改革的深化以及各项制度的完善，地方政府对各项经济资源的控制能力也很大程度上被削弱了。比如说，从1994年开始的分税制改革把很多原来由地方控制的税收权力收回了中央，这使得地方政府继续给予乡镇企业税收优惠的能力受到了很大的损害。分税制改革只是一个例子，但它也反映随着市场化的不断发展，地方政府资源控制能力的弱化将是一个长期的趋势。
在这里有一点是需要澄清的，即政府支持所能带来的收益尽管下降了，但并不等于消失了。中国的市场经济还远远称不上是健全的、法制完善的。如果有政府的支持，无论对于乡镇企业来说，还是对于私营企业来说，在今天还意味着交易费用的降低、市场环境的改善以及诸多便利条件。我们所要强调的是，这种收益只是相对于过去有了很大下降。但即使如此，外部条件的变化对政府行为也产生了巨大的影响。一方面，政府支持乡镇企业的经济意义下降了，由此产生的结果是政府从乡镇企业中所能获得的收益也下降了。另一方面，政府的支持对于企业的发展还有相当的促进作用，随着私营经济生存环境的改善，支持私营经济的发展也能给政府带来相当的经济收益。当时，政府就会在到底是支持乡镇企业还是私营企业上进行选择。如果支持私营经济会给政府带来更多的收益，那么政府自然会把原来对集体经济的支持转移到对私营经济的支持上来，反映到实际中就是乡镇企业在政府主导下的大规模改制。
当然，改制是政府从乡镇企业所有权领域的退出，这与政府从支持乡镇企业转向支持私营经济是有区别的。但我们认为前者是后者的必然结果，这主要是基于下面的考虑。李稻葵(Li David D;1996)指出，在乡镇企业中维系政府和企业家的核心要素是政府对企业所投入的一种特殊资本，这种资本可以帮助企业降低交易费用、获得经济收益。在本文中，我们把这种资本理解成政府对乡镇企业的各项支持措施和优惠政策。那么随着政府不愿意继续支持乡镇企业，它就会减少这种特殊资本的投入，政府和企业家合作关系的基础不复存在，改制就成了必然的选择。下面，我们将通过更为形式化的语言来阐述上面的观点。
三、模型
（一）政府推动企业改制的原因
假定在经济中存在三个参与者：两个企业家和一个政府。企业家E[,1]在乡镇企业工作，企业家E[,2]在私营部门工作。对于两个企业家来说，政府的关键性投入K对企业能否赢利有重要的影响，有了它企业就可以以较便宜的价格获得资金、土地等生产要素，同时消除很多由于市场环境不完善造成的经营困难。K的大小代表了政府对企业支持的强弱，K越大代表政府对企业的支持力度越大，反之亦然。在整个经济中，K的总量是有限的，为了论述方便我们将其标准化为1。K作为一种稀缺的生产要素完全为政府所有，作为政府的问题就是如何在集体经济和私营经济之间分配这种生产要素。
在我们的模型中，集体经济和私营经济拥有同样的生产函数，
，其中α代表企业家的努力水平。α和β分别是企业家努力水平和政府投入的产出弹性，其中对β的分析是这篇文章的核心。β的大小反映了政府投入给企业带来收益的大小。随着中国市场化进程的深入，政府的这种能力不断下降，反映在模型中就是β在不断下降（注：在这里，β既是衡量政府支持赢利能力的指标，又是衡量市场化程度的指标。）模型中假定企业的生产函数是一阶齐次的，这主要是为了反映市场化过程中，企业家努力和政府支持这两种生产要素在企业生产中重要性的相对变化。在改革开放初期，没有政府的支持，企业寸步难行，这时β较大α较小，表明政府在生产中的重要性远大于企业家。这一假设并不是否定企业家才能在乡镇企业发展早期不重要，它只是表明相对于政府支持，企业家的个人才能是次要的。当β下降时α上升，这一过程刻划了市场化过程中企业家经营才能重要性的不断上升，以及与之相对应的政府支持重要性的不断下降。政府行为的转变正是在这一过程中发生的。
在不同的所有制企业之间，政府获得收入的方式是不一样的。在乡镇企业中，政府是企业的所有者，它享有的是投资回报。同时，由于政府在很多方面直接参与企业的生产和经营，而且它还具有天然的强势地位，因此在与企业家的合作中它享有完全的讨价还价能力，可以根据K的边际产出定价。而乡镇企业家只能根据政府提供K所要求的价格来决定到底需要多少K。所以，政府对乡镇企业提供投入的行为类似于一个完全垄断的厂商，而企业家只能被动地接受价格。（注：由于在模型中每个类型的参与人只有一个，因此存在着参与人利用自己优势地位讨价还价的问题。但是，我们可以认为企业家是代表性的，而政府对权力的垄断却是惟一的，实际中的政府是对无数个乡镇企业和私营企业在进行资源的分配，因此可以把政府看成是垄断者，而企业家只能接受政府提出的价格。事实上，假定存在着多个企业家并无助于增加对问题的理解。）在私人企业中，政府无法直接参与企业的经营，在投入K以后，它只能从企业得到一个固定的税收比例t，在本文中我们假定t是外生给定的。
开始生产以后，政府在乡镇企业中要确定K的价格，在私人企业中要确定K的投入量。接着，乡镇企业家根据政府所要求的价格确定自己对K的需求量以及努力水平；而私人企业家则会根据政府K的投入量确定努力水平。在集体企业中，企业家的问题是通过选择a[,1]和K[,1]最大化自己的收入
，r是政府为投入K所要求的价格，c(a)是努力给企业家带来的负效用，为分析方便，假定两个企业家的负效用有相同的形式
。因此，E[,1]的问题是
由此得到，
。我们可以证明f[,1]（β）是严格增函数，而且当β趋向于0时它趋向于0，当β趋向于1时它趋向于+∞。
f[,1]（β）的性质说明当β下降时，政府将会削减在乡镇企业的投入，增加在私营部门的投入，反之亦然。特别地，当β非常小时，政府将不会继续支持乡镇企业，企业的改制也就发生了。（注：在此，我们没有指出政府究竟会在什么样的β水平上进行改制，因为这并不是问题的关键，真正重要的是政府投入与β之间的关系如何。简单地说，我们可以认为当K[,1]小于某个特定值（并不一定是0）时，改制就发生了。）前面已经论述了β的取值实际上代表了政府支持对企业的经济意义，β越大政府支持的边际产出也就越大，政府帮助企业赢利的能力也就越强。在集体企业中，政府对单位投入所要求的报酬等于它的边际产出，β越大政府从乡镇企业中得到的报酬就越多。而在私人企业中，尽管β的上升也会增加政府的收入，但由于政府从中所能够分享的比例是给定的，并不随β的上升而变化，因此β上升在乡镇企业中给政府带来的边际收益要大于在私人企业中的边际收益，结果是β上升政府对乡镇企业的投入上升，β下降政府对乡镇企业的投入下降。在中国的市场化进程中，地方政府对经济生活影响的深度和广度都在不断下降，这意味着地方政府从乡镇企业中能够得到的收入也在不断下降。同时，由于政府支持投入私人企业之后还能够保证政府得到一个固定比例的税收收入，因此政府就可以用对私营企业的投入来代替对乡镇企业的投入，这种替代发展到一定程度就是“改制”。所以说，我们所观察到的乡镇企业大面积改制，以及政府从乡镇企业的支持者到改制发起者的转变，其根本原因都在于中国经济市场化的趋势和地方政府控制经济资源能力的相对弱化。
（二）乡镇企业改制中的“靓女先嫁”
在前面的讨论中，我们假定集体企业没有效率损失，在这种情况下，政府对集体企业的投入与政府支持在企业中的赢利能力同向变化。现在，我们把分析再推进一步，假设集体企业存在着效率损失θ(0<θ<1-t)，在这时乡镇企业的生产函数变为θa[α]K[β]，企业家的努力水平也变为了
，而私人企业家的努力水平仍为
。很明显，存在效率损失θ时，如果政府对乡镇企业和私人企业投入同样的支持，私人企业家的努力水平将高于集体企业。与前面一样，政府同样要做一个关于政府支持K在两部门之间分配的最优决策，其一阶条件是：
通过推导可以得到，
，图2表明了这一点。在引入效率损失以后，随着政府支持(K)的赢利能力（β）的下降，政府对乡镇企业的支持K[,1]也会下降。同时，当β较小的时候，效率高的乡镇企业（θ较大的乡镇企业）反而会被更快地改制。
第一个结论不难理解，引入效率损失以后，β仍然是政府在乡镇企业中收入的决定因素，因此f[,1]（β）和f[,2]（β）在这一点的性质是一样的。第二个结论却似乎与人们的直觉相悖：追求利润最大化的政府却选择了出售能够下蛋的金鹅。其实，这正反映了乡镇企业改制背后的经济逻辑。一般所谈论的好乡镇企业都是着眼于乡镇企业内部的比较，忽视了乡镇企业作为一个整体面临着来自私营经济全面的竞争，这种竞争既有经常谈论的产品竞争和市场竞争，也有两个部门对政府支持的竞争，而改制正是这种竞争的结果。
在市场化推进的时候，乡镇企业效率对政府收入的影响其实有两个方面。一方面，较高的θ意味着当β下降的时候政府的损失更大。这是因为，尽管政府从私营经济中获得的收入也会随β的下降而下降，但在乡镇企业中β的下降比在私营经济中对政府的影响更大，如果政府这时把投入从乡镇企业转移到私营经济，就可以避免由于β下降而带来的损失。另一方面，尽管θ较高时政府能够从乡镇企业中得到更多的收益，但是当β较小时这种收益就非常有限了。如果β足够小，后一方面带来的收益不足以弥补前一方面所带来的损失，较高的θ对政府来说就意味着支持乡镇企业更不合算，反而会加快政府改制的速度。实际中的改制也验证了上面的理论。全国最早进行乡镇企业改制的山东诸城和广东顺德都是市场机制发育得比较充分和完善的地区，他们的改制非常彻底，而顺德更是明确提出了“靓女先嫁”的口号，为上述的理论做了一个注脚。
要真正理解“靓女先嫁”，就必须把乡镇企业改制放在集体经济和私营经济竞争政府支持的环境中来理解，否则就无法解释为什么追求利润最大化的政府会出售效益还不错的乡镇企业。当然，在改制的过程中也有相当的地方政府并不愿出售效益好的乡镇企业，但这一现象也可以在本文发展出的理论模型中得到解释。当
时，说明β较大时政府不愿意出售效益好的乡镇企业。实际中，在很多经济并不发达的地区，尽管也有改制，但对于那些经济效益好的企业，政府仍然希望掌握所有权（姚洋，2000）。这与理论模型的结论也是基本吻合的。所以说，在分析中引入私营经济是全面认识改制的关键，而β正是决定地方政府行为的核心因素。
四、结论
在这篇文章中，我们提出了一个认识政府改制行为的理论模型，即政府的改制行为实际是政府选择在集体经济和私营经济两个部门配置自己资源的结果。当政府的支持可以为企业带来可观收益时，它可以从集体企业中得到丰厚的回报，这时它就会大力支持乡镇企业的发展，而对私营经济的发展并不热心。随着市场经济的发展，政府支持对企业的重要性不断下降，这时政府从乡镇企业中可以得到的收益也在下降。相反，只要政府的支持对企业还有用，政府就可以把资源投入到私营经济得到一个固定比例的税收收入，这对政府是很有吸引力的。因此，与政府支持集体经济收益下降相伴随的就是政府越来越偏向于扶植私营经济的发展，而把资源从集体经济中撤出。这种趋势发展到一定程度就会导致政府彻底从集体经济中退出，即大量的乡镇企业被出售，改制发生了。
从目前对乡镇企业改制的研究看，一般的观点是产权不清所导致的效率低下是改制的根本原因，但正如文章第一部分所论述的，这样的解释存在着一些问题。毫无疑问，乡镇企业内部的各种制度安排存在着严重的问题，但是认为这些问题是造成改制的最终原因却很难自圆其说。乡镇企业的制度安排从一开始就有问题，但这并不妨碍它取得了辉煌的成就。其原因就在于改革开放初期政府支持的赢利能力很强，即使乡镇企业有效率问题，投资于其中对政府来说还是比投资于私人经济合算。然而，随着市场经济的发展，政府支持的赢利能力在不断下降，他从乡镇企业中可以得到的收入也在不断下降。同时，投资于私营经济可以给政府带来稳定的税收收入，这就为政府支持的大转移提供了强有力的激励。当政府支持的赢利能力足够小时，效率高的乡镇企业不但不能使政府继续支持它，反而会强化政府改制的动机，这就是“靓女先嫁”。与之相比，在政府赢利能力比较强的时候，对于效率高的企业，即使β有所下降，政府支持的下降幅度也会较低，这是符合经验观察的。上述的两个现象看似矛盾，但背后的经济逻辑却是一致的：对于支持乡镇企业还是私营经济的机会成本进行分析，是理解政府行为的关键。
长期以来，关于乡镇企业究竟是制度创新还是权宜之计的讨论在理论界从来就没有停止过。作者这里只想指出对该问题的讨论应在同一个理论框架中进行，不能是乡镇企业效益好的时候说它是伟大的创造，效益差的时候又说它有着制度上的根本缺陷。即使从理论的完整性出发，也应当明确造成乡镇企业兴盛和衰败的内在逻辑是一致的，有些经济变量自始至终决定着乡镇企业的发展转迹。在模型中我们看到，政府支持的赢利能力β就是这样的变量。在市场经济不发达的时候，政府对经济的左右能力很强，β也较大，这时政府也愿意支持乡镇企业。政府的帮助可以使乡镇企业取得当时极为稀缺的经济资源，这对造就它的成就功不可没。当市场化进程日渐深入，由于私营经济的竞争，政府从乡镇企业中退出是它进行利益最大化选择的结果，改制不可避免。因此，孤立地看乡镇企业的发展往往会得出片面的结论，只有把乡镇企业的产生、发展和衰落放在中国市场化进程的大环境中考察，才能得出正确的结论。