知识经济与行政组织法治变革，本文主要内容关键词为：知识经济论文,法治论文,行政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D912.1
[文献标识码]A
人类跨越了几千年的农业经济时代和几百年的工业经济时代之后，正在阔步迈入知识经济时代。由于经济对法治有着基础性的作用，经济形态的变革必然引起法律制度的全面变革，亦必然引起行政法治变革，特别是行政组织法治变革。
行政组织是指依法设立的行使行政职权的社会组织，包括行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织。其中，行政机关是最典型的最重要的行政组织，也是行政组织法规范的重点。行政组织法由三部分组成：规定行政组织职能的行政机关组织法、规定行政组织机构设置的行政机关编制法和规定行政组织组成人员的公务员法。与此相对应，知识经济的到来决定了行政组织法治变革的必然趋势是：行政组织职能的转变、行政组织机构的改革和公务员素质的提高。
一、行政组织职能的转变
行政组织职能的转变包括两层含义：一是指随着时间的流转，行政组织职能结构重心从一个职能转向另一个职能，而其它职能并不消失；二是指在行政组织职能结构重心位移扩张[1]。行政组织主要有政治统治、社会管理和社会服务三大职能。随着经济形态的更替，世界各国行政组织职能都会或早或迟、或快或慢地发生变化。在传统的农业经济社会，行政组织职能结构的重心在于政治统治职能；在近现代工业经济社会，其重心转向社会管理职能；在知识经济社会，其重心必然转向社会服务职能。同时，政治统治职能进一步弱化，社会管理职能在屈居于社会服务职能的变革中，其内部结构也进一步分化。
（一）从社会管理职能到社会服务职能的重心转变
首先，行政组织强制性职能的减弱和诱导性职能的增强。知识经济以知识为主要生产要素，以人的创新为动力。而人的创新性脑力劳动是不能强制的。脑力劳动要产生知识和技术创新的成果，必须依靠劳动者自身的内在驱动力，激发其创造的欲望、热情、思维灵感才有可能。因而，行政组织须采取诱导性为主的管理方式，充分尊重相对人的决策权和参与权，充分尊重每个人的独立自主的工作、生活方式。例如，为提高决策权和立法权的效率，中央行政的部分立法权和决策权移交给地方行政组织或其他组织，使集权式立法与决策方式变为集权与分权并存，或向分权式转移[2]。
其次，行政组织指导性职能的加强和命令性职能的减弱。知识经济发展的动力源泉是创新，这不仅影响一个国家的资源配置方式，决定资源利用效率，而且成为国民经济可持续发展的基石。建立从中央到地方的各层次的创新体系，成为行政组织主要职能之一。行政组织必须由直接从事创新活动转向对创新活动的宏观调控，提供政策指导和服务，促进创新体系各部分间和国际间的交流与合作。为此，政府可以利用知识经济时代的网络技术来扩大政府的指导、服务职能，形成高效网上政府。这就是把政府拥有的绝对权威的信息传递给相对人的“政府网站”。同时，也可以加强政府部门在科技成果转化和推广中的作用，对科技成果转化进行指导、协调和管理。行政组织尽量采取行政指导、行政合同、行政奖励等方式对创新活动进行引导，放松政府管制，促进知识和技术创新[3]。
再次，为知识经济的发展创建良好的政治、经济和法治环境。知识经济社会是以拥有专业知识且具备创造力的劳动者为核心的社会。“价值的增长不是通过劳动，而是通过知识实现的。‘劳动价值观’诞生于工业经济的初期，必将被新的‘知识价值观’所取代。”[4]同时，知识经济是快速、可持续发展的经济，即“以知识作为经济增长的最主要要素，以人才资源的创造性发挥作为经济增长的主要来源和依托，以知识化产业、高科技产业和智力业为经济增长的主要生长点和支柱产业。”[5]为此，行政组织作为促进和保障知识经济发展的主要“服务者”，必须创建稳定的政治环境、优越的经济环境和良好的法律环境，强化在经济和科教发展中的服务和协调职能。引导和刺激科技发展，完善知识产权制度；同时，适应从应试教育向素质教育的转换，实现教育行政管理模式的转变，制定创造性人才培养的鼓励政策，建立人才资源自由流通的市场。
（二）行政组织社会管理职能内部结构的分化
从工业经济社会发展为知识经济社会，行政组织职能结构的重心从社会管理转向社会服务，但是社会管理职能并未消失，而且其内部结构还会作出相应的变化。在知识经济条件下，社会管理职能的转变主要表现为：弱化经济与社会的直接控制及对社会主体的微观管理，而强化间接控制与宏观管理方面的社会管理职能。
工业经济社会高度集中的社会化大生产，整齐划一的流水线作业，生产者机械地跟着机器高速运转，哪一个环节出现故障都可能导致生产的停滞，这就需要对每一环节进行严密控制，集中权力进行全面管理控制。在计划经济时代和市场经济尚不发达的中国尤其如此：为了有效地管理社会化的大生产，按产品或商品种类分别设立相应的行政管理组织，对经济进行微观管理，政企不分，且主要依靠指令性计划和行政手段。随着市场机制的进一步完善，知识经济时代的来临，政府的社会管理职能将逐步实现其内涵的位移。将经营权交还给企业，把社会组织自身能管理的事务交还给社会组织，把市场能调节的事项让位于市场。将技术服务、信息咨询等功能交由中介组织，属基层的权力下放给基层，从而实现从直接管理向间接管理、从微观管理向宏观管理、从部门管理向行业管理的转变。为此，行政组织应放权于社会，培养社会的自治能力，逐步让社会承担起自我管理职责，从而撤出这些不该由行政组织管理的社会事务领域，弱化该领域的管理职能。同时，行政组织为促进知识经济的发展，须创建适宜的社会环境，强化其它的社会管理职能，介入一些新的社会管理领域，增加新的社会管理职能。当前，行政组织应从直接组织创新活动为主转向以宏观调控、创造良好环境和条件、制定法规和规章、提供政策指导和服务为主，进一步强化建立和维护法律秩序的职能、对知识和技术创新的规划引导职能、政策激励职能、劳资协调职能、规范监督职能等。
二、行政组织机构的改革
机构与职能紧密相联，机构是职能的载体，有职能没有相应的机构，职能就无从实现；职能是机构的内容，有机构没有相应的职能，机构就失去存在的价值。行政组织机构总体设置应与其总体职能相适应，如果职能转变后，机构不作相应的“关、停、并、转”，职能的转变就会成为一句空话。而且，没有合理职能的机构，要么没有存在的意义，要么变为社会经济发展的障碍，行政组织的职能定位与职能转变是由行政组织法规定的，而行政组织机构的设置则是由行政编制法规定的。为适应知识经济社会行政组织职能的转变，对行政组织机构进行调整改革，全面设置合理、科学的政府结构体系是知识经济时代行政组织法治变革的必然要求。
（一）社会服务职能机构的进一步建立和加强
知识经济社会取代工业经济社会，行政组织职能相应地从以社会管理职能为重心转变为以社会服务职能为重心。新的职能需要新的机构为载体，职能内涵的扩张必然要求承担该职能的机构加强。
首先，为了促进知识的生产、传播和创新，需对以知识生产、传播和创新为功能的教育科研机构进行改革。教育科研机构虽是事业单位，但在得到法律、法规授权或行政机关委托的情况下也享有、行使着一定的行政职权，这些非国家行政组织也应当是一种行政法意义的行政组织。况且，1949年后中国建立了自上而下的对社会的全面控制，从政治、经济、文化直到人们的日常生活。这在很大程度上依靠无所不在的“单位”。凡是社会成员都有所属单位；凡是全民所有制单位，无论学校、科研院所，还是医院、企业，均被纳入政府直接管理的轨道。这就导致了行政机关对教育科研机构的全面直接控制及其内部管理的浓重行政权力色彩。由于教育和科研活动是知识的源泉，行政权力无所不在地干预教育科研活动，使人的创新意识、创新欲望、创新思维和灵感难以产生，传播知识和培养人才的功能也淹没于压抑之中。因此，主管教育科研机构的政府部门须转变为真正独立的进行知识性活动的市场主体。故教育科研机构脱离公益色彩而实行产业化，并由此成为知识经济的基础产业是一大发展趋势。同时，教育科研机构本身也须进行改革。教育科研机构的主要功能是知识生产、传播和创新，其人员配备应以实现其功能的教学科研人员占绝对比例的要求，精简或合并、撤销行政管理部门，并使后勤服务社会化。另一方面，加强教育培训机构的建设，既包括高等教育和职业培训，也包括政府和社会力量办学的机构，培养各类专门人才、高素质的劳动者，尤其是培养高层次高素质创新人才。
其次，为了促进知识的反馈、分配、利用，需对以知识产权保护和科技成果转化为职能的行政组织机构进行改革。知识是知识经济的首要生产要素，是生产者大量脑力劳动的成果。建立和健全知识产权保护机构，是知识经济赖以存在和发展的前提。我国虽然颁布了知识产权法，但仍难以抵挡汹涌多变的对知识产权的不法侵害。其主要原因：一是知识创新、知识扩散的速度激增导致产权客体范围迅速扩大；二是知识产权具有“易逝性”；三是知识产权法的实施受到地方保护主义的阻挠。因此，在严格执法，加大打击力度的同时，还应加强知识产权管理和保护机构的建设，增加人员配置和经费，赋予版权局、专利局和商标局采用更多的查办案件手段和措施的权力。知识生产的目的是利用知识创造社会财富，科学技术变成现实的生产力还需科技成果的转化，即与产业结合。然而，科技成果的转化又是一项复杂的系统工程，除物质、资金外，还要解决科技与生产相脱节、成本高、不配套等问题。因此，应规定各级政府部门在科技成果转化中的地位和作用，成立相应的政府职能部门，对科技成果转化进行管理、指导、协调。例如英国的国家技术集团、法国的国家科研促进会、日本的新技术开发集团等[6]。我国1996年颁布的《促进科技成果转化法》规定了由国务院科学技术行政部门、经济综合管理部门及其它有关行政部门管理全国范围的科技成果转化工作。然而，我国科技成果转化率与发达国家相比还相当低。因此，加强学术界、工商界和政府的沟通与合作，促进科研与产业之间建立长期稳定的紧密联合，促进科技产业化，将成为政府机构改革的重要目标。
再次，为了给知识的生产、传播和利用创建适宜环境，行政组织应当建立和加强公共服务机构。如为了促进知识和信息的传播与全球共享，设立政府的信息网站，加强对网络信息的管理、规范，须建设并完善信息高速公路；知识和技术的创新是一项艰辛而充满风险的工作，为了保障创新者继续创新的能力，须进一步加强社会保障行政组织机构的建设；为了架起知识生产和知识应用的桥梁，须大力创建基础设施和中介机构，既包括原来政府管理职能让位于市场，推动科技成果产业化的机构，又包括为创新活动提供服务咨询的机构，等等。
（二）社会管理机构的精简和分化
在知识经济社会中，行政组织社会管理职能的转变必然导致其内部管理机构的相应变化，即精简和分化。我国行政组织的社会管理职能主要集中在经济职能方面。对经济的管理职能要从过去的直接控制和微观管理转变为现在的间接的宏观调控。管理的手段要转变为以法律手段、经济手段和指导性计划为主。为此，政府的专业经济管理部门须大量减少，作出相应的“关、停、并、转”。有的转变职能，精简内部机构和人员；同时加强承担宏观决策、执行及调节职能的经济管理机构的建设。
另一方面，社会管理职能的建立和维护法律秩序的职能及规范监督职能需进一步强化。这就要求行政立法组织的规模和人员配置等的扩大和增加。同时，行政组织应对知识创新和科技活动进行规范监控，使科学技术为人类服务，消除科技行为可能对社会造成的不利影响。因为科学技术的失控、滥用会引起种种社会公害，产生技术异化现象[7]。如随着微电子技术、计算机技术和通信技术的发展，诸如计算机病毒、商业秘密失窃等现象不断增多；随着生物技术的发展，重组DNA技术可能创造出新的物种危害人类的问题出现等。因此，建立相应的行政管理机构，加强相关的立法，预防和控制科技发展带来的负面影响，是知识经济健康、持续发展的制度保证。
三、公务员素质的提高
公务员是行政组织职能得以实现和行政组织机构得以运转的直接现实力量。行政组织职能的转变和机构的改革要求全面提高公务员的素质，方能适应知识经济背景下的行政组织法治变革。知识经济以知识为主要依托，经济发展取决于人力资源的占有、配置和使用，人力资源成为第一资源。江泽民同志高瞻远瞩，在党的十五大报告中明确指出：“我国现代化建设的进程，在很大程度上取决于国民素质的提高和人力资源的开发。”人的素质是指在人的自然秉赋基础上，通过后天环境的影响、主体参与的教育活动和社会实践而形成的，比较稳定的素养和品质，包括政治思想道德素质、科学文化素质、身体素质、心理素质等。而人才资源的开发就是人的各种素质的全面挖掘和提高，包括人才的选拔和使用、培养和评价、配置与调控、激励与保障等一套开发机制。公务员作为人力资源的重要组织部分，其整体素质的全面提高对于行政组织法治变革尤为重要。笔者认为，知识经济时代公务员素质的提高主要从两个方面进行：一是公务员管理制度的创新，这是主要的；二是公务员思想观念的革新。
（一）公务员管理制度的创新
根据我国现行的有关公务员管理的法律、法规和规章的规定，以及公务员管理制度的执行现状，拟从以下几个方面寻找创新的资源：
首先，录用的进人制度创新。录用是指依法定程序和方法，将符合一定条件的人员吸收为国家公务员、担任某种行政职务的制度。适用录用制度的对象仅限于初进行政机关、担任主任科员以下非领导职务的国家公务员。为了体现公开、公正及民主的原则，真正把素质优良的人才录用为公务员，必须采用公开考试、民主考核的办法。公开的程度须急剧扩大。知识经济的信息化网络时代，政府不能也不可能垄断信息资源，传统的以广播电视、报纸，甚至墙头公告等发布信息的方式将随着电脑和网络的普遍使用而大为逊色。为使招考信息让每个符合报考条件的人知道，建立政府网站，及时发布招考信息，成为公开考试的必然要求。对考试合格者的民主考核，须增大透明度，既要强调政治思想道德素质，更要注重文化知识水平和业务能力，特别是创新的意识和潜能。创立科学合理的录用制度，把好公务员队伍的“进口关”，有利于选拔优秀人才，提高公务员队伍的整个素质，实现公务员队伍的优化、精干、高效，以适应知识经济时代行政组织职能转变和机构改革的迫切需要。
其次，培训的育人制度创新。公务员的培训是根据形势和任务的需要，对公务员进行有组织、有计划的教育培养和训练。其目的在于促进公务员的知识技能与社会发展的同步化，从根本上改变公务员队伍的素质结构。知识经济时代是知识爆炸与信息爆炸的时代，人类社会不管在政治领域、经济领域，还是社会生活领域，面临更加激烈的变化。面对巨变的时代，公务员如何了解变化、把握变化、适应变化、驾驭变化，以最终实现行政组织的管理和服务目标？及时的、经常的公务员培训制度被提到高度突出的地位，对公务员的培训也就成为提高公务员素质的有效途径。培训的基本原则须基于知识经济巨变时代的创新要求，坚持因时、因地、因人、因事制宜原则和讲求实效原则，使培训工作沿着正确的轨道发展。培训的种类，当前应加强更新知识培训和专门业务培训。为了普遍提高公务员的素质，社会和经济发展的每次大变化，都应对公务员进行培训，以更新知识，服务社会和经济的发展。知识经济是一种新的经济形态，它引起社会和经济的变化是前所未有的，自然须加强对公务员知识更新的培训。同时，随着新技术的不断产生，行政管理手段亦需不断更新，因而对某些公务员从事某个专项工作所需的知识和技术，同样需通过专门业务培训才能掌握，如电子计算机及网络的使用等。
最后，考核与奖惩的管人制度创新。考核与奖惩是按一定程序对公务员的工作数量、质量和成绩等全面工作情况进行考察和评定，并据此作出对公务员的奖励或行政处分的激励与鞭策制度。知识经济时代需要的是具有创新精神、创新能力的高素质新型管理与服务人才。为建立富有激励作用的、科学合理的管理制度，充分调动公务员的积极性和创造性，发挥公务员的现有能力并挖掘其潜在的创新能力，考核与奖惩制度必须在原有基础上作相应的变革。在考核的内容方面，“德”与“勤”不可忽视，但知识经济时代更注重“能”与“绩”方面的表现。考能，主要是考察公务员的业务知识和工作能力。业务知识是公务员任职的专业技能及身体条件等基本素质方面的能力，更重要的是创造能力、组织能力、解决问题的能力等应用能力。考“绩”，主要考察公务员工作的数量、质量、效益和贡献。考“绩”不是简单地看成是否完成工作任务，更不是把不犯错误当作成绩，而是根据“服务行政”积极主动服务社会的需求，主要考察其创造性劳动的含量，所实现的社会效益如何。在奖惩方面，惩戒固然不可缺少，但奖励制度更能适应知识经济时代对人才管理的需要。知识经济需要的是高素质创新人才，对人才的管理要实现管理功能从强制性为主到诱导性为主的转变。而对公务员的奖励，不管是物质奖励还是精神奖励，都能激发其工作的热情、欲望、主动性和积极性，从而引发其内在驱动力和创新的自觉意识，产生创造性劳动成果。当然，对公务员的考核和奖励，不能采取单一的、高度统一的标准和模式，创造性劳动的个体化、智能化特点，以及不同工作领域、职务、任务等不同特点，决定实行多元化、差别性的评价标准和模式是必需的。
（二）公务员思想观念的革新
对公务员管理制度的创新只是公务员素质提高的外部环境条件，真正促使公务员素质全面提高的还是内因——公务员思想观念的革新。思想观念比制度的变化更加缓慢和艰难，但是“思想是行动的先导”，“成功的一半在理念”，在知识经济到来之际，工业经济时代形成的公务员的思想观念也必须进行相应的更新。
首先，为实现对知识经济社会的有效管理和优质服务，必须牢固树立“科学技术是第一生产力”与“人力资源是第一资源”的思想。公务员既是被管理者，更是管理者。行政管理涉及社会生活的每个领域。因而，公务员应首先提高认识、破除陈旧落后观点，形成一种忧患意识和危机意识，思维超前、未雨绸缪，迎接新经济时代的挑战。为此，不只是公务员本身须思想观念革新，还应进行广泛的宣传教育和行政管理活动，用科学思想武装广大民众，提高全民的创新意识，在全社会形成崇尚知识、尊重人才、鼓励创新、敢于创新的新风尚。
其次，作为行政管理方的公务员，为给知识经济社会造就大量的创新人才，必须实现行政管理理念的更新。创新是知识经济发展的动力，创新人才是一个国家、一个民族强盛和发达的根本。要想激发人的创新精神，挖掘人的创新能力，公务员对被管理者的人的行政管理理念也须相应更新，在对工业经济社会管理理念进行整合的基础上，知识经济社会的管理理念应为“变化管理”、“创新管理”、“整体管理”和“和谐管理”理念，即以“变化”为管理的前提，以“创新”为管理的动力，以整体为管理的模式，以“和谐”为管理的形态[8]，从而促进行政管理目标的实现。
最后，为保证行政管理者和被管理者整体性人才开发机制的建立，实现科教兴国战略与依法治国战略的“联姻”，以促进知识经济的“可持续发展”，还必须转变公务员的行政法治观念。主要是从“管理行政”到“服务行政”的革新，从服从与对立到合作与信任的革新，从重权力行使到重权利尊重的革新，从重法律规则到重法律原则的革新，等等。
[收稿日期]2000-09-10
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