中国农业结构调整的总体估价与趋势判断，本文主要内容关键词为：结构调整论文,中国农业论文,总体论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会拉开了我国农村改革的序幕。30多年来，我国农村改革以“渐进”的方式开展并不断走向深入。在这一过程中，国家不断制定、调整与完善农业与农村经济政策，逐步形成了一套完整的政策体系。随着农村改革的深化，我国农业结构调整政策不断完善，农业生产结构也发生了深刻的变化。农业结构调整与宏观经济结构变革、国际环境的变化息息相关。现阶段，农业农村经济在错综复杂的宏观经济环境中保持了稳步发展的良好态势，但同时也面临着一些新的问题和挑战。2014年5月，习近平总书记从我国经济发展的阶段性特征出发，作出经济发展进入“新常态”的科学论断。新常态之下，我国需要一种新的“增长观”，农业也必须适应新形势的需要，重新审视政府与市场的边界，加快新一轮的农业结构调整，基于新优势制定新的发展战略。 一、改革开放以来的两次农业结构调整：回顾与评价 改革开放以来，我国的农业结构调整政策以1985年、1998年为界，大致可以划分为两个阶段。改革之初，我国突破了“以粮为纲”的方针政策，粮食作物、经济作物和其他作物发展趋于协调，农、林、牧、渔各业得到了全面发展。随着社会主义市场经济体制的建立，农业结构战略性调整不断深入，以市场为导向的农业生产结构不断优化，农业综合生产能力不断提高。进入21世纪以来，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给成为现代农业发展的首要任务，也构成了新时期我国农业结构调整政策的重点内容。 (一)1985-1997年，需求导向下的农业结构调整阶段 1.农业结构调整政策出台的背景 1978年以前，我国农业结构处于一个超稳定时期，“农业以种植业为主，种植业以粮食为主，粮食生产又以高产作物为主”，种植业与林牧副渔业的结构比始终维持在7∶3左右，形成了“以粮为纲”的农业生产结构。[1]与1952年相比，1978年种植业占农业总产值的比重仅下降了6.9个百分点，畜牧业比重上升了3个百分点，渔业则仅提高了1.3个百分点。单一、低效率的农业生产结构制约了农业生产率的提高，也成为农产品供给总量长期短缺的重要原因之一。 1978-1984年，我国农村经济体制改革的核心内容是确立家庭承包经营制度。到1984年底，全国有99%的生产队、97%的农户实行了包干到户。[2]家庭承包经营制度的确立，使农户真正成为生产经营的主体，也为农业结构调整奠定了制度基础。这一阶段，以统购统销为基础的农产品流通体制继续妨碍着农民生产主动性和积极性的进一步发挥。1981年，中共中央、国务院转发了国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》，提出“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”，确立了农业结构调整的基本方针。1985年以后，我国开始着手推进农产品购销体制和农业计划管理体制改革，加大农业产业结构调整力度。 2.农业结构调整的主要政策措施 这一阶段可以分为两个时期，1992年以前，国家主要对农产品购销体制和农业计划管理体制进行重大改革，使市场机制逐渐成为农业结构调整的主要推动力。[3]1992年以后，随着人们生活水平的提高和国民经济结构的逐步调整，农产品的市场需求结构开始发生变化。这一时期，国家主要致力于在保证粮食总量增长的同时，开始调整农产品的种类和品质结构。 1985年中央“一号文件”提出“继续贯彻决不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针”，在此基础上，“大力帮助农村调整产业结构”，提出“国家将以一定的财力物力支持粮棉集中产区发展农产品加工业”。同时，中央还决定“拿出一批粮食，按原统购价销售给农村养殖户、国营养殖场、饲料加工厂、食品加工厂等单位，支持发展畜牧业、水产养殖业、林业等产业”。这是农村改革以来中央文件中首次明确提出农业结构调整问题。从文件内容及后来的政策措施可以看出，这次结构调整是一种需求导向下的农业生产结构调整。1986年中央“一号文件”对调整生产结构政策措施给予肯定并要求继续贯彻执行，强调“在调整产业结构中，要正确处理粮食生产和多种经营的关系”。1987年，《把农村改革引向深入》重点关注产业结构调整与农业劳动力转移之间的关系，提出“只有使众多的劳动力从种植业转移出来，形成农工商综合发展的产业结构，才能提高种植业的劳动生产率”。同时强调，“任何忽视粮食生产的思想和做法都是有害的。”1988年，全国农村工作会议提出，“调整农村产业结构，一定要正确处理好发展农业与发展第二、第三产业的关系，必须把农业即第一产业作为基础产业。多元化的农村产业结构，必须建立在商品性农业基础之上。调整农村产业结构，一定要因地制宜，不能违背经济规律和自然规律。”1989年，党的十三届五中全会通过的《关于进一步治理整顿和深化改革的决定》提出要齐心协力把农业搞上去，确保粮食、棉花等主要农产品的稳定增长，促进农林牧副渔全面发展。这一时期，尤其是1986年以后，粮食产量出现了下滑，因此在结构调整过程中要求特别关注粮食生产，确保城乡居民对粮食需求的满足。 高产优质高效农业概念的提出，是这一阶段农业结构调整政策的一个重大转变。1992年，国务院发布了《关于发展高产优质高效农业的决定》，提出“以市场为导向继续调整和不断优化农业生产结构”，并明确要求“不论种植业还是林业、畜牧业和水产业，都要把扩大优质产品的生产放在突出地位，并作为结构调整的重点抓紧抓好。”该文件同时要求，要以发展加工、保鲜、运输和销售为重点，建立贸工农一体化的经营体制，进一步改善农业生产条件和基础设施，增加对高产、优质、高效农业的投入比重。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》提出，“要适应市场对农产品消费需求的变化，优化品种结构，使农业朝着高产、优质、高效的方向发展。”“在保持粮棉等基本农产品稳定增长的前提下，调整农村的产业结构，加快乡镇企业和其他非农产业的发展，为农村剩余劳动力提供更多的就业机会。”可见，和20世纪80年代相比，虽然90年代农业结构调整的形势有了很大的变化，但由于农产品流通的格局没有发生根本性改变，因而结构调整重点关注的依然是确保区域粮食生产总量前提下的农产品质量安全和农业效益。也正是在结构调整的政策影响下，农业生产的经济效益(非粮化)和社会效益(粮食生产)的矛盾开始出现。当然，在当时的经济发展背景下，这一矛盾是不可能有效解决的，这也是后来提出农业产业结构战略性调整的内在原因之一。 这一阶段的政策演变见表1。 3.政策效应及其影响
这一阶段，以市场为导向的农业结构调整加快推进，粮食作物和经济作物的配置趋向合理，林果业、畜牧业、水产业比重上升，乡镇企业突飞猛进，工业、采矿业、建筑业、运输业、商业和其他服务业获得迅速发展。原来那种单一经营和城乡分割的产业结构已经被突破，农村经济正转向多部门综合经营。如表2所示，从农业部门内部来看，1978-1997年，种植业在农业结构中的比重由79.3%下降到60.7%，种植业内部结构中粮食作物种植面积的比重由80.4%下降到73.3%，肉类构成中猪肉的比例由94.2%下降到67.3%。可见，计划经济体制下“农业—种植业—粮食”高度单一的农业结构已经在这一阶段大大改善，农业内部各部门之间的关系也趋向合理。同时，随着乡镇企业的快速发展，农业与外部产业部门之间的经济关系也更加协调。 与此同时，这一阶段粮食生产出现徘徊。从80年代中期至90年代初期，农产品买难、卖难现象时有发生，农产品价格也出现了大幅度波动，供需矛盾凸显。90年代中后期，粮食等主要农产品连获丰收，农产品的卖难问题更加突出，农业结构急需进行新一轮调整。 (二)1998-2012年：农业结构的战略性调整阶段 1.农业结构调整政策出台的背景
在这一时期，农业综合生产能力显著增强，粮食和其他农产品大幅度增长，由长期短缺到“总量平衡、丰年有余”，基本解决了全国人民的吃饭问题。但与此同时，绝大多数农产品价格持续下跌，农产品出现全面“卖难”现象，农业效益下滑，农民收入增幅连年回落。这表明，我国农产品长期短缺问题基本解决，农业发展由受资源与制度约束变为资源与市场的双重约束，从而进入了一个全新的发展阶段。1998年召开的党的十五届三中全会对当时农业发展形势的判断是：“粮食和其他农产品大幅度增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余，基本解决了全国人民的吃饭问题。”《中共中央国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》指出：“农业和农村经济发展的新阶段，实际上就是对农业和农村经济结构进行战略性调整的阶段。粮食和其他主要农产品由长期供不应求转变为阶段性供大于求，人民生活总体上开始进入小康，我国经济社会发展进程中的这一历史性跨越，为农业和农村经济的发展创造了新的条件和机遇，也提出了新的要求。”随着国内粮食价格的大幅上涨和农产品质量安全问题凸显，农业结构战略性调整目标逐渐由增加总量、发展多种经营，转变为发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业。 2.农业结构调整的主要政策措施 随着农业和农村经济的发展，农业结构调整的内容和重点也在不断变化。2000年以前，农业结构调整的主要内容是调整和优化种植业作物和品种结构，优化区域布局，发展畜牧业和农产品加工业。2000年以后，发展无公害和绿色食品的重要性不断提高。从2004年开始，恢复粮食生产，提高粮食综合生产能力又成为农业结构调整的重心和基础。[4] 1998年《政府工作报告》指出：“要以市场为导向，调整和优化农业结构，在不放松粮食生产的同时，积极发展畜牧业、水产业和林业，促进农业向高产、优质、高效方向发展。积极稳妥地发展农业产业化经营，拓宽流通渠道，推动农产品生产、加工和销售环节的有机结合和相互促进，使农民不仅从生产中得到收益，也能分享加工和销售环节的利益。”同年，党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“调整和优化农村经济结构，要着眼于世界农业科技加速发展的趋势和我国人多地少的国情，适应国内外市场，依靠科技进步，发挥区域比较优势，增强市场竞争能力，提高农村经济素质和效益。按照高产优质高效原则，全面发展农林牧副渔各业；重点围绕农副产品加工和发展优势产品，调整、提高农村工业；结合小城镇建设，大力发展第三产业。”1999年，《农业部关于当前调整农业生产结构的若干意见》提出，农业结构调整的主要内容是调整和优化种植业作物和品种结构，优化区域布局，发展畜牧业和农产品加工业。2000年，中央农村工作会议提出，“积极推进农业和农村经济结构的战略性调整，是新阶段农业和农村工作的中心任务。”该会议还进一步指出：“调整和优化农业生产结构，当前要着重抓好三个环节：第一，全面优化农作物品种，努力提高农产品质量。第二，积极发展畜牧水产业，优化农业的产业结构。第三，调整农业生产布局，发挥区域比较优势。”2002年，《中共中央国务院关于关于做好2002年农业和农村工作的意见》指出，“调整农业结构是一项长期任务，今年要着重在调整农业区域布局、扶持农业产业化经营、发展畜牧业和保证农产品质量安全方面下功夫，争取有大的进展。” 2004年、2005年和2006年中央“一号文件”都提出，要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，调整优化农业结构。2007年中央“一号文件”提出，“建设现代农业，必须注重开发农业的多种功能，向农业的广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级。”2008年中央“一号文件”提出，“确保农产品有效供给是促进经济发展和社会稳定的重要物质基础”，要求“必须立足发展国内生产，深入推进农业结构战略性调整，保障农产品供求总量平衡、结构平衡和质量安全”。同年，党的十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求继续“推进农业结构战略性调整”。2010年以后，中央逐步将国家粮食安全提升到新的战略高度。2010年中央“一号文件”在继续强调稳定粮食生产、推进菜篮子产品标准化的基础上，增加了生态安全方面的要求，提出“加强农业面源污染治理，发展循环农业和生态农业”。2012年中央“一号文件”提出“千方百计稳定粮食播种面积，扩大紧缺品种生产，着力提高单产和品质”，“支持优势产区加强棉花、油料、糖料生产基地建设，进一步优化布局、主攻单产、提高效益”。 通过政策梳理可以发现，这一阶段农业结构调整的主要措施包括以下方面：一是稳定粮食生产，通过稳定播种面积、提高单产水平、改善品种结构以及促进粮食转化增值，保障国家粮食安全；二是以园艺、畜牧、水产品为重点，发展劳动密集型农产品；三是大力发展无公害农产品和绿色食品，保障农产品的质量安全；四是优化区域布局，培育和建设优势区域的优势产品和特色农业；五是支持发展农产品加工业，延长产业链条，提高农业的整体效益。[5]农业产业化虽然是上一时期提出的政策性概念，但在这一时期尤其受到重视，党的十五届三中全会还将其提到实现中国特色农业现代化途径的高度，其实质就是通过延长农业产业链让农民分享二、三产业的收益，提高农业的比较效益，进而提高农民收入，缩小城乡居民收入差距。可见，和上一时期主要侧重于农业内部结构的调整不同，这一时期的战略性调整不仅在农业内部强调农产品的优质化、安全化，还更加侧重于产业链的延长。党的十五届三中全会进一步提出了农业增长方式转变的战略任务，即“由传统农业向现代农业转变，由粗放经营向集约经营转变”，而结构调整则是增长方式转变的核心内容和基础。甚至可以说，在新阶段，狭义的农业结构调整包括农业生产结构、产业链延长、农产品的优质化安全化，广义的农业结构调整则包括了生产方式的转变。这就是农业结构“战略性调整”的政策含义。 这一时期的政策演变如表3所示。 3.政策效应及其影响 随着农业结构战略性调整的深入推进，生产经营方式发生重大变化，主要农产品生产逐渐向优势产区集中，生产主体和生产方式出现分化。粮、棉、油、糖等大宗农产品生产仍主要以分散的农户为主体，在补贴和价格政策的支持和引导下，逐步向优势产区集中，产量稳步提高；瓜果蔬菜花卉等园艺产品和畜禽等产品生产主体逐步向专业化规模化农户转变，集约化和设施化程度大幅度提高，技术水平快速提升，生产周期大大缩短。[6]同时，经过这一阶段的农业结构调整，农业产业结构进一步改善、产品结构明显优化、区域布局日趋合理，农产品卖难问题得到了有效缓解。如表4所示，1998-2012年，农业增加值构成由62.3%下降到57.7%。同时，统计资料显示，2012年农业增加值占国内生产总值的比重为10.1%，比1998年下降了7.5个百分点。与2000年相比，2012年粮食占农作物总播种面积的比例由70.6%下降到67.7%，蔬菜的播种面积由9.9%增加到12.4%。然而，这一时期，伴随工业化、城镇化深入推进，农业综合生产成本快速上涨、农产品供求结构性矛盾日益突出，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的任务面临严峻挑战。为应对这些挑战，2013年前后，我国开始启动第三轮农业结构调整。 二、现阶段我国农业发展面临的挑战与新一轮农业结构调整 2013年，国家进一步加大强农惠农富农政策力度，继续增加“三农”投入，中央财政年初预算安排用于“三农”的支出13799亿元，比2012年增长11.4%。全国粮食稳定增产行动和粮棉油高产创建项目等政策措施助推粮食生产实现“十连增”(见图一)。2013年总产量达60193.5万吨，比2003年增长39.8%。[7]农业农村经济在错综复杂的宏观经济环境中，保持了稳步发展的良好态势，但同时呈现出一些新的趋势和挑战，从而使2013年以后农业结构调整进入了一个新阶段。 (一)我国农业发展面临的挑战 1.粮食需求刚性增长，保障重要农产品供给压力加大 从当前和今后一个时期看，在粮食需求刚性增长的前提下，我国粮食供求格局将呈现出“脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡”的基本特征，“谷物总量供需紧平衡，油料供给缺口扩大，个别产品明显短缺”将成为农业新常态。2013年，我国的城镇化率达到53%。从发展趋势看，随着城镇人口增加、居民消费结构快速升级、工业及能源用途消费增加，农产品需求将呈现刚性增长的态势。从2010年开始，粮食净进口量逐年增加，粮食自给率开始下降，其中植物油自给率小于40%，大豆自给率20%。按照包括谷物、豆类、薯类在内的宽泛的统计口径，2012年我国粮食自给率已经下降到89%。[8]有研究预测，预计2020年我国城镇化率将达到60%，城镇人口增加1.74亿人，新增粮食需求60亿公斤。随着食品加工业的发展，精深加工用粮需求预计年增加3%，到2020年工业用粮将增加220亿公斤。同时，随着城乡居民收入水平的提高和消费观念的转变，粮食消费模式将发生变化，营养、健康、绿色消费需求将快速增加。这些发展趋势将进一步增大保障粮食安全和重要农产品供给的压力。
2.农业基础薄弱，资源环境约束进一步加剧 我国耕地总量虽多，但是耕地质量较差，水资源严重短缺，农业基础设施尚不完善。全国将近2/3的耕地为中低产田，旱涝保收面积不足40%。在农业灌溉方面，农业用水量占全社会用水量的70%以上，但有效利用率只有40%。大型灌溉排水泵站老化破坏率近75%，小型农田水利设施建设落后。据水利部统计，全国农业灌溉用水缺口达到300多亿立方米。同时，面源污染与化学投入品不当使用问题叠加，农业生产的资源环境在一些地区明显恶化，个别品种出现区域性、行业性质量安全问题。[9]在工业化、城镇化加快推进的大背景下，综合考虑农业用水的分配、数量和质量，土地流转中的耕地流失，生物生产力的变化以及农村工资上涨等因素，我国城镇化率增长将与粮食总产量下降同步进行，到2020年我国粮食总产量预计将下降0.18%。当我国城镇化率增长至2030年的67%时，我国粮食总产量预计比2012年减少约2.7%。[10]同时，农业气象灾害频繁发生，进一步凸显了我国农业基础设施薄弱等问题，对粮食稳定发展构成威胁。 3.成本加速上涨，农产品价格波动加剧 由于受煤炭、天然气等原材料涨价的影响，国内市场化肥价格攀升到了一个新的水平。种粮大户农机具购买和作业成本大幅增加，每公顷费用超过1350元。2000-2012年，农业机械成本迅速提高，占农业生产成本比重从14.9%增加到29.6%①。农民工工资水平上升，拉动了农业生产成本不断上涨。1995-2011年，三种粮食作物平均每公顷人工费用由1740元增至4245元，增幅达到144%。这些情况表明，我国粮食生产正逐步进入一个高成本时代。为了维护农民的种粮收益，国家不得不发放补贴以及大幅度提高农产品价格，导致国内大宗商品价格高于国际市场，产生“天花板价格”现象。目前，我国的三大谷物、棉花、食糖和牛羊肉等进口到港后的完税价格远远低于国内价格。与此同时，国内粮价政策性上升空间受到世界贸易组织框架下农业补贴的“黄箱”政策限制。此外，随着农产品深加工技术和生物质能源的发展，影响农产品需求的因素更加复杂。宏观经济和国际市场对农产品市场的影响逐步增强，进一步加剧了农产品市场的多变性，农产品价格周期缩短、波动频繁，市场调控难度加大，导致农产品价格波动加剧。[11] 4.自然灾害农业生产的威胁与日俱增，确保农产品质量安全难度加大 农业是对天气变化最敏感、最脆弱的产业。随着全球气候变化加剧，我国旱、涝等自然灾害呈多发频发态势，农作物病虫害、牲畜疫病防控等难度加大，农业生产的威胁与日俱增。与此同时，我国农业科技支撑能力不足，防灾减灾稳产增产关键技术落后，致使农业减产与受灾等现象频发。此外，我国的农产品质量安全形势不容乐观。农产品种类多、生产周期长、生产环节多，风险防控难度大。然而，在分散的农户经营模式下，农业标准化的推行、质量追溯系统的建立，面临层层阻力。随着现代信息技术的发展，特别是网络技术和媒介的发展，农产品质量安全问题更加敏感，传播速度更快、范围更广、放大效应更显著。多种因素相互叠加，致使农业风险防控形势日益严峻。
图一 1990年以来全国粮食面积和产量变化 资料来源：历年《中国统计年鉴》。 5.农业对外开放进一步扩大，产业安全形势更加严峻 从2001年正式加入世界贸易组织开始，我国农业的对外开放进入了新阶段。在经济全球化的带动下，农产品国际贸易快速发展、贸易伙伴趋于多元，促进了农业增值增效，也推动了国内农业产业升级。统计数据显示，1998-2011年，每年农业领域外商直接投资额从6亿美元增长到20.1亿美元，累计外资流入量将近150亿美元。但同时，部分产品进口增速迅猛，威胁到国内相关产业安全。主要表现在：一是进口产品过度挤占新增需求市场，抑制了国内生产的发展。据统计，大豆和细羊毛新增市场全部被进口产品占领，棉花新增市场的60%～80%被进口产品占领；二是大量进口对国内趋势价格形成打压和抑制，导致产业发展缺乏必要的激励和动力；三是进口与外资进入相结合削弱了产业控制力，给农产品长期供给带来威胁。在大豆、食用油等产品领域，世界市场供求波动甚至已经成为影响国内价格走向的决定性因素。农产品期货市场的发展，使资本市场与农产品市场的联系和渗透进一步增强。随着农产品进口快速增长，贸易逆差保持高位，使得国际市场的波动性、不确定性和风险更直接地传导到国内市场，给产业稳定发展带来挑战。[12] (二)2013年以来以国际市场为导向的新一轮农业结构调整 21世纪以来，尤其是2004年以来，中央开始实施“以工补农、以城带乡”政策，城乡关系逐渐趋于协调，农业发展新阶段的特征开始显现[13]，各类经营主体在市场化的大背景下积极应对新阶段的机遇和挑战，使我国的农业结构逐渐适应国际、国内市场的需要。2008年以后，土地流转比例的逐年上升就是应对这一挑战的表现之一。截至2014年6月底，全国通过各种方式流转的土地0.25亿公顷，占全部家庭承包经营面积的28.8%。土地流转促进了新型农业经营主体的发育，成为新时期农业结构调整的基础和保障。这一变化当然是一个渐进的过程。2013年中央“一号文件”重点对专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体的扶持政策进行了部署，这也是把2013年作为改革开放以来第三次农业结构调整开端的原因。 2013年中央“一号文件”提出，“确保国家粮食安全，保障重要农产品有效供给，始终是发展现代农业的首要任务”，并提出“必须毫不放松粮食生产，加快构建现代农业产业体系，着力强化农业物质技术支撑”。2013年中央“一号文件”提出的新型农业经营主体建设，既是农业结构调整的基础，又促进了农产品的优质化、安全化和农业产业化。 2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”这是构建新型农业经营体系的核心内容。党的十八届三中全会还强调“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”，为新时期的农业结构调整打下了坚实的基础。 2014年中央“一号文件”高度重视粮食安全问题，明确要求实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略，提出确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全新目标。这一目标与1996年起就一直坚持的粮食自给率95%以上的目标有较大差异，从而为新一轮农业结构调整留下了更大的空间。为实现这一目标，必须加快构建新型农业经营体系，推进结构改革，并“合理利用国际农产品市场”“加快实施农业走出去战略”“注重农业可持续发展”。因此，本次农业结构调整要在WTO框架下，充分利用国内、国际两种资源、两个市场，不仅要满足城乡居民日益增长的对优质农产品的需求，还要通过劳动密集型农产品的出口提高农民收入，进而提高农业整体素质，加快农业现代化进程。可见，本次结构调整是更大范围内的战略性调整，已经不再是产业之间比例的问题，而是最终要与国际市场完全接轨，实现农业增长方式和农业管理方式的根本性转变。 2013年以来，有关农业结构调整的政策内容见表5。
(三)改革开放以来农业结构调整政策的启示 改革开放以来，我国综合采用价格和收入支持、降低农业投入成本、生产资料供应、信贷补贴、科技支持与基础设施建设等政策工具，对农业生产结构政策作出了一系列调整。这些政策既取得了阶段性成果，也存在着一定的问题。总的来看，我国农业结构调整政策演变体现出以下特点： 一是与国家经济体制变革紧密相关。在计划经济体制下，我国实行政府行政控制，并对大多数农产品实行国家垄断的统派购体制。与之相适应，我国形成了“以粮为纲”的农业生产结构。然而，随着家庭承包经营制度的确立和社会主义市场经济体制的推行，我国突破了“以粮为纲”的方针政策，农、林、牧、渔各业及农产品加工业得到了全面发展。 二是与国家宏观经济发展战略紧密相关。改革前，为国家工业化积累提取农业剩余和保障基本粮食供给是农业发展的首要目标。20世纪80年代中后期，为适应经济建设需要，国家重点关注产业结构调整与农业劳动力转移之间的关系。随着工农关系和城乡关系的变化，我国适时提出了农业结构战略性调整的发展要求。进入21世纪以来，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给成为现代农业发展的首要任务，也成为新时期我国农业结构调整政策的重点内容。 三是与人民群众的消费需求及消费结构变化紧密相关。20世纪90年代以后，随着人们生活水平的提高，农产品的市场需求结构开始发生变化，调整农产品的品质结构也开始成为农业结构调整的主要内容。消费需求日益多元，推动了园艺、畜牧、水产品等产量快速增长。此外，消费者对于农产品质量安全的重视，拉动了无公害农产品、绿色食品与有机产品的消费，促使生态农业重新回归。 四是与国际环境的变化息息相关。农业结构调整政策演变的过程也是农业国际化程度逐步加深的过程。近年来，从国内来看，受资源、环境与人口条件限制，粮食进口量逐年攀升，粮食自给率的保证面临挑战。从国际看，经济全球化与区域经济一体化快速推进，世界农业分工与融合度不断深化。因此，我国对内必须尽快推动新一轮的农业结构调整，优化品种和生产布局；对外需要加快调整农业进出口战略，在确保优势品种和优势产业国际竞争力的同时，更加有效利用国际市场和资源。 三、新时期农业结构调整的对策建议 2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出，“我国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”这是对于我国经济发展重大战略的新研判，也预示着我国宏观经济政策调整的新方向。经济发展转入新常态的一个显著特点，就是传统的产业结构和传统的经济增长点进入深度调整，新的产业业态和新的增长点加快孕育。这一战略性判断也为新一轮农业结构调整指明了方向。 党的十七届三中全会把“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”作为稳定和完善农村基本经营制度的重要内容，并从“统”和“分”两个层次提出了“两个转变”的政策要求。2013年的中央“一号文件”强调指出：“要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。”这既指明了农村基本经营制度的完善方向，又确定了新一轮农业结构调整的实现路径。推进新一轮农业结构调整，必须在坚持和完善农村基本经营制度的前提下，加快创新农业经营体制，构筑农业支持保护新机制，加快推进农业国际化进程。 (一)提升小规模农户竞争力，提高集约化水平 家庭经营是农村基本经营制度的基础。稳定和完善土地承包关系是家庭经营的核心。农户作为基本经营主体，不仅是由农业产业特征决定的，而且由农户家庭的社会经济属性决定的，并且符合世界各国农业发展经验。到2012年底，全国有近2.3亿农户承包了全国95%的耕地。在“分”的层面，超小规模家庭经营生产投入多、耗时长、成本高，应对市场变化能力弱，难以适应现代农业发展的需要。2008年召开的党的十七届三中全会指出：“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。”因此，一方面，要加快科技创新与推广体系建设，引导和支持小规模农户采用先进的科技和生产手段，加大资本、技术等生产要素投入，不断提高农户集约化经营水平；另一方面，要加大专业大户、家庭农场等新型经营主体的培育力度，完善财政、税收、金融、保险等扶持政策，造就一支建设现代农业的新型职业农民队伍。[14] (二)发展农户联合与合作，提高农业组织化程度 统一经营是为克服家庭承包经营规模小、组织化程度低与抗风险能力弱等缺点，实现小农户与大生产的对接而形成的一种生产经营形式。党的十七届三中全会指出：“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。”一要培育农民新型合作组织，不断提升合作社规范化管理水平和自我发展能力，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。二要因地制宜探索集体经济多种有效实现形式，不断壮大集体经济，增强集体组织服务功能。三要按照现代农业的发展要求，培育经营性服务组织，从市场准入、税费减免、资金支持和人才培养等方面加大扶持力度，推进农业社会化服务主体多元化、形式多样化、服务多领域，使农民享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。[15] (三)培育壮大农业产业化龙头企业，完善利益联结机制 农业产业化经营作为一种以市场为导向，将农产品生产、加工、销售各个环节有机结合起来的经营组织形式，是我国经济体制改革的一项重大创新。龙头企业拥有雄厚的资本、技术、人才等生产要素，带动农户发展专业化、标准化、规模化、集约化生产，是构建现代农业产业体系的重要主体。培育壮大农业产业化龙头企业，一是选择一些关系国计民生的重点行业和关键领域，打造一批引领行业发展的领军企业。在完善企业治理结构的基础上，推动跨区域、跨行业和跨领域的整合重组，组建一批大型企业集团。二是强化支持与服务，使企业成为科学技术创新的主体。加大财政支持与专利保护，鼓励龙头企业加大科研投入、组建科研机构，研发具有自主知识产权的新技术和新产品，培育自主创新能力。三是完善与农户利益联结机制，增强辐射带动能力。要通过大力发展订单农业、支持企业与合作社等生产组织对接、开展各类农业服务等途径，使龙头企业与农户形成更加紧密的利益联结关系。 (四)加大“三农”投入力度，构筑农业支持保护新机制 农业支持保护体系是以财政资金为基础、以政策调节为手段，对农业进行扶持、援助和保护，以保障国家粮食和产业安全、提高农业可持续发展能力的政策体系。改革开放以来，我国通过加大强农惠农富农政策投入力度，在提高粮食等重要农产品综合生产能力、促进农民收入持续增加、保障生态和产业安全等方面发挥了积极作用。推进农业新发展战略，必须围绕现代农业发展要求和国际竞争趋势，构筑农业支持保护新机制。一是进一步完善农业补贴政策。科学配置存量补贴资源、优化补贴结构，合理利用WTO农业协议有关规则，加大“绿箱”政策投入，用足用好“黄箱”政策，充分发挥农业补贴的政策导向作用。二是完善农业利益补偿机制。完善主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿办法，加快让农业获得合理利润，让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。三是优化农村金融生态环境，强化金融支持农业力度。四是完善农业保险制度，通过扩大保险覆盖范围、调整保费负担关系、健全风险分散机制等手段，让农业保险真正成为惠及农户、保障产业、平衡利益的灾害补偿制度。 (五)加快调整农业进出口策略，提升农业国际化水平 在当前和今后一段时期内，农产品需求刚性增长和农业发展面临的资源环境约束不断增强的双重压力将持续存在，统筹利用国际市场和资源对于保障国内粮食安全和农产品供给的作用越来越大。农业新发展战略的推进，需要加快调整农业进出口策略，在坚持立足国内保障基本供给、有效利用国际市场的前提下，有效统筹国内生产和进口需求，确保国内产业政策与贸易政策相衔接，国内生产力布局和国际市场开拓相匹配，国内消费趋势掌控与进出口调节相协调。[16]一是依据国内农产品需求结构、特点和趋势，优化进口农产品布局，确保产地多元和产品多样，缓解资源环境压力。二是充分发挥国内劳动力丰富的比较优势，加强对优势农产品品牌开发支持力度，鼓励企业国际认证和注册，促进优势农产品出口，提升国际竞争力。三是发挥企业主体作用，稳步推动农业企业“走出去”，开展水稻、大豆、棉花等资源密集型产品的生产和经营，主动参与国际分工与合作，提升农业国际影响力。 该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《中国农业结构调整：过程、启示与政策建议》。 ①资料来源：历年《农产品成本收益资料汇编》。
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