国有企业集团改制中的问题与对策，本文主要内容关键词为：企业集团论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
企业集团作为一种现代企业组织形式，能够充分发挥规模经济的优势作用，较好地适应现代化、社会化大生产的要求，使企业具备更强的实力面对国际竞争的挑战。因此，从长远来看，将众多分散经营的小规模企业组建成企业集团，是我国经济参与国际竞争、走向可持续发展的客观要求。然而，没有规矩不成方圆。现代化的企业组织形式如果没有现代化的企业制度去规范、约束，反而会阻碍经济发展。在企业集团中建立规范的现代企业制度，是企业集团健康发展的前提。近年来，我国各国有企业集团普遍进行了股份制改造，并取得显著效果。各集团建立了由股东大会、董事会、监事会和高级管理层组成的公司法人治理结构，形成了决策、监督、执行机构相互制约、权责分明的分层次领导体制。但是，由于各种内外部因素的影响，企业集团改制过程中仍存在一些问题。自去年以来，受宏观经济环境和亚洲金融危机的影响，这些问题暴露得更加明显，有些企业集团出现了效益下滑甚至亏损的局面。所以，我们有必要对企业集团改制中出现的问题进行分析，并提出相应的对策建议。
一、国有企业集团改制出现的主要问题
从内部、外部各种因素的角度综合分析，我国国有企业集团的改制存在下列问题：
1.改制过程中形式性联合过多，实质性联合较少。众所周知，股份制具有使公司组织结构灵活转换的功能。股份公司可以根据现代化生产对公司规模结构的要求，通过买进和卖出股票，使股权在证券市场上自由转移。因此，通过股份制改造，能够实现国有企业跨行业、跨部门、
跨地区、跨所有制的流动与重组，使分散的资本向主要行业和大型企业集中。遗憾的是，在某些地区，这一联合过程形式性过多，实质性较少，改制和重组变成了行政性质的合并、“拉郎配”。例如，去年江苏省的几家国有大中型企业在行政干预下进行合并，组成大型企业集团。政府的本意是要通过企业的协作与联合，创造规模效应。从表面上来看，确实使企业规模上去了。但实际上，各家企业之间并不完全具备联合的基础。从理论上说，这些企业之间的关系是上下游产业，联合起来可以降低交易费用。但实际上上游企业的产品价格过于昂贵，如果下游企业购买其产品，反倒比在市场上购买吃亏。类似的例子还有很多，基本表现都是在集团成立后，集团中上游企业的产品比市场价格贵，使集团内部的购买方吃亏。目前，此类联合有的已宣告瓦解，有的虽还在勉强维持，但其效益却不尽人意。可见，改制过程中的形式性联合，不仅难以使其成员获得规模效益，而且反倒会付出不应有的代价。
2.改制后企业集团的治理结构不完善。一方面，改制后的企业集团，股权结构过于集中，国有股一般占70%以上，这使得上级主管部门仍有可能运用手中行政权力干预企业经营。许多厂长经理反映，改制后尽管成立了董事会、监事会，但政府干预、政府决策仍未完全杜绝，而这种决策并不总是能带来经济效益的。如某企业集团在主管部门的干预下，出资兴建了一座三星级大酒店，建成后由于当地客流量不足，酒店严重亏损，无法收回投资，损失只能由企业承担。另一方面，有的企业集团董事会形同虚设，未能起到有效监督和约束企业经营者的作用。如某企业集团改制后，纺织总局占70%的股份，中信公司占30%的股份，相应地，董事会、监事会成员中纺织总局代表、中信公司代表比例为7:3。然而，这两个单位的董事会成员和监事会成员很少或几乎不来企业，对企业情况不大了解。在行使重大决策权时容易被企业经营者瞒住，此外也不利于企业集团与其他企业和当地政府之间的协调。
3.企业集团改制后，仍然存在盲目扩张问题。从理论上讲，企业集团的改制应使企业集团成为自负盈亏、自我约束的市场主体，企业集团将走上集约化增长的道路，其预算约束也会变得硬起来，而不再象改制前那样盲目铺摊子、上项目。但实际上，某些企业集团改制之后仍然在盲目扩张。例如，某企业集团在改制之后，编制了一个大规模发展规划，要扩大企业规模，搞“国际先进水平的生产线”，所需投资达1.25亿元。作为董事会成员的政府代表未经详细论证，就批准了这一计划。结果项目建成后因产品在国内没有市场，导致企业集团连年亏损。1997年，集团的负债率达96%，亏损230万元。可见，改制之后的企业内部治理结构并不能完全保证防止企业集团的盲目扩张。
4.企业集团改制过程中的国有资产流失。其主要表现有两种，一是改制过程中未进行严格、准确、公开的资产评估，国有资产被低估的现象严重。企业之间组成企业集团后，国有资产被低估部分随之流失。二是有些企业集团原本已负债沉重，政府为对其进行保护，在改制过程中将其债务大量冲销，或者由企业集团自己“赖帐”。
5.各企业集团在困难中依赖政府的思想严重。有的企业集团寄希望于国家继续注资、银行能够挂帐或冲销其债务；有的企业集团盼望争取国家优惠产业政策；出口受到冲击的企业集团则寄希望于政府为它们申请进出口自营权和出口配额。总之，许多企业集团遇到困难时想到的不是如何适应市场，而是去找政府帮忙。这表明企业集团虽然改制，但适应市场经济的经营机制仍未建立，市场意识还未深入人心。
二、国有企业集团改制出现问题的原因分析和对策建议
国有企业集团改制出现的诸多问题，其原因是多方面的，其中的关键因素之一是政府在市场经济中角色的错位。本来，我们建立现代企业制度，实行股份制改造是为了使企业变成自主经营、自负盈亏的市场主体，既摆脱政府部门的行政干预，又通过企业治理结构建立起有效的代理人激励和约束机制。在企业和企业集团的改制过程中，首要的前提是应该界定政府、企业在改制中的行为边界，即在改制过程中和改制之后政府、企业应该干什么，不应该干什么。如果改制过程中行政干预过多，则不仅改制本身会留下行政痕迹，改制之后也免不了会有行政干预。我们有些企业集团的改制，从改制方案的提出、实施乃至具体操作，无不充斥着“政府行为”。改制之后也只是换了牌子，经营机制没有多大改变。实际上，企业集团的改制并不是不需要政府的参与。许多企业集团急需的配套改革，诸如市场环境建设、基础设施建设及市场机制的完善等，均离不开政府的公共政策。国际经验表明，政府的公共政策在任何国家都是必需的，但在市场经济条件下，公共政策的阗力点应放在为企业的微观运行提供良好的外部环境上面，而不是具体指导企业微观运行；相应地，企业集团的改制也应在市场机制的指导下进行。亚洲金融危机的情况表明，由政府出面组织、干预和保护企业集团，内含着集团盲目扩张和效率低下的巨大风险，是一条我们不能重复的道路。所以，对企业集团改制出现的问题，必须从合理界定政府行为边界、充分发挥市场机制作用这个角度去解决。
另一方面，企业集团自身的原因也不容忽视。有些企业集团面对激烈的市场竞争，关心的不是如何向内挖潜，向外开拓市场，而是如何把企业规模做大，以争取政府的财政和贷款支持。规模越大，政府注资也就越多。这种预算软约束之下的盲目扩张，一旦遇到不利的市场环境，就会发生资金周转困难和经营亏损。企业集团的改制，能够从企业内部治理结构的角度构建经营者的激励和约束机制。但是，由于治理结构中委托者与代理者的信息不对称性，作为代理人的经营者仍有可能对所有者隐瞒自己的预算软约束行为。所以，企业集团改制后，还应在集团外部构建完善的资本市场和经理市场，这是改制所必需的配套工程。
基于以上认识，本文提出解决国有企业集团改制问题的对策建议：
1.政府采取适当的公共政策，为企业集团改制提供良好的外部环境。从我国市场经济的实践来看，政府采取的公共政策有两类：第一类是政府通过构建和保护完善的市场竞争机制、市场资源配置机制，为企业或企业集团的微观运行提供适宜的外部环境；第二类是政府凭借手中行政权力或改制后国有企业的控股权，具体指导微观企业运行，干预企业的经营决策。毫无疑问，第二类公共政策带有明显的计划经济色彩，是旧体制的遗留物；而第一类公共政策则代表着我国市场经济未来的发展方向。在目前的过渡时期，两类公共政策在同时发挥作用，也产生了不同的效果。从国有企业集团改制的实践可以看出，第二类公共政策存在严重弊端，因此，我们应力求缩小其作用范围，把公共政策的重点转移到为企业集团改制提供良好的外部环境上来。
改制所需要的外部环境，首先是完善的市场竞争机制。许多国有企业之所以在改制以后仍然没有效益，就是因为市场竞争机制不完善，企业受到政府的过分保护，即使不认真参与竞争，也照样有“退路”可走。所以，要推动企业集团改制，各级政府首先应撤除地方保护，拆除阻碍资源和生产要素流动的各种壁垒，停止人为制造“市场结构”的政府行为。只有这样，企业集团才能真正成为市场竞争主体，并享受到市场机制的一系列好处。其次，政府的公共政策要为市场所必需的基础设施建设创造条件。如果基础设施改变了，自然就可以促使企业降低成本，同时扩大市场需求。更重要的是，政府从行政干预中退了出来，这本身就有利于企业集团改制的规范化。最后，政府也要对保护国有资产权益负责。改制过程中出现的国有资产流失，必须由政府通过依法进行国有资产评估和债务审核加以制止。政府对此不能撒手不管，更不能自己出面对企业债务进行随意冲销。对于有特殊困难的企业和企业集团，政府可以适当让利，通过合法途径减免其负担。如减免其土地出让金和土地使用费、促进企业兼并和重组等。
2.改革目前的国有资产管理体制，实行政企分开。这样做的目的是从企业治理结构的角度推动企业集团改制。总结我国国有资产管理体制改革的经验，可以考虑对国有资产进行分层次管理。第一层是市国有资产管理委员会，由市委、市政府主要领导组成；它是本市国有产权的总代表，依法拥有本市全部国有资产，并对其行使占有、使用、收益和处分四项权利；第二层是国有资产运营机构，由职能局、大企业集团或综合性控股公司构成；第三层为国有资产运营机构将其运营的国有资产按不同份额投入到各种类型的企业形成的国有独资公司、控股公司和参股公司，形成企业法人财产权。在领导体制上，实行董事会、监事会和经营制度。这种体制的优点在于，它将过去多头管理变成由市委、市政府领导挂帅、各部门参与组成的班子，管理企业的“部门”少了，相应减少了政出多门的弊端。当然，政府仍能够最终管理企业并对企业人事、重大活动做最后裁决，政企尚未彻底分开，但它在近期仍不失为一种可以操作的改革方式。
3.推动企业集团的股份结构多元，发展机构持股和企业交叉持股。从长远来看，推动国有企业股权结构多元化，使任一国有部门均不能利用自己的股权地位干预企业事务，是解决政企不分问题的有效途径。可以考虑在已有企业集团的母公司之间交叉持股，一来可以改变股权结构，二来可以加强横向协作。对于某些地区性企业集团，这种做法更具操作性。还可以在上下游企业之间交叉持股，实行纵向一体化。但这项工作必须由市场机制来进行，政府至多起咨询和指导作用，不能“拉郎配”。政府的各种机构和民间金融机构都可以作为投资方在企业集团中参股，只是股权不能过分集中。
4.加强资本市场和经理市场的建设。目前，由于我国企业在上市时受到额度限制，而且上市还仅仅是企业的一部分股份，因此在近期内，资本市场所起监督作用有限，尚不能充分发挥其对企业“用脚投票”的作用。对于大多数地区性企业集团来说，建设经理市场倒是更现实的选择。关键是要把企业领导人的任命权从市委组织部转移到企业集团母公司，使经营者的身份由行政干部变成企业家。通过企业家在市场上的公平竞争，逐步形成合理的企业家平均绩效水平和平均市场价格。这样，所有者代表就会有更多的市场信息判断企业集团的经营业绩，从而对经营者形成强大的监督压力。国际经验表明，企业所有者主要是通过资本市场来购买代理人的服务，因为资本市场提供的信息是更为准确、迅速的信息。因此，从长远来看，我国资本市场的进一步完善已经刻不容缓。