摘要：PPP模式作为目前重要的公私合作模式，广泛应用于世界各国基础建设领域。我国越来越多的领域开始引入PPP模式，从而为相应领域的PPP项目运营带来了新的风险。对PPP项目运营中的风险进行准确识别，有利于保障PPP项目的经济和社会效益，刺激和促进资本市场的发展，同时缓解政府财政压力，并且有效实现和提高国家对社会和民众的公共服务。
关键词：PPP项目；风险识别；风险控制；资本
所谓PPP模式，即Public―Private―Partnership，是政府机构与社会组织之间的一种合作模式，双方通过合作协议，完成和提供某种公共产品和服务。PPP模式的焦点是政府参与性，政府主动将某些政府职责通过该模式转移到社会或市场主体，合作共赢，既大大减轻政府财政和管理压力，同时减小社会或市场主体的投资风险。
1 PPP项目招投标阶段的主要风险因素识别
目前，PPP项目招投标阶段所面临的主要风险因素识别包括四个，分别是政治风险、投标风险、道德风险、经济风险。政治风险是由项目所在国家的相关政策与法律发生变化所导致的风险。而PPP项目所涉及的政策与法律都比较多，因此，政策与法律变化过于频繁，则极易造成项目失败。经济风险是融资者最关注的一大风险。在合同谈判阶段争论最为激烈的经济风险包括投资回报率风险、外汇风险、通货膨胀风险等。而项目发起国物价大涨或外汇兑换造成变更均是造成经济风险的常见原因。道德风险主要是指投标人的道德风险。公共部门作为项目招标人，对编制招标文件与招投标工作不够熟悉，而社会投资者作为投标人，具有非常丰富的投标经验。因此，社会投资者可能利用公共部门缺少经验，以低价竞标，中标后却会故意夸大工程难度或因不确定因素而要求提价。若条件得不到满足，就故意拖延工期或威胁要退出项目建设。投标风险是指社会投资者在整个招投标过程中可能遇到的各种风险。
2 PPP项目风险的识别过程如下
2.1全面收集资料
从借款人、政府部门、中介结构、媒体报道、网络等多渠道搜集资料，系统分析项目建设目标、建设内容、项目发起人、资本金比例、是否国家相关政策、PPP合同、各参与方信用状况和管理水平等;
2.2运用风险识别技术和工具
如财务比率分析、风险矩阵图、敏感性分析、情景分析法等，重点关注对贷款偿还可能产生影响的因素，下图运用因果分析法来识别导致PPP项目融资失败的主要风险。
2.3了解风险在各方之间的分担情况
各方之间签订的合同类型、项目担保安排等。应重点从合同签约主体、合作内容、合同有效性、付费机制、项目现金流量、资产处置及违约处理等方面对PPP合同进行全面分析，原则上某一种风险应由最适宜承担该风险或最有能力进行损失控制的一方承担，如：项目的设计、建造、财务、运营维护的风险由社会资本承担。
2.4建立风险检查表
找出PPP项目可能的风险因素，按照不同行业项目类型一一列举成表格，便于对具体项目的风险进行检查、对比。根据项目风险的复杂程度，决定是否外聘专家、咨询机构等进一步识别和判断风险。
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3 PPP项目风险控制
3.1建立和强化政府信用
社会资本乐于参与PPP项目，很大程度上源于对于政府信誉的认可。建立和强化政府信誉，树立契约精神，在制度上确定项目政策的延续性，避免组织结构和人员变动对项目造成的消极影响。明确部门职能，落实责任制，将项目进程纳入部门考核指标中。及时将项目动态公之于众，接受人民群众的监督。
3.2法律法规方面的完善和支持
商业合同是受法律保护的，是双方权益的最终保障，PPP项目也是如此。在法律法规中明确相关的条文说明，公平的确立和保障双方权益。在法律法规中，侧重保护PPP项目的权益，有利于增强PPP项目施工方信心，提高社会资本和资源参与PPP项目的积极性。在政策上要注意保护和扶持项目需要，保障项目的顺利推进和完成，比如在管理和税收方面的优惠便利等。政府提供必要的财政补贴和资本支持，确保项目高质高效完成。
3.3建立PPP项目风险控制机构
大量公共基础项目的展开，错综复杂的风险控制，需要专门和专业的风控部门。风控机构首先为项目论证提供充分的基础资料，社会舆情，投资收益，市场动态等；其次，通过大数据和科学推演核验，核定项目的投资收益情况，评估项目的投资合理性和可行性；再次，在招投标阶段，会同财政、工商、证监机构，对参与投标单位进行资本和信用审核，及时发现问题单位，限制甚至取消投标资格。
3.4落实和优化风险分担机制
项目风险是必定存在的，政府与企业都想规避风险，或者将风险可能的损失推给对方。风险分担机制，能够达成双方的意愿，双方各担其责。政府要为其制定的政策和法规承担政治风险，企业要为质量和运营承担建设和经营风险，其他客观因素造成的风险，也应依据具体情况，明确风险分担程度。但要特别注意，PPP项目风险的最终承担者是政府，反过来，最大受益者也是政府，所以政府作为权益最大一方，应当主动监控项目实施，并采取积极措施保障项目的完成。
3.4.1政治风险分担
在城市公共基础设施建设项目中，政治风险是很难预料与防范的，也根本无法通过措施加以控制。对此，根据风险成本最小原则，考虑到公共部门比社会投资者对政策法规变更风险的控制力相对更强，并且，在风险应对中所花费的成本更小。因此，由公共部门承担政治风险。就公共部门来说，必须在整个项目招标过程中保持慎重态度，认识到政治风险的表现形式是多样化的。在签订协议合同时，应约定若因为政治风险而让社会投资者受损时，损失金额达到一定百分比可允许有关经营权项目公司给予费用或工期补偿。对于数额偏大的，超出公共部门的承受范围外，应由双方共担。
3.4.2道德风险分担
招投标道德风险会对项目的后续实施产生明显的影响。比如，社会投资者利用公共部门缺少投标经验的弱点，制定出对自己有利的合同，那么，合同存在被撤销的风险。若公共部门未履行相应的承诺，则项目面临中断风险。因此，根据风险成本最小原则，在PPP项目的招投标阶段所产生的道德风险应由风险引发者承担。因此，公共部门应为社会投资者留有一定的利润空间，以避免道德风险的产生。社会投资者在签订项目合同的过程中，可邀请公共部门提供相关信用保证，从而减小道德风险。
3.4.3经济风险分担
在市场经济背景下经济风险带有客观性的特点，因此，公共部门与社会投资者均无法有效控制这一风险。对此，双方应利用自身优势，共同分担经济风险。建议在一定程度内的风险让社会投资者自主承担，而超出部分让公共部门承担。基于推动城市基础设施建设的层面考虑，公共部门可借助自身优势组织协调相关社会部门，为社会投资者提供相关经济优惠。同时，社会投资者应对招标文件进行合理编制，并对项目合同进行有效管理，尽量规避经济风险。
4结语
本文总结了PPP项目运营阶段可能面临的风险，但由于PPP模式较为复杂，不同的项目在实际操作过程中存在各种不确定性，因此需要在此基础上，结合自身项目特点识别可能的新风险，减少运营过程中可能的损失。
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论文作者:钟秀兰
论文发表刊物:《防护工程》2018年第29期
论文发表时间:2019/1/4
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