所有制形式、权力结构与政府能力的发展，本文主要内容关键词为：所有制论文,权力论文,形式论文,能力论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府推动社会发展的巨大社会能力是经过了一个极为漫长的历史进程才逐步开发出来的：从传统农业社会到现代工业社会和后现代工业社会。在决定政府能力发展的众多因素中，所有制形式和权力结构又是其中两个关键性的因素。本文将集中分析三个不同发展水平的社会形态中所有制形式、权力结构与政府能力的关系。
一、传统社会的所有制形式、权力结构与政府能力
既然原初政府的发生旨在提高人类与大自然作斗争的社会能力，那么在人类进入政治社会后的第一阶段，即传统农业社会中，政府是如何增强人类的社会能力的呢？
1.传统政府与私有制形式
众所周知，在原始社会的晚期，生产力的发展导致了私有制的产生。私有制有两种不同的形式：一种是家庭私有制；另一种是公共私有制，即贵族阶级集体公共所有制，一般氏族和部落成员已被排斥在平等的公共财产所有权之外。原初政府产生之后，贵族公共私有制发展为国家所有制。在传统农业社会中，国家所有制的形式主要有两种：一种是奴隶制国家所有制，另一种是封建制国家所有制。在社会生产力水平还不高，社会剩余劳动产品总量极为有限的传统农业社会里，公共私有制（国家所有制）与家庭私有制的发展是不平衡的，家庭私有制从属于公共私有制。因受生产力总体水平低下的限制，传统农业社会中的商品生产关系还无法将私有制形式推向个人私有制。
在国家所有制下，统治阶级在社会公共利益的名义下，将相当一部分社会剩余劳动产品集中到政府手里。政府将其中的一部分用于维护其阶级统治的各种需求上，如政府机构建设、官员薪俸、军队开支等；而将其中的另一部分用于社会公共管理上，如兴建公共交通、水利等设施。社会资源的集中使用，使其有可能发挥推动社会发展的最大效能。在传统农业社会里，公共私有制的存在是以家庭私有制的存在为前提和基础的。国家的税收、徭役和兵役都是以户（家庭）及其人口为基本征集单位的。家庭私有制受到冲击，人口和户籍减少，就意味着国家税收、徭役和兵役的减少，政府治理社会的能力就下降（注：胡如雷：《中国封建社会形态研究》，三联书店1979年版，第127、132页。）。这也说明，公共私有制即国家所有制自身也有削弱人类社会发展能力的缺陷。
2.社会的弥散性与政府的集权化
传统农业社会的政府维护和巩固着生产和生活单位的小型化，并使自身逐步实现统治和管理的专业化。反过来，生产和生活单位的小型化和公共管理组织的专业化导致以等级制为基础的孤政府能力的发展，而公共管理组织的集权弥补了社会结构本身的弥散化。因为，生产和生活方式的小型化（家庭化）既增强了也限制了共同体组织的社会生存和发展的能力。原始社会末期，从父系家庭公社到父系农村公社的发展，土地、森林、草地、家庭日用品等生产和生活资料逐渐个体家庭化，个体家庭逐渐发展为一个独立的生产和生活单位，原初国家和政府的建立正是巩固这种个体家庭生产和生活方式的制度化的尝试。生产和生活单位越小型化，社会事务的管理越困难。为了提高管理效率，客观上要求社会公共管理组织逐步专业化。管理专业化主要有三个方面：一是管理角色的分工和技术化。原初政府发生这后，国王及其贵族阶级就正式成为脱离生产的统治阶级，在内部管理角色上进行了更为具体的分工（注：[美]乔纳森·哈斯：《史前国家的演进》中有关章节。求实出版社1988年版。）。与奴隶制政府相比，封建制政府管理角色的分工和技术化更为明显。二是管理权力的集中化。与原始公共管理组织将管理权力分散至每个家庭的家长不同，奴隶制政府和封建制政府已将管理权力集中到政府手中，而在政府组织中又将管理权力最后集中到某个机构或某个个人手里。在传统社会里，管理权力的集中化有利于政令统一，提高决策的效率。这对集中有限社会资源用于国家整体发展需要，确有其有利的一面。传统农业社会时期，东方文明走在西方文明的前列，与东方高度集权的管理体制有利于集中有限的社会资源用于公共事业的发展有很大关系。三是管理组织的系统化。自原初政府发生以来，传统农业社会的奴隶制政府和封建制政府都在组织结构的分部化和层级化方面迈出了重要的步伐，即初级的分部化和层级化。它们均建立了从中央到地方纵向的及中央和地方政府内部横向的系统组织网络。通过管理角色的分工和技术化、管理权力的集中化和管理组织的系统化，将生产和生活单位小型化后弥散的社会用组织结构和组织权力强制性地凝聚起来了。
总之，在传统农业社会中，政府这种超大社会公共管理组织与原始公共管理组织相比，确有其推进社会进一步发展的巨大能量。而这又是通过以下机制实现的：一是公共私有制的发展，一方面有力地维护了家庭私有制的存在，另一方面弥补了家庭私有制的缺陷，从而将有限的社会资源集中到国家和政府手里。这对传统农业社会的整体发展有着重要的推动作用。二是由社会公共管理组织的专业化导致的管理组织的集权化，弥补了社会生产和生活单位的小型化而造成的社会组织结构的弥散性及社会凝聚力不足等影响传统农业社会发展的缺陷。
二、从传统社会向现代社会过渡时期的所有制形式、权力结构与政府能力
自14世纪西欧资本主义萌芽以后，资本主义商品经济以强大的力量冲击着封建经济基础和上层建筑。继续依靠旧的上层建筑特别是旧的政府结构，已无法开发出推动社会发展的更大的社会能力。这就必须调整政府能力的向度和结构。而近现代商品经济的发展，使国家与社会的关系开始发生从一元结构向二元结构发展的质的变化。现代工业化和城市化，即现代化的兴起，更将国家与社会的二元结构推向了一个新的高度。与此同时，现代工业社会的所有制结构、社会生产和生活结构及社会公共权力结构等均发生了重大变化，从而为政府能力跃上一个新的台阶提供了良好的环境和条件。
1.所有制结构的变化与政府能力结构的调整
近现代商品经济的发展将私有制经济结构的重心从家庭私有制和公共私有制推向了个人私有制，私有制所内蕴的社会发展能力得到了进一步开发。与此同时，现代政府能力结构随所有制能量的开发而出现了新的调整动力。
众所周知，原始社会末期家庭私有制的产生，冲破了原始公共公有制对社会生产力和生产关系的束缚，为社会发展注入了新的活力。原始社会末期阶级产生后，贵族阶级逐渐掌握了氏族、部落公共财产的所有权，从而诞生了公共私有制即贵族集体（公共）私有制。原初政府发生以后，公共私有制就以国家所有制的面目出现。公共私有制突破了家庭私有制的两大缺陷，从而再一次为社会生产方式的发展提供了动力。但正如家庭私有制有其自身的缺陷一样，公共私有制也有它的不足。最初的公共私有制是贵族集体（公共）所有制。贵族集体以“贵族民主制”即集体决策的方式行使对公共财产的生产、分配、交换和消费权力。但是到后来，氏族、部落的首领在集体决策过程中的权力越来越大。原初政府发生以后，氏族、部落“贵族民主制”的形式还存在，但实际作用各国各地区不同。在古希腊，这种“贵族民主制”形式还在很长时期内发挥着作用。在东方，奴隶制国家产生后不久，“贵族民主制”已名存实亡，专制君主制占了支配地位。随着“贵族民主制”的衰亡，公共私有制更多地以国家所有制的形式出现。国家所有制名义上是超越“贵族民主制”的，即国家所有制是由全体人民的代表——政府掌握整个国家中除私有财产以外的一切公共财产的所有权，并以此来维护全体人民和整个国家的公共利益的一种所有制形式。但在传统农业社会里，国家所有制实际上又是“贵族民主制”下“贵族集体（公共）私有制”的一种“退化”。因为，在传统农业社会里，国家所有制的实践形式常常是“国王（皇帝）所有制”或“王（皇）家私有制”。所谓“普天之下，莫非王土”，就是这种所有制的形象概括。国家所有制下，社会管理决策权的集中，一方面有利于提高政治行政决策的效率，有利于高效利用有限的社会资源总量；但另一方面，也存在一个重大缺陷，就是国王的个人决策因受层级制信息传递系统本身的限制，所得信息往往不足和变形，因而就有可能发生决策失误或偏差。国家所有制的这种优缺点，在整个传统农业社会里始终存在着。但在传统农业社会的前期，这种所有制的优点开发比较充分，而在后期，其缺点暴露得更多一些。原因是，传统农业社会前期因社会生产力总体水平较低，社会资源总量的有限性比后期更为突出，而社会自身又缺乏集中和分配社会资源的机制，集中管理决策权以提取和分配社会资源的社会压力较大，因此高度集权的王权正好迎合了社会的这一客观需要。但到传统农业社会的后期，随着商品经济的发展，市民
社会的逐渐形成，社会自身拥有了越来越大的配置社会资源的能力，而商品经济下配置社会资源的杠杆主要是市场价格。市场价格大致上反映了商品的价值和生产者与消费者的供求关系，因此，比政府强制性的税收和福利政策似乎更能体现人类自由平等的原始“情结”。再者，市民社会的形成要求打破严格的社会等级制，因为社会等级制阻碍了商品经济进一步发展所需的两个必要条件的形成：一是资本和劳动力无法自由流动和合理组合。二是价值规律不起支配作用。依社会等级身份对社会资源所作的分配并不真正反映社会供求关系的客观现实，因而有可能造成价格中劳动价值的不真实及社会资源的浪费。在一个价值规律不起主导作用的社会里，商品经济发展所需的“自由市场”自然是无法形成和发展的。
正因为国家所有制与家庭私有制一样严重阻碍着商品经济的发展和市民社会的生长发育，因此，近现代社会要发展就必须以别的所有制形式代替传统的封建家庭私有制和封建国家所有制（公共私有制）。在当时，别的所有制形式至少有四种基本选择：
第一种是近代公共公有制。这种所有制形式早在近代空想社会主义者和空想共产主义者那里就已提出。他们认为，近代公共公有制的基本特征是：以国家与社会、政府与公民的一体化结构为前提，国家和政府完全由社会和公民所支配，全体公民集体拥有国家或共同体一切财产的所有权。国家和共同体的公共管理机构由全体成年公民组成，集体管理一切财产。全体公民实行共同的生产、交换、分配、消费活动。这样，商品就不存在了，私有制也消灭了（注：[英]莫尔：《乌托邦》，[意]康帕内拉：《太阳城》，[法]摩莱里：《自然法典》，[法]马布利：《马布利选集》等书。）。以现代眼光去审视，“近代公共公有制”在理论上至少有两个根本缺陷：一是忽视了在社会总产品与总需求之间没有实现完全吻合的情况下商品和商品交换的必要性和必然性。二是在社会总产品与总需求之间已有价值盈余，但盈余总量还没有达到满足人们一切需要的情况下，全面实行直接民主式的集体决策的成本大大超过收益。在这种情况下，间接民主制是人类到目前为止可以选择的一种主要的可行的集体决策方式：代议制。
第二种是“现代公共公有制”。这是近年来许多社会主义国家在社会主义实践中逐渐总结出来的一种所有制形式。以往的社会主义实践中实行的所有制形式主要类似于“近代公共公有制”，其中实践结果并不十分理想。有的社会主义国家甚至遇到了严重的政治经济危机。于是从六七十年代开始，特别是80年代以来一些社会主义国家先后探索一种高于“近代公共所有制”的所有制形式。这就是“现代公共公有制”。它以承认国家与社会、政府与公民的二元化为基本前提，其基本特征是：全体公民在根本利益上已基本一致，代表公民掌握国家和政府权力的团体又是全体公民根本利益的代表。全体公民对国家公共财产的所有权的实现形式不是由全体公民来集体决策，而是由全体公民的部分代表来集体决策。公民对代表有监督和随时更换的权力。社会生产、分配、交换和消费实行市场和计划相结合的市场经济体制。在这种体制下，商品和商品生产仍然存在，私有制在一定范围内存在，但以国有和公民集体所有为代表的“公共公有制”形式在整个所有制结构中占主导地位。全体公民通过自己的代表来行使管理公共财产的权力，这就是具有社会主义特色的新型代议制。这种体制很好地结合了市场与计划、公民与政府各自的长处，弥补了各自的短处。但关键是市场与计划、公民与政府结合的方式和比例应如何合理控制，以便最利于开发推动社会发展的最大能量。
第三种是“近现代公共私有制”。西方资本主义国家中与个人私有制相对应共生存的一种由资产阶级集体占有国家公共财产的所有制形式。这种所有制以国家与社会、政府与公民的二元化结构为前提。因此，这种所有制名义上也是由全体人民共同占有国家公共财产，但由于代表人民拥有所有权的政府不是全体人民的真正代表，而是资产阶级的代理人；因此，由资产阶级政府掌握公共财产所有权的所有制形式，实际上是以资产阶级整个阶级“公共私有”的一种“国有或公有制”形式。显然，它与前述近、现代“公共公有制”的两种所有制形式有着本质的区别。这种所有制形式与奴隶社会和封建社会中的“国有制”既有共同之处，又有明显的区别。共同的是：它们都是剥削阶级以阶级公共私有的形式共同拥有国家公共财产的一种所有制形式。这种所有制形式具有排它性，是为维护统治阶级的阶级利益，巩固统治阶级的阶级统治服务的。区别是：在奴隶制和封建制社会中，由于以国家与社会、政府与公民的一元化结构为前提，社会和公民从属于国家和政府，因此，奴隶主和地主阶级公共私有制下的国有制最后均导向国王个人私有制。而在资本主义社会里，资产阶级公共私有制下的国有制以国家与社会、政府与公民的二元结构为前提，国家与政府已不再完全支配社会与公民，但社会与公民也还不能完全控制国家与政府。这种社会结构下的“国有制”较难导向国家元首或政府首脑个人所有制。资本主义民主政治下的国王个人或王家所有制与以虚位国家元首——国王这一职位为名义而建构的资产阶级公共私有制即国有制已分离。前者，国王或王家对属于他个人或国王家族的一切财产拥有实在的所有权（这种“王有制”实际上已是下面即将论述的“个人私有制”，而不是传统社会中作为“公共私有制”的“王有制”）；后者，国王或王家对置于其名义下但实际上是国有的任何财产已不再拥有实在的所有权，而只是具有名义上的所有权而已。
第四种是“近现代个人私有制”。个人私有制是以个人拥有劳动力、资本、财产所有权的一种所有制形式。这种所有制形式产生于近代，流行于现代。个人所有制产生的前提是商品经济的存在、家庭私有制的衰落和个人自由的扩大。在原始社会、奴隶社会和封建社会的大部分时间里，个人属于家庭和家族，个人对自己的劳动力及其劳动产品没有所有权，个人的职业选择和地域流动是不自由的。因此，那时候即使有少量自由职业者拥有部分个人所有权，但由于他们不可能完全摆脱奴隶制和封建制生产关系的束缚，因此并不构成严格意义上的个人所有制。整个奴隶社会和封建社会的大部分时间里，占支配地位的仍是个人依附于家庭而产生的家庭私有制和公共私有制（国家所有制）。只有到封建社会末期，资本主义商品经济萌芽之后，个人所有制才得以真正发展起来。在资本主义商品经济下，土地、劳动力都成了可以自由流动的商品。这就大大提高了社会资源的利用率，增加了相同数量和质量的社会资源实现价值增值的概率。因此，个人私有制与公共私有制相比，各有优劣。一是在个人私有制下，个人的任何财产均随个人意志的变化而自由流向他愿意流向的地方，除非法律明令禁止。这就有可能加速社会资源的流动性。而公共私有制下国有财产的流动则需按国家和政府有关国有资产管理的法律法规和程序进行，资源流动的制约因素多，灵活性较差，而资源流动的灵活程度直接影响到等量等质资源的价值增值机率。当然，个人私有制下容易造成决策取向的短期化、唯利化，因而也有可能反过来浪费社会资源。而社会发展总需要某些长期和公益化的决策，公共私有制在一定程度上刚好弥补了个人私有制的这一缺陷。二是个人私有制下个人所有的社会资源总量总是有限，因此靠个人私有的社会资源还不能履行推动社会发展的全部职能。在公共私有制下国家和政府集中了许多个人并不拥有或拥有不多的社会资源，国家和政府可以按照社会发展的总体需要加以集中或分散利用。这就有可能弥补单纯个人私有的社会资源总量不足的缺陷。三是个人私有制决策的成本收益与公共私有制下决策的成本收益各有利弊。对于大量只涉及公民个人或部分社会成员的生产和生活问题，个人私有制下的决策成本低于公共私有制下的决策成本。而对于涉及社会绝大部分或全体成员的生产和生活问题，个人私有制下的决策成本则大大高于公共私有制下的决策成本。原因是，个人只掌握与个人利益有关的决策信息和技术，而国家和政府掌握较多涉及社会和国家整体利
益的有关信息和技术。一般而言，在作出与自己掌握较多的决策信息相关的决策时，成本最低，收益最高。
由此可见，自从家庭私有制和“王有”形式下的公共私有制衰落以来（现在世界上也还存在），从理论上讲，取而代之的四种主要的所有制形式是近代公共公有制、现代公共公有制、近现代公共私有制和近现代个人私有制。各种所有制形式均有其长短利弊，这就有可能形成同时存在和发展，并与家庭私有制和公共（王有）私有制等所有制形式共同建构多元所有制的格局。虽然每种所有制形式给政府能力留下的余地并不一样，但有一点是相同的，它们均在一定程度上为现代政府能力的发展提供了重要前提和动力。如果说传统农业社会中的王有制给政府政治统治能力的提高提供了合适的社会环境和条件的话，那么在现代工业社会中，个人私有制、公共私有制和公共公有制的发展，则给政府社会管理能力的大发展注入了巨大的动力。
2.生产社会化、生活个人化与社会公共权力的整合
从社会生产和生活结构看，近现代商品经济的发展，使社会生产从分散性走向集团化，社会生活则从家庭性走向个体化，政府的协调能力更需强化。随着自然经济的解体，商品经济的发展，社会生产和生活从家庭中走了出来，但生产和生活的走向则正好相反。社会生产从原来分散的一家一户走向工厂企业。现代企业高度的分工又促进了高度的合作，这就日益将生产从个体化、家庭化推向集团化、社会化。相反，随着个人自由的增大，社会生活则从原来的大家庭走向个体化。社会生产和生活结构的这种变化对于深度开发社会能力有下列好处：一是社会生产的社会化和集团化有利于专业化和技术化，促进社会技术进步和劳动生产率的提高。二是社会生活个体化使个人在地域活动、职业选择等方面具有了更大的自主权，这就促进了人力资源的合理布局和开发利用。但是社会生产和生活结构的这种变化也有阻碍社会能力发展的缺陷。因为，社会生产的社会化和集团化，管理的专业化和技术化，使分工越出传统农业社会简单分工的范畴而向复杂分工发展，但分工的复杂化又使社会协调和合作成为必须解决的关键问题。否则，单纯分工不可能带来预想的结果，还可能产生负效应。同时，个人生活的自主化使人力资源的总量结构依利润的大小而作定向流动。这就有可能造成人力资源流向的盲目性，即那些利润较小的行业、工种和职位就较难得到充分的人力资源，因而又有可能造成人力资源总量结构中的不合理现象。上述两点不足，需要社会集体协作来解决。但在现代化初期和中期，社会还难以靠自身的力量实现大范围内的组织协调和集体合作，这就为政府能力（协调合作能力）的发展提供了又一巨大的动力。
从社会公共权力结构看，它走过了一个从集中到分散再到集中的路程，这就直接影响到现代政府能力发展的弛张变化。传统农业社会中的社会公共管理组织的权力结构呈现两极化特征：一方面是基层村社权力的高度集中。个人服从家庭和村社组织，村社组织是支配个人和家庭（家族）生产和生活的集权组织。另一方面是高度分散的村社之上的集权政府。为了协调村社的利益和矛盾，政府特别是中央政府控制了分散的村社，社会从属于国家。这种权力结构的社会经济基础是自给自足的自然经济。随着城市商品经济的发展，村社组织的逐渐瓦解，作为传统社会集权模式平衡的一极——村社集权逐渐消失。这样，中央政府集权成了整个社会权力结构中唯一存在的另一极。这就是为什么村社组织衰落后，东西方中央集权虽然到了登峰造极的地步，但都无法维持较长时期的重要原因：集权模式内部权力结构的失衡。此后，集权模式开始向分权模式转变。政府权力受到社会和公民权力的牵制而有所削弱。在权力削弱的情况下，要政府承担大量的社会治理任务显然是不现实的。所以近代化时期的政府能力有所下降是完全正常的。但社会能力因商品经济的发展而有所提高。随着现代化浪潮的兴起，社会治理任务的复杂化、扩大化，在社会和公民一下子尚难承担起大部分社会治理任务的情况下，政府职能的扩大，政府权力的再次猛增，就势所必然：社会公共权力结构再次向政府方向倾斜。这就要求现代政府的社会治理能力进一步得到强化。
三、由现代化“时间差”所决定的政府能力结构差异
由于社会历史进程的不同，世界各国各地区启动和实现现代化的时间先后不一。欧美先发展国家从16世纪起到本世纪六七十年代，大多完成了工业化和城市化等“西方式”现代化，自七八十年代以来，它们又先后向后现代化或后工业化时代发展。绝大部分第三世界后发展国家则是在二战以后开始现代化进程的。这就造成了先发展国家与后发展国家在现代化上的“时间差”。“时间差”的存在，决定了从传统农业社会向现代工业社会和后工业社会转变进程中各国各地区政府能力结构的巨大差异。
1.先发展国家政府能力的发展
从现代化启动阶段的政府能力看，西方先发展国家的政府能力总体上较弱，而第三世界后发展国家的政府能力总体上较强。这是由这两大发展群所处的不同历史环境和条件决定的。16至18世纪是西方式现代化启动阶段。在这一阶段的前期是封建君主专制政府时期，后期是资产阶级代议民主政府时期。前期的专制政府习惯于以政治统治的方式治理社会，后期的资产阶级政权刚刚建立，其政治统治尚不稳定，因此，政府的政治统治职能和能力还不敢过多弱化。那时，政府的社会行为能力中经济、行政、司法和文化能力是低下的。在行使职能时虽然政治统治能力较高，但社会管理、服务和平衡能力不高。受政治统治目标的局限和社会资源总量的限制，政府的公共产品生产能力也是有限的。由于当时市场和体制对社会资源的配置作用有限，因此还需要政府维持较强的社会资源配置能力。不过，那时政府较强的社会资源配置能力主要表现在动员和提取社会资源方面。由于缺乏有效的合理的手段和方法，政府的社会资源分配和利用能力不是很高，造成大量浪费，这与政府的政策能力的低下也有关系。虽然由于城市商品经济的发展和市民社会的兴起，政府的政治社会化能力已受到牵制，但从总体上讲，那时专制政府的政治社会化能力是整个传统农业社会时期最高的阶段。越往后发展，专制政府的政治社会化能力就越下降，最后终于失去了公众的认同和支持。资产阶级政府建立初期，由于代议民主制尚不够健全，大部分公民被排挤在政府体制之外，因此资产阶级政府的社会认同和支持率也是不高的。受封建等级制的影响，专制政府的结构、功能非常呆板，因此其社会反映和适应能力非常有限。起初，专制政府的这种严格等级制的结构、功能有着较强的社会稳定和调整能力，因而有推动社会进步的较大能量。但到后来，由于专制政府的社会反映和适应能力越来越差，其社会稳定和调控能力也随之骤降，它再也无法释放出推动社会进步的巨大能量了。代替封建政府的资产阶级政府虽然其社会反映和适应能力有所提高，其社会稳定和调控能力也有了加强，但那时政府的社会进步能力因受到公民的不信任及其自身结构、功能发育的不完整而不可能很高。正因为如此，要当时的政府发挥启动西方式现代化进程的巨大能量是不现实的。当然这不等于说在西方式现代化的启动阶段，西方各国政府不起任何作用。相反，专制政府前期的“重商主义”政策，后期资产阶级政府的工业化和城市化政策，都在一定时期内起过重要的作用。只是与后发展国家的政府相比
，西方政府在启动现代化进程阶段，由于自身的能量有限，因而客观上不可能发挥更大的推进社会发展的能量。这种局面严重影响到18、19世纪西方国家现代化蓬勃开展阶段政府能力的发展状况。
可见，西方各国现代化运动蓬勃开展的主要动力不是来自政府强大的政策能量，而主要是商品经济发展的市场能量和资产阶级革命以后初步形成的代议民主制的体制能量。所以，当现代化大规模开展以后，西方各国政府能力的发展极为缓慢。那时的政府是“守夜人”，它的主要能力限于“法律和秩序”，即政治领域。当然，现代化的大规模开展毕竟在打破陈规旧矩，国家与社会、政府与公民的行为领域和行为规范也在作调整。到19世纪末、20世纪初，西方各国政府的能力在逐步扩张，但各国政府能力扩张的向度和程度有所不同。美国政府的行政、社会资源配置、社会发展等项能力发展较快，而英、法等国政府的这几项能力的发展较慢，跟不上现代化发展的需要。德国、日本、意大利等国政府的军事、政策、社会资源配置等项能力的发展较快，但其政治能力明显软弱无力，资产阶级统治不稳，这就给法西斯分子的上台提供了有利的政治条件。同时，那时各国政府的国际关系能力均较弱：既无系统有效的国际竞争和合作规则，也无强劲有力的国际对抗和维和机制，更无切实可行的国际稳定和发展的一套方法。在这种情况下，两次大战不可避免地发生了。从这个意义上讲，两次大战的爆发，不仅仅是民主与专制、资本主义和社会主义的生死搏斗，同时也是各国政府能力之间的一次公开较量。
二战以后，各国纷纷从大战中吸取了经验教训，更新和调整政府能力结构。英法等国政府采取改革措施，注重提高政府的经济、行政、公共产品生产、政策过程、社会资源和社会发展等能力。美国政府注意提高本国政府的军事能力。德国、日本和意大利等国政府通过“民主化运动”，大大强化了政府的政治、行政能力和经济政策能力，弱化了其军事能力。同时，各国从血的教训中总结出强化跨国政府的国际关系能力的必要性。联合国的建立就是这种努力的一个主要结果。虽然战后初期各国政府在调整政府能力结构中得到了许多益处，推动了战后世界的发展，但那时的政府能力结构调整尚有两点不足：一是由于调整主要是针对战前和战争期间各国政府能力的弱点而作出的，因而是头痛医头的临时性措施，因此其成效不大。二是由于调整主要是针对战后资本主义和社会主义两大阵营之间“冷战”的需要而进行的。这就势必使除战败国外的其他国家的政府特别重视政治能力、军事能力、社会资源配置能力（政府干预）和国际对抗能力的提高，而忽视了其他能力特别是经济能力、文化能力和维和能力的相应提高，造成政府能力结构内部新的不平衡。这样当战后出现一段时期的“繁荣”之后，到七八十年代，西方各国政府忽然又发现自己在经济发展、社会发展、国际关系方面仍显得软弱无力。
于是，本世纪七八十年代，当先发展国家先后向后现代或后工业时代转变时，西方各国重新提出了调整政府的能力结构的要求和计划。这一次政府能力结构的大调整与以前几次不同，这次调整的突出特点：一是主要着眼于提高政府的综合治理能力。二是主要着眼于提高政府的经济、社会和文化能力（注：Les Metcalfe & Sue Richards,Improviug Public Management,2ed,Sage publication LTD.,London,1990.）。
2.后发展国家政府能力的发展
与西方国家政府能力发展不同，由于“时间差”的存在，第三世界后发展国家政府能力的发展走了一条有别于先发展国家的道路。后发展国家的现代化大多是二战后启动的。当这些国家的现代化启动时，先发展国家已经基本完成了现代化任务。为了缩小同先发展国家的距离，后发展国家必须加快现代化的进程。这就在客观上造成如下难题：首先，现代化启动所需的巨大社会资源如何集中并加以有效使用的问题。由于后发展国家本身社会发展水平很低，因而社会资源数量有限，要集中并高效使用社会资源，无疑要由政府来从事这项两难的工作：既要维护统治阶级的利益，又要平衡各个阶级的利益：既要建立一个结构功能世俗化的新型的民主政府，又不至于在这过程中丧失统治阶级的权威。这对后发展国家政府的社会资源配置能力、社会行为能力是一个挑战。其次，如何提高转型社会政府的政治社会化能力问题。传统农业社会是一个弥散的社会，现代工业社会是一个组织化的社会。在现代化启动阶段如何把分散的公民凝聚起来，同心同德地从事现代化建设，需要政府在政治社会化能力方面有所加强。再次，如何提高政府的政策能力问题。现代化启动阶段是新旧体制更替交接阶级。旧体制正在退出历史舞台，而新体制一时还不能一步到位，其间大量的“真空”领域，需要由临时性的政府政策去“填补”。而这些临时性的政策涉及政治经济、文化教育、内政外交等各个方面，这就给政府的政策能力带来巨大的压力。
面临上述难题的一些后发展国家的政府纷纷以强化政府政策能力为前奏，增大政府社会资源配置和政治民主化的力度。所以，这些国家的政府往往一开始就强化行政管理能力，树立政府的政治权威。如，后发展的亚洲“四小龙”就是以政府政治——行政权力为中心，以政府各种政策，包括财政、金融货币、价格政策等为先导，促进经济和社会发展的（注：Alam.M Shahid,Government and Market in Economic Development Strategies:Lessons from Korea,Taiwan and Japan,New York,1989.）。实践也证明，政府主导型或政府干预型的后发展道路，对于现今第三世界发展中国家的现代化进程来说，确实具有某种借鉴意义。因为，如果没有强大的政府政治行政权威，没有有效的政策能力和政治社会化能力，社会不可能在短时期内凝聚起来，也不可能把总量有限且分散的社会资源集中起来高效使用。但以政治行政能力和政策能力的强化为先导进行的现代化进程也存在许多负面效应。首先，如果在经济社会发展进入起飞阶段后，即现代化进入中后期，政府仍一味地包揽经济社会发展的各种事务，那么，就会压抑社会自我管理能力的发展或强化社会对政府的依赖性，从而造成政府“巨人”与社会“侏儒”的不平衡发展。这样的政府迟早会被拖垮。其次，在这种政府能力结构下，社会的矛盾被人为地抑制了，社会稳定只是暂时现象，因此，这时表面上看起来很强劲的政府社会发展能力，实际上是不稳定、不可靠甚至是脆弱的。
所以，自本世纪七八十年代一些后发展国家进入现代化起飞阶段之后，这些国家的政府就不得不作出能力结构上的新调整。当然除上面提到的原因外，还有以下深刻的国际、国内原因：(1)七八十年代以来，西方先发展国家已经开始向后现代化或后工业时代转变，经济发展速度放慢，政府职能的重心开始从管理向服务转移。这些国家的政府从体制到政策都作了种种改革，意在提高政府综合治理能力。受到国际社会这一政府能力大调整的影响，一些后发展国家也被迫在现代化未完成，社会资源总量还不丰富，政府社会服务能力不高的情况下，提前作出某些能力结构的调整，如，在不断强化政府管理能力的同时，进一步强化政府的社会服务能力，在扩大政府公共产品生产能力的同时，适当抑制政府的过多干预。这对政府的结构功能状况提出了新的挑战，提高政府综合治理能力问题已不仅是发展本国经济社会的要求，而且也是各国之间政府综合治理能力较量的一个重要手段。(2)七八十年代以来世界政治、经济和文化出现了种种新现象。政治上，“冷战”结束，和平与发展成为新的世界主题。经济上，出现了区域集团化和全球一体化的趋势。文化上，世界各民族文化出现了既互相交融，又互相排斥的“文明冲突”现象。这些新情况新现象，需要各国政府强化国际关系能力，从而为本国本地区的经济社会发展创造一个良好的国际环境氛围。(3)在既要完成现代化任务，又被迫提前关注后现代化的一些任务，国内外社会管理事务日益复杂化的情况下，后发展国家的政府面临着又一两难：既要适当调整政府结构功能状况，扩大政府职能能力，又要避免先发展国家现代化时期因过快扩大政府职能，反使政府效能降低的深刻教训，保持政府高度的社会反应和适应能力，从而推动社会朝着正常的道路发展。到目前为止，一些后发展国家采取了种种努力，试图保持政府能力结构的平衡发展，如，政治上的民主化，行政上的现代化，经济上的市场化，文化上的多元化，政策上的科学化，等等。
从“时间差”的视角去探索先发展和后发展两个发展群国家政府能力结构的发展道路，我们可以看到：先发展国家因政府能力随现代化进程从启动到起飞直到完成而逐步增强，而后发展国家因政府职能的特殊性，需要政府能力始终处于较强的状态。从已有的经验来看，一般而言，在现代化启动阶段，可以强化能力群中的某些能力为先导推进现代化进程，而到现代化起飞阶段，就应当注意提高政府的综合治理能力了。另外，在提高政府综合治理能力的过程中，无论是先发展国家，还是后发展国家，目前已把发展政府的经济社会能力放在突出的位置上。这是由当前和平与发展这一世界主题决定的。哪国政府在能力结构的调整中能紧扣这一主题进行，那么该国在政府综合治理能力的较量和国际社会的发展中就会处于优势地位。相反，如果一国政府在能力结构的调整中偏离甚至违背了这一主题，那么，该国政府的经济社会发展能力就会降低，它在政府综合治理能力的较量和国际社会的发展中，就会处于劣势地位。
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