十六大以来党内民主的探索与创新，本文主要内容关键词为：党内民主论文,十六大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1004-0730(2007)03-0073-05
对于中国共产党的建设和发展来说，党内民主，不仅是一种制度形态，也是一种基本的政治生活，是科学的制度和健康的政治生活的有机统一。因而，它贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和先进性建设之中，这也就意味着党内民主建设关系到党的建设和发展的全局。十六大以来，中国共产党在推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设协调发展中，在构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村进程中，不断探索和创新党内民主。
一、明确提出党内民主是党的生命，积极推进党内民主的理论创新
十六大报告明确提出：“党内民主是党的生命。”把党内民主提升到党的生命的高度，这在我们党的重要文献中是第一次，是党内民主理论的重大创新。这表明中国共产党对党内民主的重要性有了更深层次的认识，奠定了党内民主在中国共产党的建设和中国民主政治发展进程中的至高地位。
1.发展党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用。十六大报告强调指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”这是总结党的历史经验得出的科学结论，充分表明党是人民民主政治理念的最坚定的倡导者。党的性质、地位和宗旨，决定了人民民主的发展，必然以执政党自身的民主化为前提。首先，党在国家政治体系中的核心领导地位，决定了党内民主对人民民主的先导性。其次，党作为中国最广大人民利益的忠实代表，决定了党是人民民主权利的坚定维护者。第三，中国共产党作为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，是整个社会的表率。发展党内民主是建设中国特色社会主义民主政治的逻辑起点和内在要求。
2.发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。十六届四中全会《决定》强调指出：“发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”这深刻揭示了发展党内民主与政治体制改革和政治文明建设的内在联系，理顺了党内民主和政治体制的关系。发展党内民主，改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设具有全局性作用。政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展，就是要建设中国特色社会主义民主政治，健全社会主义法制，切实保障人民群众当家作主的权利。改革最根本的就是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。因此，发展党内民主，是中国政治体制改革和政治文明建设的题中应有之意。
3.发展党内民主是构建党内和谐的重要路径。十六届六中全会《决定》强调指出：“坚持和完善民主集中制，扩大党内民主，推进党务公开，严格党内生活，严肃党的纪律，增进党的团结统一，以党内和谐促进社会和谐。”这深刻体现了党内民主与党内和谐之间内在的本质联系，科学阐明了发展党内民主对于构建党内和谐的重大作用。构建党内和谐，“就是要营造一个既有民主又有集中，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅，党员与党员、党员与组织和谐相处的党内环境，既要保持党的团结与统一，又要保持党的生机与活力；既要实现全党思想的统一，又要实现全党行动的一致”①。党内民主是全党意志得以真正实现的基础，是激发全党凝聚力、战斗力和创造力的基石。发展党内民主，有助于巩固党的团结与统一，有助于永葆党的生机与活力，有助于保障党内生活的正常与规范，是构建党内和谐的重要路径。没有党内民主的发育和完善，也就不可能有真正的党内和谐。
4.发展党内民主是党自身现实状况的需要。自十一届三中全会以来，我们党在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，沿着建设中国特色社会主义道路前进，切实地推进了党内民主。从总体上讲，党内民主是好的。但是，不可否认，党内民主还存在着不容忽视的问题。一些党员干部“家长制”盛行，专制作风严重；党内民主制度不健全，不能真正保障党员的民主权利；有的民主制度原则性强，但是缺乏可操作性等。如果这些问题不解决，就会严重影响党的团结与活力。由此可见，发展党内民主是党自身状况的必然要求。
二、形成发展党内民主的基本思路，积极稳妥推进党内民主
十六大报告明确提出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”这一论述，科学总结改革开放以来党内民主建设的历史经验，根据推进新时期党的建设伟大工程总目标的要求，针对当前党内民主的现状，形成了发展党内民主的基本思路，对于推进党内民主建设具有重要的指导意义。
发展党内民主，要以保障党员民主权利为基础。党员是党内民主的主体。党员在党内的这种主体地位是通过党员的民主权利来实现的。因此，确实有效地保障党员的民主权利是发展党内民主最深厚、最牢固的基础。“离开了党员权利的充分实现和确实保障，党内民主，就会成为无源之水、无本之木。”②
发展党内民主，要以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点。党的代表大会制度和党的委员会制度是党的基本民主制度。党的代表大会制度是党内生活的一项根本制度，也是民主集中制制度化体系中最具有根本性的制度，它是选举制、任期制、罢免制、党委制、报告制、监督制以及其他制度的基础，党的代表大会制度在党内政治生活中的作用，就如同人民代表大会在国家政治生活中的作用一样重要。党的委员会制度是与党的代表大会制度密切相连的另一项基本民主制度。党的代表大会所形成的决议决定，主要靠党委会来贯彻。高度重视和切实执行党的代表大会制度和党的委员会制度，是坚持和健全党的民主集中制的根本之策。抓住了这点，就抓住了发展党内民主的重点。
发展党内民主，要从改革体制机制入手。“体制和机制是制度建设的重要组成部分，也是制度建设的切入点。”③ 党的制度分为根本制度、具体制度和体制与机制三部分，党的组织体制和活动机制把党的组织和活动的诸要素如党员、党的干部、各级组织、各种规定和要求等有机地连接起来，加以组合、协调，使组织能够像活的机体一样运作。体制和机制是把根本制度和具体制度有机、有效地连接起来的传送带。只有从改革体制机制入手，才能使根本制度和具体制度得到有效的运转。
发展党内民主，要建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。从制度本身来看，党内民主制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性；从制度建设与其他建设关系来看，制度是决定因素，党内民主制度化可保证在其他各项建设中充分发扬党内民主；从制度与整个政治体制的关系来看，党内民主制度是推动政治体制改革的前提条件和必然要求。我们党很早就认识到建立健全党内民主制度的重要性，也建立了一套制度体系，但这些制度还存在着不能充分反映党员和党组织意愿的缺陷。因此，发展党内民主，不仅要建立健全党内民主制度，而且要建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。
三、建立健全党内民主制度，构建党内民主的制度支撑
十六大以来，我们党高度重视和不断推进党内民主制度建设，在保障党员民主权利、党内选举、党员干部等制度上进行了一系列不懈的探索。制度建设“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”④。党内民主制度建设是党内民主的根本保证，既有利于将党内民主创新的经验提升到制度层面，巩固党内民主探索的有益成果，又有利于为党内民主提供强有力的制度支撑，推动党内民主的进一步发展。
1.建立健全党员民主权利的保障制度。改革开放以来，中国共产党一直十分重视保障党员民主权利的问题。从十二大到十六大的《党章》都明确规定了党员享有的八项民主权利，1994年12月，又制定了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》。党员民主权利保障情况总体上是好的，但是，规章制度有待于进一步完善，而且保障力度有待于进一步加大。2004年9月，中国共产党正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。此条例具有以下亮点：坚持以保障党员民主权利为基础发展党内民主的原则；对保障党员民主权利做出了更明确、更全面的规定，丰富了党员享有的各项权利；把“发扬党内民主”的传统提法改为“发展党内民主”，突出强调了党内民主的主体是党员而不是党的各级领导机关及其领导人；完善了保障党员民主权利的具体措施，规定了各级党组织和党员领导干部在党员民主权利保障方面应尽的职责。此条例是党中央在新形势下进一步推进党内民主所采取的重大举措，确立了党员本位，夯实了党内民主发展的主体基础。同时，十六届四中全会《决定》特别提出：“营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。”
2.建立健全党内选举制度。党内选举是党内民主的一项重要制度安排，是党内民主发展程度的重要标志。党内选举制度建设的重点是扩大竞争性选举的范围和程度。十六届四中全会《决定》提出：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”特别是最近中共中央印发的《关于党的十七大代表选举工作的通知》要求“各选举单位要按照不少于15％的差额比例，召开党代表大会或党代表会议选举产生出席党的十七大的代表”⑤。这些规定为完善党内选举制度指明了方向，更加细化和规范了党内民主选举的具体操作。在“两票制”的基础上，2002年，四川、湖北、重庆等省份对乡镇党委书记进行“两推一选”和“公推直选”的试点。2003年，四川、江苏等省份在县(市)长候选人推荐人选的产生方式上开始了推行“两推一述”和“公推公选”的试点，将竞争性选举提升到县级层面。“截止2005年10月，全国已经有200个乡镇进行了公推直选的试点，2006年公推直选的范围将进一步扩大。”⑥ 这样，不仅将党内民主与人民民主有机的结合起来，还巩固和推进了基层民主的创新成果。
3.建立健全干部制度。扩大干部工作中的民主，有利于形成良好的用人机制，防止用人的不正之风，有利于增强党员干部权力的合法性，巩固党的执政地位。十六大报告指出：“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制。”十六届四中全会《决定》贯彻十六大精神，“继续推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、党政领导干部辞职等制度”，“严格控制选任制领导干部任期内的职务变动”。2002年，中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》；2004年，中央集中颁布了《公开选拔党政领导干部暂行规定》等5个文件；2006年，中央再次集中颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》等文件。这些文件对党政领导干部选拔任用原则、程序作了规定，体现了党政领导干部选拔任用中坚持和贯彻党内竞争、公开选拔、民主推荐、落实群众公认等原则和做法，进一步完善了党政领导干部选拔任用的民主化、制度化体系。
4.建立健全党的代表大会制度。党的代表大会是党的最高权力机关。但是长期以来，党的代表大会召开的次数少，议事决策功能得不到充分发挥，党代表缺少发挥作用的途径，存在着“会上热闹几天，会后几年不见”的现象。针对以上问题，十六大报告提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭幕期间发挥代表作用的途径和形式。”十六届四中全会进一步提出了建立党的代表大会提案制度、代表提议的处理和回复机制的新任务。目前，浙江省台州市椒江区、湖北省罗田县等地方积极开展第二轮党代会常任制试点工作，探索党代表在闭会期间发挥作用的途径，如试行党代会年会制和党代表常任制，建立党代表差额竞选制度、党代表调研制度、提案制度等。通过这些制度，对于确立党代会的权威，充分发挥党代会和党代表的作用，具有积极的推动作用。
5.建立健全党的委员会制度。按照党章要求，全委会在党代会闭会期间，是同级党组织的领导机关，执行上级党组织的指示和同级党代会的决议，领导本地区的工作。但是，不少地方全委会职责履行不充分，开会次数少，常委会替代或包办全委会的工作，甚至全委会形同虚设。这不仅严重损害了全委会的权威，影响了全委会作用的发挥，而且妨碍了党内民主，也是造成重大问题的决策上由少数人说了算、甚至个别主要领导人搞个人专断的重要原因。十六大报告明确提出：“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会会议的作用和突出强调集体领导。”十六届四中全会《决定》进一步提出：“建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度。”这些刚性规定为实现决策的科学化、民主化和集体领导提供了制度权威。
6.建立健全党务公开制度。公开是民主的前提。随着社会主义市场经济的不断发展和社会全面进步，人们的思想日益活跃和开放，这种变化反映到党内来，引起党内思想更加活跃和民主意识进一步增强。党必须适应这种变化和发展趋势，充分尊重并保护好、引导好党员的民主要求。目前，一些地方党内知情渠道不畅，形式单一，普通党员对党内事务知之甚少。“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”这是党的十六届四中全会确定的党内民主的一个发展重点。推行党务公开，这在党的历史决议中是第一次提出，是党内民主的重大突破。党务公开，为党员真正了解和介入党内事务提供一个平台。2004年，湖北宜昌市确定了党务公开的重点内容，充分发挥媒体、网络的功能，推行党务公开，调动了广大党员和群众的热情，使民主决策的渠道更加畅通。
7.建立健全党内监督制度。党内监督是党内民主的保证。以往党内监督总是以无权监督有权，以弱势监督强势，监督体制不健全，监督人遭到打击报复的现象时有发生。2004年2月17日，历经13年砥砺的《中国共产党党内监督条例(试行)》正式公布。这是中国共产党历史上一部十分重要的党内法规，标志着党内监督工作从此进入规范化、制度化的新阶段。此条例既强调加强党的上级组织对下级组织的监督，又规定了党员对党的组织、党员对党的干部、党的下级组织对上级组织的监督，体现了自上而下的监督和自下而上的监督以及同级领导班子内部监督相结合的原则；以发展党内民主为主线，规定了发展党内民主的具体要求和措施；注重制度建设，对10种监督制度作出了具体规定；初步解决了重大监督问题，明确规定中央政治局向中央委员会全体会议报告工作；首次以党内法规的形式确立党内监督的重要对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人；重视权利和义务的平衡，既重视保护监督者的合法权益，又重视保护被监督者的合法权益；明确了监督职责的划分，规定了党的委员会及其委员，党的纪律检查委员会及委员以及党员、党代表开展党内监督的职责；强调党内监督和党外监督相结合，特别突出舆论监督；注重从实际出发，具有很强的可操作性。此条例的通过和执行，为党内民主建设和发展提供了强有力的党纪党规保障。
注释：
①张萌：《试论党内和谐》，《兵团党校学报》，2006年第6期，第8页。
②王贵秀：《保障党员民主权利夯实党内民主基础》，《中国共产党》，2005年第7期，第13页。
③牛余庆：《准确把握进一步发展党内民主的新思路》，《中国党政干部论坛》，2003年第6期，第13页。
④《邓小平文选》第2卷，北京，人民出版社，1983年版，第333页。
⑤《中共中央发出通知部署党的十七大代表选举工作》，《人民日报》，2006年11月13日。
⑥王勇兵：《党内民主发展的主要特征》，《学习时报》，2006年9月18日。