关于我国行政区划改革的思考——行政派出模式的一种审视，本文主要内容关键词为：行政区划论文,模式论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1006-012X(2010)-06-0030(06)
行政区划，“就是根据国家行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的等级划分，将国家的国土划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往明确空间定位”。行政派出作为政府管理的有效模式之一，通过行政派出的方式，在不增加行政层级的同时，通过对行政建制、行政区域界线、行政隶属关系、行政等级等方面的变更，对现有行政区划进行了有效调整。当前我国从中央到地方的行政区划层次大致可以分为中央—省—市—县—乡镇五级制。就目前我国行政区划而言，“截止到2008年底，我国省级行政区划数为34个，地级区划数为333个，县级区划数为2859个，乡镇级区划数为40828个”。纵观我国行政区划的发展历史，地方行政区划中除了“县”作为稳定的一级始终存在之外，“省”、“市”、“乡”作为地方行政区划，其产生、演变均与行政派出具有千丝万缕的联系。因此，为了更好地了解当前我国行政区划的来龙去脉，认识我国现行行政区划的形成机理，有必要通过行政派出模式来审视我国行政区划的发展脉络，同时针对我国未来行政区划改革的发展趋势提出笔者的思考。
一、行政派出与行政区划的历史发展
无论是我国行政区划还是国外行政区划的历史发展，行政派出模式在行政区划的发展历史上充当的是一种过渡和临时性的角色，是一种虚级的行政区划，但对后世却产生了十分重要的影响。
(一)行政派出模式与我国古代行政区划的发展
在我国，春秋时期仅仅是我国古代国家行政区划的雏形阶段，秦始皇统一之后我国真正意义上的行政区划才正式形成，而行政派出对我国古代行政区划的影响也由此拉开序幕。汉代的十三州刺史部就是从作为派出机构所管辖的监察区逐渐演变为一级行政区的典型，同时也是从监察区发展成为一级行政区划，成为影响以后我国省一级行政区划发展的重要基础。唐代的道也是从军区和监察区这一派出组织形式演变为一级行政区。宋代的路是中央政府的派出机构，从财政区演变为一级行政区。而省级行政区划也是从行省这一派出机构发展演变而来。最早源于南北朝时期的东魏和北齐在地方设置行台，作为中央政府的临时性派出机构。北魏末年所形成的8个相对固定的行台区是“雍州西道行台、并州北道行台、晋汾西北道行台、冀相定等州河北行台(又称北道行台)、荆州南道行台、梁益山南道行台、豫州东南道行台、徐兖东道行台，这些行台区以京城洛阳为中心，以四方四维的地理方位自然形成”。这一时期的行台是为了维护并加强国家对于长江以北地区的统一，借助行政派出模式，在不变更现有州、郡、县行政区划的同时对其进行的灵活调整。由于行台是魏晋南北朝时期军事征伐的产物，因此随着国家统一稳定局面的出现，行台这一临时性行政派出机构在唐代贞观以后也逐渐被废除。及至元代，由于所辖疆域广大，为了强化中央集权国家的统一治理，元代在地方设置了11个行中书省简称行省作为中央中书省的派出机构管理地方事务。11个行省包括“岭北行省、辽阳行省、河南行省、陕西行省、四川行省、甘肃行省、云南行省、浙江行省、江西行省、湖广行省、征东行省”。“蒙元政权的初期，行中书省(或行尚书省)也是中央政府派往各地的镇抚机构，这些派出机构所管辖的范围也是虚一级行政区划。当然久而久之，行中书省成为正式的地方政府机构，这级区划也就成为简称的行省以至省这样的实一级行政区划了。”从中可以看出，“中国历史上的四种高层政区——州、道(方镇)、路、行省，只有路完全出自宋人的独创，其他3种则由原来的监察区、军区或临时行动机构演变而来”。
可见，行政派出模式从一开始的临时性、权益性的派出机构逐渐形成所辖区域习惯性管理区域，从某一专门领域的管理演变为综合性管理惯性，实现由虚级行政区划向实一级行政区划的转变。
(二)行政派出模式与近现代我国行政区划的发展
我国近现代行政区划的发展一直延续了古代行政区划的发展路子，到民国初期，实行的是省——县二级制的行政区划，但由于每个省所辖的县的数量达到数十上百个，管理幅度过大，后来演变到虚三级行政区划。即在省县之间设立行政专区，形成虚一级行政区划，这对以后中国地市一级行政区划产生了非常重要的影响。按《国民政府建国大纲》的规定，地方行政只有省、县两级。国民政府成立后，鉴于广东全省有90多个县，“交通不便，消息不灵”，土匪和反革命十分猖獗，为切实把“各地治安赶快恢复起来”，于1925年11月决定将广东全省划为广州、西江、东江、北江、南路、琼崖等6个行政区，每区设行政委员一人，其办公处所称为行政委员公署。南京国民政府时期，开始在省县之间设立一个行政监察专员作为省的派出机构，成为一个专区。而各省则根据其具体情况设立一些特有组织形成各种体制，如，广东行政委员制、广西行政督察委员制、江西党政委员分会制、安徽首席县长制、江苏行政区监督制、浙江县政督察专员制、江西区长官制、新疆区行政长官制、云南殖边督办制等，“盖行政督察专员制行使最为普遍也”。行政督察专员公署作为省府派出机构，辖区内各县事务一般在专署处理，重大问题须转呈省府解决。这样，减轻了省府的行政事务压力，也方便了就近而及时地解决问题，提高了行政效率。专署体制在制度运行的总体格局上是以补充性治理机制的外部形式来承担一级政府的某些主要权能，并在事实上呈现出权能逐渐扩大的趋势，实质上构成了一级政府的基本格局。“专署基本上是一个督察与行政兼有，处于虚级向实级过渡的一个层级，无论从法律方面还是从事实方面考虑，应该是站得住脚的。”
新中国成立后，把专区改为地区，也是省的派出机构，在文革时期发展成为地区革命委员会，成为一级行政区，后来虽又改回来，但却承担着一级地方政府的职能，随着城市化进程的加快，以及市领导县体制的推广，最终被地级市所取代。实现了非行政区向行政区的转化，使得这一虚级行政区划发展成为实体行政区划了。而此时，中国共产党也在开始探索中国行政区划改革发展的路子，如，在中央与省级行政区划之间开始设立大行政区，后来随着国内局势的稳定最终被裁撤，因而具有临时性，没有形成法律意义上的行政区划，但却成了人们一种常识意义上的一种行政区划。改革开放以来，中国政府开设了各类园区管委会来实现政府专业化管理，许多开发区管委会，一开始都是作为政府的派出机构，后来逐渐发展成为市下面的一个区级政区，如，浦东区一开始就是从市政府的派出机构逐渐演变为上海市下面的一个副省级行政区。
行政派出方式从一开始的探索到实践，最终发展成为一级行政区划，无疑使得行政派出管理的方式成为探索发展一级行政区划的重要手段和尝试。总的来说，“准行政区向行政区转化是历代行政区划演变的重要规律之一”，而行政派出则在其中扮演了重要角色。
(三)行政派出模式与国外行政区划的发展
行政派出对于行政区划的意义不仅仅存在中国，在国外行政区划上也发挥着十分重要的作用。表现最明显的是作为派出机构的法国大区、德国的行政专区以及英国的大都市区，虽非一级行政区，但对于行政区划产生了重要影响。
法国的大区是中央的派出机构，“大区是介于中央和省之间的行政区域。中央派驻大区的大区长，一般由该大区行政机关所在地的省长兼任。大区长是国家在本大区的法定代表，负责领导中央派驻本大区的机构，执行大区境内的中央委办事项。大区长以国家的名义，对具有地方自治团体性质的大区议会实施监督。大区长不是省长的上级行政领导，他虽然负责协调本大区内各省长的活动，但不能向省长发号施令。”这种发展模式与建国初我国大行政区十分相似。
德国在其州下面还设一些行政专区作为州政府的派出机构，协调州的活动，对行政专区内的独立城市和专业组织进行监督，如，萨克森、北莱茵——威斯特法伦等州就专门设立行政专区，是州政府的派出机构。“德国的行政专区，它是德国州的主要行政区划，是一种没有法人地位的行政区，其主要职能是协调州的活动，对本行政辖区及辖区内的独立城市和专业组织进行监督。”
英国的大都市区，是一种区域性派出组织，对于发挥中心城市的带动作用，引领和统筹区域经济发展具有十分重要的作用，“其主要职能涉及教育、卫生、福利、幼托、住房、交通、道路、地方规划和控制，清道和收集垃圾、文体等”。此外，像日本的都道府县以及美国的县，都是通过上级政府的行政派出实践而最终对当地行政区划产生重要影响的实例。
行政派出对于行政区划的影响最大的就是对于大行政区划、省级行政区划、地市级行政区划的发展。总的来说，行政派出为行政区划的形成发展提供了实践前提，实现了由“虚”到“实”的转化，由非行政区向行政区的转变，为行政区划的调整和改革提供可能。
二、行政派出模式与当前我国行政区划的理论设想
我国的行政区划走的一直是老路子，随着经济社会的迅速发展使得目前我国行政区划出现许多问题，如，区域经济的发展必须要打破原固有的行政区划、原先打破地理和自然发展规律的省级行政区划开始出现许多问题、地市级和乡镇级行政区划的存留问题已提上议事日程等。本文就这些问题通过行政派出模式提出设想：
(一)关于大区行政区划改革的设想
随着我国区域经济一体化步伐的加快，“长三角”、“珠三角”、“西三角”、“京津唐”地区、海西地区等区域经济实体逐渐形成，政府跨域治理以及区域管理成为关注热点，一些区域管理机构呼之欲出，因而，大区级行政区划也直接成为一个不能回避的重要课题。“无论是行政区划还是经济区划，其根本目的是发展经济，因此，当行政区划和经济区划相矛盾时，应调整行政区划，使之更好地适应地区经济发展，切不可强行以行政区替代经济区。”
通过行政派出来进行区域管理和进行行政区划，首先是过去的行台，把全国分成几大块，通过行政派出进行管理；其次是法国的大区，全国由若干大区组成，作为中央政府派出机构的大区领导若干省份；最后，我国建国初期的大行政区，全国分成华东、华南、华北、东北、中南、西北、西南等几个大行政区。1952年，这些大行政区作为中央政府的派出机构领导所辖区域的省级政府，一直产生着十分重要的影响。同时，我国台湾地区的行政院也分别在东部、中部和西部设立行政服务中心这一派出机构来进行协调和统筹区域经济发展。
目前最理想的设想：一是参照台湾地区设立东部、中部和西部行政服务中心的做法，将全国分成东部、西部、中部和东北等大的行政区划，由中央政府的派出机构来进行管理，形成虚一级大的行政区划。这种做法可行性强，直接把国家发展与改革委员会的部分管理区域经济的司局拿出来设立各个大行政区划的中心城市，从而统筹协调区域经济发展；二是将全国划分为若干大行政区，作为中央政府的派出机构，领导所辖省级区域，同法国的大区类似，区别的是所划分的标准是便于经济区域一体化的发展趋势，对于所辖省级行政区划也做调整。如“长三角”地区、“黄三角”地区、“西三角”地区、京津唐地区、“珠三角”地区等，可通过中央政府设立派出机构加强对区域经济发展的引导和管理。此外，像我国西藏、新疆、青海等西部地域大省，可直接变为中央政府的派出机构，把原来的市级行政区划组合变更成为若干省级行政区划，加强中央政府对于这些地方的直接领导。目前，许多区域性联合的发展会议和论坛组织都已凸显大行政区划的重要性和可行性。
(二)关于省级行政区划改革的设想
当全国省领导县体制开展得如火如荼之时，人们忽然发现，一个大省领导如此之多县是十分困难的，靠一个省政府来管理几十个或上百个县几乎很难面面俱到，有人就开始提出要恢复过去行署的管理方式，有人提出对我们的省级行政区划进行分解，把一个省按照管理宽度进行划分，分成几块后，通过增设派出机构来进行过渡，或者直接把全国分成50个左右的省级行政区划。这样通过划分后的省级机构来直接领导县就容易并轻松得多了。也有人提出虚省设州，把目前的省级行政区划变虚，把省分成若干州，全国分成50个左右州等。因而，“缩省”几乎成为学界的共识。
目前，我国的省级行政区面积过大，其平均面积比许多国家整个面积大很多，更不用说去跟一些大国的一级行政区相比较了。此外，每个省级区划的政治经济发展很不平衡。新疆、西藏、内蒙古这3个自治区的面积相当于一个大国的面积，人口大省河南有近亿人口，经济大省广东的经济发展规模达到或超过许多发达地区和国家水平。我国每个省的面积几乎都比欧洲国家大，因而，分省势在必行。因此，关于省级行政区划改革方面最核心的问题就是缩小省级行政区划，把全国分成50个左右省级行政区划，至于如何划分成为争论的焦点。笔者根据行政派出理论，就目前我国省级行政区划改革提出思考：
(1)先将目前的省级行政区划重新划分为2～3个行政区划，作为省政府的派出机构，从而完成省领导县体制的过渡，最后将这些派出机构逐渐变为实一级的省级行政区划，这样全国省级行政区划数量将达60个左右。
把省级行政区划划分为若干行政区，通过行政派出来领导和监督若干县市工作。同德国的州和法国省下设立行政区的做法是一样的。法国“省下设有专区一级，只是国家的行政区域，是省政府的派出机关，不是地方团体。专区政府由副省长领导。行使省长所委托的权力，或法律规定下放的权力，受省长的指挥和监督。由于区域太小，专区在当代行政上的作用不大，主要任务为代表省长监督和指导专区范围内的市镇地方团体。”如，我国安徽省可划分为皖北地区和皖南地区这两个行政区，设皖北行政区(安徽省政府的派出机构)和皖南行政区来管理所辖县市。新疆、西藏、内蒙古等省区可划分为3个行政区，从而便于边疆地区的稳定和发展。通过这种方式既可以完善省领导县体制，在条件发展成熟时又可以通过撤省把这3个派出机构实体化成为3个省级行政区划，这样全国就变成为50个以上省级行政区划了。建国初期，中央政府有这样的类似实践，如，江苏省分为苏北、苏南2个行署区，安徽分为皖北和皖南两个行署区，四川省分为川东、川西、川南、川北这4个行署区等都是省一级行政区划，这为类似的省级行政区划改革提供了实践依据。通过先设若干行政区来进行分省，减少省级行政区划改革的阵痛和风险，既可以满足目前的省管县体制的探索，又可以平稳进行分省区划改革。
(2)将省改为中央的派出机构，强化地市一级行政区划，将县改为市的派出机构，突出乡镇一级行政区划。
这种改革就是虚省强市，虚县强镇的发展路子。其实，我国每个地市一级行政区划就相当于一些发达国家的省级行政区划，乡镇一级行政区相当于他们的郡县一级行政区。这种中央—省(虚级)—市—县(虚级)—乡镇的管理模式与法国的中央—大区(虚级)—省—专区(虚级)—县比较相像。在一定程度上扩大了地方政府管理权限，从而适应政府分散化管理的需要；同时，也更加符合和适应现代民主运作模式，市和乡镇的人口、范围都比较适合民主的管理和运作。具体做法：将全国所有省和自治区变为中央政府的派出机构，也可根据区域经济发展需要变更部分派出机构所辖行政区划，从而实现更好地指导所辖地市一级行政区，根据现实发展需要设县为市的派出机构，指导和监督乡镇运作，扩并现有乡镇，发展镇域经济。这种做法主要就是发挥中心城镇的引领和带动作用，加快城镇化、城市化进程。
(三)关于地市、区县、乡镇一级行政区划改革的设想
关于地市一级行政区划的改革，有人提出要恢复过去的行政专员公署方式，把目前实一级的行政区划变虚，成为省政府的派出机构。随着省管县领导体制改革的逐步深入，有人提出撤销地市一级行政区划，市与县作为同级行政区划。也有人在此基础上提出把市政府改为省政府的派出机构，原先行政区划划并周边的县。笔者认为，目前地市一级行政区划改革最大的变化肯定是随省一级行政区划的变动而变动，主要就是扩充、缩小和变虚原先行政区划。如果是缩省就会缩市；如果虚省就会扩市；如果省级行政区划不变，很可能就是虚市了。
区县一级行政区划变动最大的莫过于各类园区管委会，特别是经济技术开发区管委会、浦东新区管委会等，作为政府的派出机构，从无到有，由虚变实，逐渐成为实一级行政区划。如，上海的浦东新区已然从一个派出机构变为实一级行政区。天津的滨海新区管委会和珠海的横琴新区管委会最终的命运都会从一个派出机构变为一个实体一级行政区，成为一个新的地方行政区划。与此相反的是，深圳也在未来规划中把区一级政府变为市政府的派出机构，使原来区级行政区划变虚，最终便于撤销区级行政区划，加强整个特区内部资源整合和降低行政成本。因而，这里行政派出模式所扮演的角色是一种尝试和探索，一种过渡。
如今的乡镇一级行政区划与我国古代作为县的派出机构行政区划渊源很深，只不过现在发展成为实一级行政区划了，成为我国基层一级政权。目前，随着政治体制改革的逐步深入和村民自治的完善，许多学者开始呼吁把乡镇政府变为派出机构后逐渐撤销乡镇一级政权，或者直接撤销乡镇一级政权，实现“皇权不下乡”，达到县以下实现自治的理想状态。
总之，无论我们的行政区划如何变动和设想，都少不了行政派出模式。行政派出模式在行政区划的改革和变动中扮演着十分重要的角色。
三、行政派出模式对于我国行政区划改革的现实意义
对于任何一个政府而言，进行改革的目的都是为了对现实社会带来一定的变化与革新，都是为了促进社会的发展与前进。派出管理作为政府管理的有效模式，对当代中国政府的行政区划具有的现实意义主要表现在以下几个方面：
(一)减少行政风险，实现平稳过渡
我国行政区划的发展很多都是从行政派出模式开始的，即从无到有，由虚变实或由实变虚，诸如影响我国几百年的省级行政区划，最早源于汉代的十三州刺史部这一派出机构开始的。中间经历了从监察区、军区、行政区的变换发展，最终形成如今省级行政区划。即使是在国外很多行政区划也经历同样的发展路子。行政派出模式具有临时性、灵活性、过渡性等特点，运用行政派出模式来进行行政区划调整和变更，不会涉及到行政区划中带有根本性的问题，如，政权建设问题、机构裁撤问题、法律法规问题、民主选举问题、地理环境问题等等，如果改革不成功就可戛然而止，如果改革顺利就可扩大推广，走的是一条渐进式的改革路子，不会伤筋动骨，因而，通过行政派出这一模式来进行我国行政区规划改革，是风险很小的一种尝试。
(二)减少行政层级，降低行政成本
层级与幅度是成反比例关系的。行政区划范围划得过大，必然会增加行政层级。管理层次多，管理幅度就小，从而造成行政机构臃肿重叠，使得权力过分集中，助长了官僚主义作风，增加行政成本，降低行政效率。如，元代的行省一开始只有6个，后来发展到11个，管理幅度一直很大，行政层级达到5级，不但导致了行政层级的增加，还降低行政效率，增加行政成本。省级行政区划划分过多又会导致中央政府管理幅度的增加，必然会增加中间层级，如我国建国初期的大区，就是省级行政区划数量过多而设立的临时过渡机构。因此，行政区划一定要在行政层级和管理幅度中寻找最佳平衡点。
不管怎样，随着现代交通和通讯的发展，以及现代政府管理水平和能力的提高，行政区划改革应在坚持减少行政层级、提高行政效率这一根本前提下进行。建国以来，我国行政层级经历了多次改革，从一开始的中央—大区(虚级)—省—行政公署(虚级)—县—区公所(虚级)—乡镇到中央—省—行政公署(虚级)—县—乡镇，再到现在的中央—省—市—县—乡镇，行政层级几乎没发生什么变化，而变化最大的就是大区、行政公署、区公所等这层派出机构的撤并。它们的去留成为建国以来我国行政区划改革的最大看点。但作为省县乡镇级的行政区划除了对区域作些调整之外一直没做变动。也就是说行政层级并没有真正减少。因而，减少行政层级、降低行政成本、提高行政效率应是当前行政区划改革的重中之重。而通过行政派出模式可以在不增加行政层级的同时调整行政区划发展空间；可以少设许多行政机构特别是与一级政府配套的人大、政协、法院等行政机构，从而减少行政开支，降低行政成本；可以通过行政派出，避免上下级职责同构，建立以目标为中心的办事服务机构，从而提高行政效率。
(三)实现区域联合，促进区域发展
当前行政区划的调整和变更，主要还是经济发展使然，特别是经济区域一体化必然要求政府加强区域内政府间的沟通和协调，促进区域内的资源整合，实现优势互补。中国过去所形成的行政区划更多的是为了中央集权和加强对地方控制的需要，因而，行政区划打破了地理环境的发展规律，在一定意义上人为地阻碍了经济社会的发展。然而，直接进行行政区划调整和变更会带来许多风险，甚至导致地方政府管理的混乱。通过行政派出加强地方政府间联合和协调，同时，可以进行试验和摸索，寻找未来行政区划的发展路子。如，目前中国区域经济一体化的发展趋势日益要求有一个地区性的政府管理组织来进行区域内的沟通和协调，首先就涉及到区域性的行政区划问题。通过中国行政区划的发展历程看，区域性的行政区划一般都是从行政派出模式开始的，如，中国内地在建国初期的大行政区、中国台湾地区的东中西部行政服务中心等，以及法国的大区、英国的大都市区等，这些行政派出模式下的行政区划便于实现区域联合，进行区域规划，促进区域发展。
作为一种公共组织管理模式，行政派出通过授权委派行政指导为代表的方法来监督和辅助整个国家机构，因此，从理论上说，“行政派出管理制使得到授权的代理机构可以对决策保持无可争议的政治控制权；与此同时，又通过被雇佣的下属人员，在其领土范围内(和以外)的每个地区完成其职责；通过分散决策功能来提高自身的管理效率；对地方经济和社会形势保持充分的灵活性和敏感度；对拥有下放权力的机构行使适当的监督权和控制权。此外，中央派出的官员比政治上脆弱的地方当局更容易推行那些必要的而在地方上不受欢迎的政策”。作为一种融权力分散和权力下放为一体的政府治理模式，行政派出自身临时性、灵活性、虚位性等特点使其在行政区划改革过程中可以回避很多不必要的矛盾，减少改革阻力。一定意义上，行政派出自身的特点使其在行政区划改革过程中可以根据需要在“虚”、“实”之间适时变换，较之于其他改革措施更具变通性、经济性、适应性与可行性。总之，行政派出模式对于行政区划改革具有重要的理论与现实意义，应积极努力利用、发掘，使其为我国当前的行政区划改革发挥应有的作用。