近年美国财政政策和收支状况变化及今后发展趋势，本文主要内容关键词为：财政政策论文,美国论文,收支论文,发展趋势论文,近年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代初期以来， 美国联邦政府采取了适度紧缩的财政政策。 从1993年到1997年，连续6年联邦财政赤字大幅下降，1998 财政年度实现联邦财政盈余700亿美元，有效地控制了联邦债务规模。 联邦财政状况的极大改善得益于近年来美国经济的强劲增长，但也不能否认财政政策及与其相配合的货币政策的转向变化所起的作用。本文对这一政策变动的思想和经济背景及其未来趋势作些初步探讨。
一、政策转变的思想背景
美国财政政策的中长期变动体现了政府宏观经济政策指导思想的变化，其核心是根据不同时期宏观经济矛盾重点的转移，采取适当的财政和货币政策以调整市场与政府的关系。大萧条之后，凯恩斯以及其他经济学家的经济思想突出了财政的作用，为政府干预市场提供了理论依据，传统的财政平衡思想逐步被汉森等人的“补偿性财政政策”、“相机抉择的财政政策”所取代。70年代以后，面对经济滞胀局面，货币学派、理性预期学派和供给学派等主张减少政府干预，充分发挥自由市场的作用，他们的思想部分地在80年代被付诸实施，在治理通货膨胀的过程中发挥了重要作用，但也遗留了一些不利于经济发展的问题，如高利率、巨额财政赤字、劳动生产率降低等。80年代后期至90年代初，新凯恩斯主义的混合经济思想逐渐成熟，不少经济学家主张市场与政府不是相互替代的关系，而是相互补充的关系。在现实经济生活中，市场和政府作用范围之间并不存在一条简单明了而且固定不变的分界线。市场和政府各有自己的比较优势：一方面市场能够高效率地传递信息，并且存在良性的激励机制，如果将市场机制适当地引入经济领域就可能有效地避免政府行为的缺陷；另一方面，政府具有强制力，如果政府能制定适当的政策并正确实施就可以有效地弥补市场缺陷。另外，由罗默等人提出的内生增长理论指出经济长期增长的重要源泉是经济中具有广泛外溢性的各种创新活动、研究开发以及人力资本投资，从另一个角度阐释了政府的作用。
在这样的经济思想下，西方（不仅美国）的政界和经济学界形成了不少政策主张。比如，由于政府具有征税权，禁止权和处罚权，能通过强制手段，减轻“搭便车”和逆向选择问题的严重性，减少市场中由于信息不充分而产生的道德风险；利用现有的政府组织以解决市场失灵与建立新组织相比，可以节省费用，降低交易成本。因此政府可以利用其相对优势对市场进行适度的干预，以纠正市场失灵（如基础设施、科研开发、教育、社会保障、专利权保护、环境保护等）。但在另一方面，政府缺陷也是普遍存在的现象。比如，政府也受到信息不完全的限制，可能缺少合适的激励机制；某些表面公平的政策措施实际上是不公平的；经济特许权容易产生大量的“寻租”行为；上下届政府之间不能完全保证政策的连续性等等。这又要求国家通过立法和自觉地利用市场机制来应付这些难题。比如，对某些传统的自然垄断行业放松管制，减少国内及国际贸易壁垒，以加强市场竞争；完善专利法律制度，保护技术创新；利用污染排放权的出售转让来控制环境污染；削减某些表面公平而实质上仅仅是有利于特殊利益集团的税收及补贴；改革教育制度，促进人力资本的形成；在政府的经济活动中引入竞争机制以提高效率等。在宏观经济管理上，政府应该协调短期稳定与长期增长两个目标。经济长期增长的源泉在于人力资本、物质资本的不断积累和全要素生产力的提高，政府在教育、高科技研究等具有效益外溢性的领域正好发挥优势以纠正市场失灵；削减赤字有助于提高国民储蓄水平，在货币政策的配合下，能促进长期利率保持低水平，由此可诱导企业增加投资支出，提高劳动生产率，以保证经济的长期稳定增长。这就要求宏观政策组合采用偏紧的财政政策来实现长期目标，而让货币政策承担短期稳定的任务。在上述经济思想的指导下，90年代美国的财政政策思想发生了转变。
二、财政政策转变的经济背景
1.赤字骤增，债台高筑，扩张性财政政策无以为继。
80年代，美国联邦政府为了治理70年代遗留的经济滞胀问题，将控制通货膨胀作为首要经济目标，实行了“紧货币、松财政”的政策搭配。一方面，联储从1979年10月开始采取严厉的货币紧缩政策；另一方面政府采取扩张性财政政策，通过减税、增加国防支出、增加企业的投资优惠等政策以刺激经济。这种政策配合成功地控制了通货膨胀，并降低了失业率，但是导致了高利率，高赤字和高负债。在这种情况下，联邦政府不太可能继续用扩张性财政政策来刺激经济，1993年以后不得不转而实施从紧的财政政策。
2.货币政策的配合为紧缩性财政政策的成功实施创造了有利条件。
1990年7月到1991年3月美国经济陷入衰退，在巨额赤字和联邦债务的压力下，扩张性财政政策受到美国各界的反对。联储为了减轻财政的压力，从1990年底开始连续七次调低贴现率，将贴现率从7.0 %下调至1992年7月的3.0%，为联邦政府转向从紧的财政政策创造有利条件。此后，从1994年6月到1995年2月，经过连续四次微调，联储又将贴现率从3.0%提高到5.25%，及时防止经济过热。并在1996年初下调0.25 个百分点，一直维持到1998年10月。与80年代相比，短期和长期实际利率有所下降，长期实际利率基本稳定。从1990—1997年，美国的M2增长率分别为3.8%，3.1%，1.6%，15%，0.4%，4.2%，4.8%，5.6%。 货币政策的适时微调为宏观经济的稳定增长打下良好基础，也为紧缩性财政政策的实施创造了有利条件。
3.经济长期增长是适度从紧的财政政策成功的基础。
80年代以来，美国凭借其科技优势逐步实现了产业结构调整，在高新技术领域取得世界领先地位，这种推动经济增长的实际因素使美国的经济力量在90年代达到空前高的水平，劳动生产率有所提高，形成了以经济的全球化和信息技术革命为特征的“新经济”。经过1990年7 月至1991年4月短暂衰退之后，美国经济开始了长期低通胀增长过程， 失业率不断下降。与此相适应，在累进的税收制度下，税收收入以更快的速度增长。从1993年开始，财政收入的增长速度即高于名义GDP增长率， 而在支出方面，由于失业率下降，失业救济支出加速减少，联邦财政支出增长率也下降了。在经济长期增长过程中，收入、支出两方面起作用（内在稳定器作用），周期性赤字下降，1995年以后产生了周期性盈余，使联邦财政状况逐步好转，实际赤字大幅削减，为1993年以后联邦政府实施紧缩性财政政策，压缩结构性赤字提供了坚实的基础。
三、政府实施紧缩性平衡预算政策削减联邦财政赤字
克林顿入主白宫后，美国国会于1993年初通过了《1993年综合预算调解法案》，以此为契机，联邦政府以预算盈余为目标，开始实施紧缩性财政政策以削减财政赤字。
（1）税收改革。 克林顿政府一反供给学派认为增税会打击经营和工作积极性的观点，较为注重课税的公平目标。《1993年综合预算调解法案》提高了高收入阶层个人所得税的最高边际税率，应税收入在14万美元以上的夫妻联合申报家庭（单身纳税人应税收入在11.5万美元以上）边际税率从31%提高到36%， 应税收入超过25 万美元以上的部分适用39.6%的最高边际税率。1994年同1993年相比，占人口1.2 %的高收入阶层的收入增加了9%，而其个人所得税负担增加8.9%，改变了通常存在的高收入阶层税负递降的状况。
1997年8月5日通过的《财政预算平衡法案》和《减税法案》要求减税950亿美元以上，最高资本利得税率从28%降到20%等。另外，90 年代以来，政府还大量采用现代电子技术简化税收征管手续，以降低纳税人的奉行费用和征管机构的税务成本，提高征税效率。
税收政策的这些调整，对于经济的长期增长具有积极作用，反过来也使联邦税收收入还能保持较高的增长率。税收收入的增长包括经济增长和税收制度两方面的贡献，后者可以通过联邦税收收入增长率与名义GDP增长率之差来衡量， 它一方面体现了现行税收制度自身的累进程度，另一方面也反映了特定年份税收政策和制度调整对税收收入增长的贡献。从1989年至1997年，这一数值分别为4.15%，－3.42%，－2.02%，－3.66%，3.83%，3.08%，4.82%，5.34%，5.26%，除了税收制度本身的累进性所起作用外，基本反映了税收政策调整对税收收入的积极作用。
（2）压缩财政支出，优化支出结构。
1993年以后，根据《1993年综合预算调解法案》制定的赤字削减计划，美国政府大力削减政府机构，裁减联邦政府工作人员。无论是以联邦政府工作人数来衡量，还是以联邦支出／GDP比率来衡量，1992 年以后，美国联邦政府的相对规模是不断缩小的。
在压缩支出规模的同时，为提高政府支出的效益，政府还对支出结构作出了深度调整。按照前述混合经济的思想，联邦政府在教育、基础研究、环境保护、交通基础设施等方面可以利用自身优势弥补市场失灵，在社会公平分配方面，政府可以通过社会保障计划弥补私人保险市场的不足，达到公平分配的目标。法律、教育、环境污染、交通等部门的支出水平基本稳定，有的年度略有上升；社会保障、健康服务及利息支出所占份额很大，有上升趋势，但是国防军用支出是明显下降的。总支出中，消费性支出和政府对企业的补贴持续减少，其它项目保持稳定或有所增加。
值得指出的是，美国联邦政府非常重视高新技术的发展。克林顿政府还加大了对人力资源的投资，强调提高美国劳动者队伍的素质是应付日益激烈的国际经济竞争的重要条件。
毫无疑问，政府的这些措施对于以信息化和全球化为特征的美国“新经济”产生了相当大的推动作用。
（3）联邦赤字大幅削减，债务规模得到控制。
美国的联邦财政预算按现行法律分为预算内和预算外两部分，预算总赤字包括预算内赤字（盈余）和预算外盈余（赤字）。预算外的政府行为主体包括两个社会保障信托基金（即联邦老年和遗属保险、联邦伤残保险信托基金）以及政府的邮政储蓄系统。预算外收入指接近2／3的社会保险税收入；预算外支出包括商业和住房信贷支出、社会保险支出，预算外盈余投资所获净利息及未分配弥补收入抵减预算外支出。预算外盈余通过投资于联邦债券自动冲减预算内赤字形成预算总赤字。
在紧缩性财政政策的作用下，从1993年以后，美国联邦财政预算内赤字持续大幅削减。因为经济长期增长，90年代除去1990—1991年衰退期的影响，预算外盈余有逐年增加的趋势。大量的预算外盈余抵补了部分预算内赤字，使联邦总赤字进一步缩减。尤以1997年为最，预算外盈余冲减了预算内赤字的79%。1997财政年度联邦赤字仅为219亿美元， 占GDP的0.3%（前者是自1974年以来最低水平，后者则是1970年以来的最低值），与1992年的2904亿美元相比，5年中平均每年削减18.5%。 但是进入21世纪后，随着人口老年化日趋逼近，预算外盈余有下降的趋势，就中长期预算平衡而言，如果现有的社会保障制度不作改革，美国的平衡预算政策将受到社会保障制度的严重挑战。
持续削减赤字使联邦债务规模得到控制。由于经济保持低通胀的强劲增长，1993年以后，美国短期实际利率低于GDP实际增长率（1995 年受墨西哥金融危机影响除外），基本预算（扣除利息支出）的赤字大幅削减，1995年以后出现了大量盈余，利息支出／GDP 的比重呈下降趋势， 实际联邦财政赤字也大幅下降， 使得政府的新增债务大幅下降。 1993年新增债国2486.2亿美元，1997年只有381.7亿美元， 有效地控制了联邦公共债务规模。
四、今后的发展趋势
以上分析表明，美国近年来的财政政策在货币政策的配合下，对经济的稳定增长起到了良性的促进作用，而经济的长期稳定增长又改善了财政收支状况，有利于紧缩性财政政策的贯彻实施。这种良性的互动关系能否继续保持是决定美国未来财政状况和财政政策发展方向的关键。在开放经济中，财政状况与经济的关系受多方面因素影响，财政政策要随着经济运行情况而不断调整，其调整空间则受到财政状况和其它宏观经济政策的制约。
首先可以看到，近年来美国财政状况的改善，从根本上说得益于其经济的稳定增长。经济能否长期增长取决于生产率动向，而技术进步是长时期中决定生产率高低的最重要因素。
美国是世界经济大国，经济增长的动力只能来自内部。90年代以来，美国凭借其高新技术优势实现了产业结构调整，使一批相关产业如信息、空间技术等得以突飞猛进，通过关联产业间的扩散作用，形成了整体性经济增长；在全球经济中获得主导地位，在世界资本市场和商品市场上也取得举足轻重的地位。但是，技术革新的成果和革新的过程，不可能被一国长期垄断，必然要扩散到全世界。在条件具备的落后国家中，创新过程也会启动，并有可能利用其相对优势迎头赶上先进国家。美国在90年代有一定优势，但能否保持这点优势，对21世纪初期美国经济发展前景关系很大。
既然90年代中后期美国的财政和金融政策配合有一定成效，今后的政府（无论是民主党还是共和党）总是会首先考虑这样的政策能否继续执行下去。但经验说明，由技术革新及其扩散效应所推动的长期经济发展是有起伏的。在其上升阶段，增长势头较强，运行机制较为灵活，因而经济体系对市场波动的冲击——在市场经济体制中是不可避免的——所具有的吸收和抗震能力较强，因而不易形成长期停滞或经济衰退，但在经济长波的转折阶段或下降阶段，情况就大为不同了。美国经济进入21世纪的时候，其所遭遇的困难，可能是属于后一类的。
就美国财政而言，90年代行之有效的减少支出和调整支出结构，改革税制，平衡预算及降低债务等政策和措施，即使保持不变甚至加强力度，其效应势必递减。在美国，私人资本的力量相比于政府参与和干预经济的能力，相差悬殊；如果加强后者的力度，不仅政治上行不通，而且在经济长波下降阶段，其效应也必然微乎其微。对于90年代美国高新技术的发展，财政政策和措施起了一点诱导作用，因为符合大势所趋，就很有用；但大势如果有问题，财政的作用也就不同了。再说联邦政府各项财政支出中，社会保障方面的支出目前已占首位，而人口老龄化再加上经济减弱，其结果是联邦政府的社会保障支出大幅度上升，对劳动生产率不仅不能促进反而可能有不利的影响；美国联邦政府的税制改革在90年代曾起过增加财政收入并刺激投资的作用，但这样的效应只能是一次性的，有条件的；很难设想，到21世纪之初，美国政府在税收政策和制度上再能有什么创新而能对财政状况起根本改善的作用。从美国财政总的情况来看，当美国经济由于内部和外部的原因而趋向减缓甚至陷于衰退的时候，财政收支平衡的局面将难于保持。当赤字再度出现，政府债务再度剧增时，不仅财政困境难免，工商界信心势必下降，经济困难必然会更加严重。这种前景当然是美国本届政府和下届政府所不愿见到的。当“紧财政”的政策不得不转变方向时，美国政府必然会在货币金融政策方面探索出路，以实现新的宏观经济政策配合。为达到保持经济繁荣的目标，财政和货币政策的配合要求美国的金融市场既解决政府赤字的融资，又促进产业资本的形成。因此分析今后一个时期美国财政经济的前景，不能忽略美国金融市场的动向。美国的金融市场，无论是外汇市场、货币市场还是资本市场，在全球有其重要位置。在一定意义上，美国的金融市场是世界性的金融市场。金融的全球化，美国经常项目收支恶化及美元国际储备地位的变化，可能使美国货币当局实施较为宽松的货币政策的难度加大。
70年代后期，美国的服务收入项目不足以弥补巨大的贸易逆差，产生了持续的经常项目赤字，使美国成为世界上最大的净债务人。1991年以后，不但贸易赤字连续增加，而且投资收入净额连年下降，1997年投资收入项目出现53.18 亿美元的逆差， 使经常项目赤字更趋恶化， 从1991年的43.83亿美元上升为同期的1552.15亿美元。长期以来，美国依靠其发达的资本市场和美元在国际金融市场的垄断地位吸引了大量的国际投资者，通过资本项目盈余为其经常项目融资。80年代美国通过高利率吸引了大量国际资金，为巨额联邦赤字融资。而从近几年财政部债券的持有人结构以及政府融资结构可以看出，国际资本对于联邦政府的赤字融资仍然具有相当大的贡献，也有利于维持美国金融市场的低利率。今后，外资流入美国的规模如果下降，政府赤字融资的难度定必加大。即使外资流入不减，如果短期投资的比重增大，美国金融市场的稳定程度和维持较低利率的可能性也定必降低。这种情况虽然目前还没有发生，但欧元的发展将使这种可能性增大。
在亚洲金融风潮中，不少国家遇上了短期资本逃逸的问题，21世纪，这样的情况也不是不可能在美国本土发生。为应付这些问题，美国货币当局不大可能把市场利率压得很低；稍微压一下，对刺激经济又可能没有明显的作用。因此，在经常项目赤字日益扩大的条件下，面对欧元的冲击可能产生的后果，以及金融全球化产生的问题，近期内美国政府仍然需要坚持紧缩性财政政策，防止财政赤字扩大，维持低水平的长期利率，保证经济的持续增长，以减轻美元汇率超调给国际收支平衡带来的压力以及由此产生的其它负面影响。这样做旨在维持原来的财政和货币政策的基本态势。但能坚持多久，要看美国面临的国内外条件。当然，美国作为经济和技术大国，其财政和货币政策的国际影响力远远超过其它国家，在保护本国利益的前提下，比其他国家政府有更大的政策选择空间。而从长期发展趋势来看，这种维持现状的可能性是在减少。
以上分析表明，美国的“混合经济”思想和政策，在一定程度上曾经缓和或弱化国内和对外的诸种矛盾；国民经济的增长和均衡发展是改善财政状况的基础，而财政和货币政策的基本目标也正在于此；财政政策应该适应不同历史时期宏观经济状况的演变，从宏观经济运行的整体来考察和研究。社会主义市场经济制度下政府和市场的关系，应该与资本主义国家（如美国）有所不同；但如何利用制度的内在优势，科学地运用财政金融政策，值得研究，也必须研究。
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