国家审计：公众参与国家治理的“护航者”——基于公众参与治理方式和国家审计作用发挥的研究，本文主要内容关键词为：国家论文,公众参与论文,作用论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。只要有国家存在，就有国家治理的问题。早在两千多年前秦朝统一中国之时，中国就形成了以郡县一治为根基、以集权求治为宗旨、以施政治民为侧重、以治权集于中央为轴心的系统的国家治理思维，并建立了以皇帝为轴心的中央决策系统、以丞相为轴心的中央政务系统、以郡县为轴心的地方施政系统以及以乡、亭、里为基础的基层管理系统等四大系统组成的国家治理系统。随着人类社会的发展变迁，尤其是进入到20世纪末和21世纪初，实现国家善治逐步成为政治合法性的主要来源，并由此成为世界各国追求的目标。而追求社会公平正义，保障和改善民生，努力培育公民社会，塑造强国家—强社会治理模式，则成为实现国家善治的关键路径。我国在改革开放的30年中，历经了重要的经济—社会转型，国家治理在事实上从全能国家一元治理向国家、市场与社会多元并治演进，公众参与国家治理的特征愈加明显，对实现国家善治所发挥的作用也愈加凸现。本文的主要目标就是在国家治理的框架下，对公众参与国家治理与国家审计的关系进行探索研究。
一、我国的国家治理结构应坚持党委领导核心作用、政府主导作用和公众积极参与三者之间的有机结合
国内学者一般将“国家治理”定义为：国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程。在西方发达国家，由于公民社会较为成熟，西方学者更多地将“治理”（Governance）作为与“统治”（Government）相对的概念使用。例如，由瑞典前首相卡尔森等国际知名人士发起成立的全球治理委员会在《我们的全球之家》行动纲领中，对“治理”作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。尽管国内外学者对国家治理在概念的界定上有所区别，但随着经济全球化的快速推进和中国自身的快速发展，中国和西方发达国家关于国家治理的理念和国家治理实践愈加具有相通之处。西方国家也强调国家治理的绩效表现与国家和政府的合法性、组织性、有效性和稳定性等要素相关。例如，亨廷顿认为，国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，国家之间的重要政治分野是政府安邦定国的有效程度而不是政府的形式，并认为“具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制”是有效的国家治理的必要条件。而弗朗西斯·福山在《国家构建一21世纪的国家治理与世界秩序》中，则主要从国家的公共行政能力、国家职能范围、力量强度、经济发展等几个维度来探讨国家治理问题。同时，中国也愈来愈重视政府与公民的合作，政府逐步从一些管理领域退出来，让更多的公民参与到国家的政治活动中来，让民间组织和公民自己去管理，减少行政管理环节，以从根本上提高政府效率。由此，结合国际普遍经验和我国的国情、国家治理改革的实践来看，我们认为，我国的国家治理结构应当是党委发挥领导核心作用、政府发挥主导作用和社会公众有效参与三者之间的有机结合。关于公众参与国家治理的必要性，可以从以下几个视角进行考察：
1.公众参与国家治理是社会主义国家的本质特征。无论在什么国家，无论这个国家实行什么样的政治制度，也无论由哪一个政党执政，执政当局都希望其治下的社会政治经济生活更加安定有序，社会公众对现实社会更加满意。换言之，执政当局都希望有更好的治理，也即实现国家善治。那么，什么是善治？善治的标准是什么？虽然不同的国家、不同的研究者给出了不同的评价，但其所具有的共同点，就是都贯穿着民主、法治、人权、透明、平等、责任等基本的治理价值。我国是社会主义国家，建立了人民代表大会制度这一根本政治制度。这决定了人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。扩大人民有序的政治参与，保障好人民的民主权利，则是人民当家做主的应有之义。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。这是我国宪法对公众参与治理的保障。2008年，中央编译局对外公布了“中国治理评估框架”，该框架包括公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉政12个领域，公民参与被置于第一位的位置，这也充分反映了我国对公民参与国家治理的重视。
2.公众参与国家治理是我国国家治理改革的方向。我国30多年的改革开放进程是在市场化和民主化这两个领域展开的，这一阶段国家治理模式的发展趋势是从改革开放前的“全能主义”向“民主法治”的治理模式的转变。其着力点是主动适应经济体制的变革、社会结构的变动、利益格局的调整和思想观念的变化，坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理体制机制，建立健全中国特色社会主义社会管理体系。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划从创新社会管理体制、强化城乡社区自治和服务功能、加强社会组织建设、完善维护群众权益机制、加强公共安全体系建设等五个方面，就加强和创新社会管理做出部署、提出具体要求。2011年7月，中共中央、国务院专门出台了《关于加强和创新社会管理的意见》，强调积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，建设中国特色社会主义社会管理体系做出部署，重点是在坚持党委领导核心作用和政府主导作用的同时，保障人民团体、基层自治组织、各类社会组织、企业事业单位以及人民群众依法有序参与社会管理，建立党委、政府、公民社会和私人多方互动合作的社会管理架构。
3.公众参与国家治理是全球化时代必然发展趋势。全球化正成为我们这个时代的最主要特征。而全球化是决定性地影响一个国家治理走向的一个主要变量。全球化首先是经济生活的全球化，经济生活的全球化必然对人类的政治生活和文化生活产生深刻的影响，参与意识、社会公平意识和权利意识在社会公众当中得到迅速传播。近一段时期以来的中东/北非变局，在本质上是反独裁、反专制、反腐败。在我国，随着全球化和信息化的冲击，以及随着市场经济的深入发展、民主政治的向前推进，人民群众政治需求的日益提高。这些社会和文化的变化与日益增加的社会矛盾相结合，形成了各式各样的社会诉求和维权行动，尤其是近十来年急剧增加的上访、请愿、抗争以及其他类型的群体事件形成了我国转型时期的独具特色的“新社会运动”。这在客观上也要求我国正视全球化冲击所带来的影响，对国家治理主体、治理体制、治理方式进行调整，扩大社会公众在国家治理中的参与程度，积极应对政府尤其是地方政府面临的行政负荷急剧增加、执行能力普遍弱化等严峻挑战，提高国家治理的绩效，维护社会稳定。
二、公众参与治理的方式和国家审计的作用发挥，决定了国家审计是公众参与国家治理的“护航者”
根据中央编译局对外公布的“中国治理评估框架”，在“公民参与”这一评估领域内，细分为11个评估参照点，即：选举法规、直接选举的范围、竞争性选举的程度、村民自治、居民自治、企业职工自治、重大决策的公众听证和协商、网络民主的发展程度、社会组织或民间组织的状况、社会组织的制度环境、社会组织对国家政治生活的影响。综合这11个评估参照点来看，其目标指向其实就是公众民主权利的四大方面，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。公众参与治理，其实质是这四大民主权利的综合运用。国家审计作为综合性监督机构，在本质上是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，其实质是国家依法用权力监督制约权力的行为；而从国家审计的运行来看，国家审计在事实上已经成为国家治理结构中的功能“辐射源”：在监督视野上，国家审计监督的对象逐步辐射到几乎所有的国家机关、公共机构和领导干部；在服务对象上，审计信息反馈的对象逐步辐射到国家治理的各层级主体和社会公众。这就决定了在推进国家治理改革、提高国家治理绩效的总体框架下，国家审计可以为公众提高参与治理的深度、广度和参与治理的效果，提供必要条件，也即国家审计扮演了公众参与治理的“护航者”角色。
1.公众参与社会事务管理或实行自我管理，必须首先准确界定政府、公众之间的责任边界，这需要国家审计对政府及其部门履行职责情况进行审查，并就加快政府职能转变提供审计建议。我国创新社会管理格局的核心是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。其中：党委总揽全局、把握方向、整合力量、统筹各方，提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力；政府发挥主导作用，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，提高服务型管理能力；人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位发挥协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化；广大群众依法有序参与社会管理，实现自我管理、自我服务、自我发展。要实现这一社会管理格局，前提是必须依法界定党委、政府、社会公众的权利职责和责任边界，依法明确社会团体和公众参与国家事务的行为规范并加强监管。在这一方面，国家审计可以通过实施审计监督，审查政府及其部门依法行政、依法理财情况，分析和评价政府及其部门在履行职责过程中是否存在缺位、越位、错位的情况，促进政府及其部门在法定的轨道上行使权力，推进政事分开、事企分开、管办分开，促进政府从一元治理到多元治理、从集权到分权、从管制政府到服务政府的转变，为公众有序、有效参与国家治理提供空间。此外，公众参与民主决策是参与社会事务的一种重要表现形式，国家审计可以在审计工作中关注政府及其部门民主决策情况，促进政府及其部门对涉及公众利益、社会利益的重大决策广泛征求社会意见，保障公众参与民主决策的权利。
2.公众参与民主监督，必须有可靠的信息渠道，而国家审计可以通过审计公开为公众参与监督提供信息来源。从政府执政的法理基础看，政府的权力是人民赋予的权力，政府受人民的委托管理国家事务，政府权力的行使要向人民公开，接受人民的监督。但在事实上，由于我国原有的行政管理体制和国家保密制度的结合，造成社会公众对政府履行受托责任、维护社会公共利益的情况缺乏充分知情权。而随着我国改革的深入和民主法治的推进，以及社会利益诉求的日益多元和社会利益关系的日趋复杂，加之我国在经济一社会转型中出现了一些消极腐败现象等多种因素结合在一起，导致了社会公众对政府的信任度降低，对建立公开、公平、公正的透明政府的社会呼声日益高涨。例如，近年来公众的民主监督聚焦于部门预算和“三公经费”的公开，客观上讲是社会公众与政府部门间展开的一场确信博弈，即人们寄希望于公开和透明化政府预算和三公账单，以增进双方互信关系。一般而言，公众出于维护自身利益的需要，其民主监督的指向都有明确的目标，就是公权力的行使和公共资金、资产、资源的管理使用。这与国家审计监督的对象具有高度的一致性。正是从这个角度说，国家审计能够提供政府及其部门履行职责和权力运行情况、财政资金和公共资产资源配置管理使用的合法合规与绩效情况等方面的信息，为公众监督政府及其部门提供信息渠道。由于这种高度一致性，决定了社会公众对审计信息具有巨大需求。近年来公众对审计机关审计结果公告的高度关注就是对此最好的注脚。
3.公众开展民主监督的结果，很大程度上表现为国家治理中存在的一些问题得以公开曝光，国家审计能够促使所曝光的问题得到及时回应，并为实现善治发挥作用。政府及其部门对公众曝光的问题作出及时和负责的反应，是善治的一个重要表现。随着“微博”等通讯手段的迅猛发展，类似于郭美美炫富、达·芬奇家具厂商伪造原产地以及故宫出现盗窃案、商业开发、文物损坏等案例，正以前所未有的速度在网络媒体集中爆发。如果国家治理中存在“纠错机制”、“问责机制”失灵，公众所曝光问题的事实真相长期得不到揭示，并且没有人因对问题负责而受到问责，那么公众的疑虑与不满就将有增无减，并逐步侵蚀公众对制度的信任，增加社会的风险程度。而国家审计则可通过履行审计监督职责，促进相关的问题得到及时和有效的回应。其一，审计机关对公众曝光的属于审计管辖范围内的事项，及时跟进调查，对相关的问题进行揭示，并提出处理建议；其二，审计机关在履行审计监督职责过程中，可以就建立问责制和责任追究制度向有关方面提出建议，推动建立一种日常有效运作的行政机制或法律程序，并在一些问题得以公开曝光时即能自动启动调查程度，并对相关责任人进行问责，以增强整个社会的自我纠错能力，提高国家治理效率。
三、国家审计应进一步深化审计内容、强化审计结果运用、加大审计公开力度，为公众参与国家治理服务
公众参与治理既是党和政府保障人民民主权利、推动社会公平正义与和谐稳定的重要途径，也是我国国家治理改革的重要内容。温家宝总理曾指出：“公平正义比太阳更有光辉”。这充分表明了党和国家领导人已经认识到公平正义在社会制度中的重要价值，并正在作出政治决断。国家审计作为国家治理的重要组成部分，必须以国家治理的边界为审计监督边界，以国家治理的目标为审计监督的目标，以国家治理的重点为审计工作的重点，通过深入细致、富有成效的审计工作，为推进国家治理改革、完善国家治理体制、提高国家治理体制的适应性和自我调整能力并最终实现国家善治，发挥建设性作用。具体到公众参与治理方面，就是要把推动公众参与治理作为国家审计服务和保障民生的重要方面。
1.国家审计应进一步深化审计内容，促进行政管理体制改革和政府职能转变，为公众参与国家和社会事务管理提供空间。国家审计作为国家治理的重要组成部分，应立足于推进法治、推动改革和扩大公众有序的政治参与、维护人民群众的民主权利，推动社会管理创新，强化对行政管理体制改革和政府职责履行情况的审计监督，进一步深化审计内容，对以下方面予以密切关注：关注行政管理体制改革推进情况，分析当前行政管理体制改革存在的主要障碍和存在的主要风险，研究提出解决障碍和消除风险的建议，促进行政管理体制改革与经济管理体制改革、文化管理体制改革、社会管理体制改革更好地协同，促进政府职能从管制走向服务，从集权走向分权，从一元治理走向多元治理；关注政府职能转变情况，分析和评价政府在履行职责过程中是否存在缺位、越位、错位的情况，促进政府更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，进一步推进政事分开、事企分开、管办分开，努力培育公民社会，调动整个社会的积极性、主动性和创造活力；关注行政审批制度改革推进情况，促进简化行政审批程序，放松政府对社会经济事务的管制，为公众参与社会经济事务管理提供空间；关注政府对涉及人民群众切身利益的重大决策征求公众意见情况，推动政府及其部门民主决策、科学决策，促进社会管理各类主体更好地协作和互动，实现社会管理机制创新、综合创新和整体创新；关注政府有关主管部门对社会团体、非政府组织等社会组织监管职责的履行情况，促进政府更好地加强对社会组织的监管，保障社会组织在法定的权限范围内开展活动。
2.国家审计应加强审计结果运用，致力于推动问责制和责任追究制度的健全完善，促进提高政府对公众诉求的应对能力。如前所述，随着信息化的深入推进和“微博”等信息传播手段的迅猛发展，广大网民正通过一种自发的集体行动和以人肉搜索及“爆料”的形式，发掘和追踪违法违规行为，既包括公权力的滥用行为，也包括个人对社会利益、公共利益的侵害行为，并通过网络舆论构成一种非正式的、至关重要的民主监督机制。不可否认的是，政府在面对这一民主监督机制时的表现尚不尽如人意，其中的一个关键因素在于对相关问题的责任人责任追究不够到位，这与当前我国经济社会治理体系尚未完成由人际交往主导的人格化交易向以制度规制为主导的非人格化交易的转型有很大关联，当前人们一般仍然偏重于通过找熟人的人格化交易来实现政治经济和社会活动，导致有关部门在对人进行处理时出现较多“人情化”考虑。这其实与当前审计整改中存在的主要问题具有很大的相通性。当前的审计整改，账面的调整、制度的完善相对较为容易，而最大的难点即在于对责任人责任的追究，从而对全面整改、彻底整改，提高整改质量和效果构成障碍，并降低了制度权威和审计威慑力，导致了“屡审屡犯”问题的出现，影响审计目标的实现。国家审计应结合审计发现问题的有效解决，将提高政府及其部门对公众反映问题的回应能力一并纳入审计视野，推动建立健全问责制和责任追究制度，明确不同问题的问责主体、问责情形、问责程序、问责依据等问责要素，并跟踪监督制度的执行情况，以形成一种日常有效运作的行政机制或法律程序，并在一些问题公开曝光时即能自动启动调查程度，促进相关的问题得到及时有效的解决，使制度朝着公平正义的方向运转，提高整个社会的自我纠错能力和解决社会矛盾的能力，切实维护制度权威与社会秩序。
3.国家审计应逐步加大审计公开力度，推动“阳光政府”建设，为公众参与国家治理提供信息渠道。国家审计应立足于满足公众的知情权、监督权，依法、有序推进审计公开。由于我国在改革开放过程中，在相当长的时间内存在“双轨制”、资源垄断、法制不健全和传统文化影响等原因，政府和国有企业的行为经常脱离法制轨道，其所产生的行为后果与公平、公正的要求有一定的差距，相应的信息对公众而言也具有一定敏感性。因此，审计机关在推进审计结果公开过程中，应立足于维护政治安全和社会稳定，努力把握好以下几个方面：一是在公开的指导思想上，既要正视公众的民主权利要求，也要坚持积极稳妥、防范风险的原则，尤其要吸取前苏联的教训。戈尔巴乔夫的改革使苏联在极短的时间内从“强国家”走向“失败国家”（所谓失败国家，指国家治理结构衰败和国内主权的丧失而导致的统治力下降甚至治理失效下的无政府状态或次无政府状态），其中的关键是没有处理好思想观念与政策选择的关系，当经济改革没有达到预期的成效时，在“新思维”指导下，在苏联这样一个意识形态一元化和高度集权的国家，过于迅速地实行公开性、民主化和多元化，摧毁了苏共的道德基础，使苏共丧失了统治的合法性，使苏联丧失了立国的基本价值体系。因此，国家审计推进审计公开，要兼顾国情、兼顾历史，积极稳妥、有序推进。二是在公开的策略选择上，应坚持三个匹配，即审计公开的进程应当与我国社会主义制度体系的健全和完善程度相匹配，与国家治理水平和绩效的提高相匹配，与我国民主法治进程相匹配。三是在公开内容的推进步骤上，应分四步推进：第一步，公开审计工作报告和审计整改报告等综合性报告，这一目标已基本完成；第二步，公开部门预算执行审计、政府投资项目审计、专项审计调查等单项审计结果，目前各级审计机关正在推进这一目标，并逐步显现成效；第三步，公开经济责任审计结果，目前各级审计机关尚处于探索阶段；第四步，除涉及国家秘密、商业机密外，直接公开审计报告，这应是审计结果公开的最终目标。通过以上四个步骤，达到两个“逐步适应”：审计公开逐步适应民主法治的进程和被审计单位逐步适应审计公开的要求。四是在公开风险的防范上，加快建立健全审计公开风险防控机制，重点是建立审计公开的舆论引导、风险监控和应急处置机制；密切关注社会舆情、网络舆情，了解网络和媒体容易聚焦的热点问题和舆情传导机制，尽量避免在敏感时期发布敏感信息；增强审计机关与媒体和公众的沟通能力，对网络和媒体出现的涉及审计情况的疑问，及时作出负责任的回应，提高审计机关的公信力。
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