解读欧洲宪法草案，本文主要内容关键词为：欧洲论文,草案论文,宪法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2003)03-0013-05
2003年6月13日，欧盟历史上前所未有的宪法草案正式出台。从欧洲制宪设想的提出到制宪筹委会的工作全程，各方对于欧洲制宪成功与否始终存有各种各样的猜测和怀疑(注：例如德国的欧洲制宪怀疑论的著名代表、德国联邦宪法法院前任法官Paul Kirchhof和Dieter Grimm就本着德国宪法的传统思想，认为同一国民、文化、以及共同疆域和历史经历是立宪前提。)，甚至质疑欧盟这一特殊统治实体的制宪能力，这导致了欧洲制宪从一开始就阻力重重。对于这一问题，笔者摒弃了传统的国家政治学中的制宪前提，认为后国家时代的宪法概念不一定涉及国家的概念，欧盟制宪是世界制宪史上的一大创举。
一、欧盟制宪的作用和目标
欧盟制宪有其必要性，其功效主要表现在两个方面：一方面，宪法草案的出台在极大程度上解决了欧盟政治体制的民主合法性问题。虽然遵循民主原则，但现行的欧盟条约和形形色色的法规不能代替宪法，只有宪法才能为扩大后的欧盟提供稳定而合法的机构、法律和民主基础及规范标准；另一方面，宪法的出台可以使得公民明确作为欧盟公民的权利和义务，真正将自身和欧洲一体化进程等同起来，培养起共同的欧洲意识、认同感和同一性，从而形成欧盟凝聚力，推动一体化事业的前进。
欧盟制宪具体树立了三大目标：
第一，提高透明度，贴近公民。以往的共同体条约往往艰深晦涩，把欧盟和普通公民隔离开来，许多人根本不清楚自己相对于布鲁塞尔机构有哪些基本权利，对于欧盟这个庞大的官僚机构缺乏了解。因此，有必要简化现有条约，使公民第一次可以了解欧盟的职能范围、欧盟和成员国职能的界限等问题，从而理解并接受欧盟。对于普通公民更重要的是，宪法可以巩固和梳理经历过多次修改、目前仍旧混乱不清的欧盟宪法权基础，确立宪法原则和基本权利宪章，明确欧盟依托的共同价值观。
第二，提高效率。如果不对现有的欧盟机制进行改革，欧盟在明年5月份吸收了10名新成员后就无法正常运转。因此，一体化的支持者对于此次制宪之举寄予很高期望。制宪的最重要目标之一，就是借制宪之机，再次反思欧盟一体化未来最基本的问题，明确欧盟行为的目标、任务、原则和有效运转方式，对欧盟以往众多条约进行整合，对欧盟错综复杂的决策体制和运行机制进行改革，使扩大后拥有25个成员国、4.75亿人口的欧盟可以维持有效而民主的运转。这主要包括两个方面的具体目标：
1.界定一体化的界限，理顺欧盟机构和成员国之间的关系，平衡两级政治治理体系之间的权力分配，界定欧盟与成员国之间的职权范围；
2.打破一致通过制的决策机制，理清欧盟层面上错综复杂的管辖范围，调整欧盟行政与立法机构之间的权力分配，加强欧委会和议会的权力，削弱理事会的作用。
第三，扩大民主。民主基础的薄弱似乎是欧盟与生俱来的，欧盟在从纯粹的功能共同体向政治联盟转变的过程中，一直面临着民主缺乏论者的指责，欧洲政治向来都是从上而下、由从事欧洲建设的政治精英层的意志促成的，缺乏欧洲人民的意愿和参与。针对这一弊端，宪法草案的制订者们期待将制宪作为欧盟政治生活的开始，强调民治，决心要缩短政治和公民阶层之间的距离，让公民更多参与政治决策过程，建设公民的欧洲。
二、宪法草案的核心内容
有关制宪的广泛讨论在1998年底开始东扩谈判后、特别是德国1999年上半年担任理事会轮值主席国之际日渐激烈，而在1997年阿姆斯特丹和2001年尼斯峰会上改革欧盟体制的尝试告吹以后，欧盟的现实政治也在朝制宪的方向发展。在2001年12月15日的拉肯峰会上，欧盟达成了可能是1957年建立欧洲经济共同体以来最好的妥协，决定成立欧洲前途委员会，普遍被称作制宪筹委会。来自28个国家的105名成员经过16个月的紧张工作，完成了包括462个条款的欧盟宪法的制定工作。
欧盟宪法条约草案分为基本法、公民基本权利宪章、欧盟的政策职能和欧盟条约基本规定共四部分。草案对联盟的机构设置和决策方式动了“大手术”(注：西班牙外交大臣帕拉西奥评价草案文本是“前所未有的法律革命”。)。比以往任何条约更清晰划分欧盟与成员国之间的权限，同时规定各欧盟机构的职能，以期在欧盟各大机构之间实现权力均衡。在界定欧盟和成员国关系的问题上，草案沿袭了欧盟的传统，明确界定两级政治统治秩序之间权力分配的原则是“赐予、辅助性、均衡”，由成员国赋予欧盟权力而非颠倒过来。只有在成员国单独行动无法实现目标的情况下，欧盟才采取行动。
宪法草案在以下几个方面进行了重大的简化、修改和整合：
1.欧盟决策机制
提高欧盟决策机制的速度和效率是欧盟在明年东扩背景下面临的最大挑战，宪法一方面要团结25个以及更多成员国，另一方面则应继续允许每个成员国在最重要的决定上可以一票否决。在德国和法国等一体化支持者的倡议下，此次宪法草案在绝大多数政策领域的决策过程中引入有效多数票表决制，取消了20个领域的一致通过制即一票否决制，以确保25个成员国组成的联盟的决策过程不会总是因为个别国家的否决而停滞不前。草案规定，自2009年起，任何决定的通过都要求至少有半数成员国投赞成票，并代表了欧盟人口的百分之六十，而某些领域(例如在安全问题上)采取的超级有效多数票需要所有成员国中的三分之二同意，代表欧盟人口的百分之八十，有关“团结条款”规定成员国在遭到恐怖袭击的情况下相互援助。这一决策机制的转换意味着即使是人口最多的德国也无法单独与其他国家抗衡，它一国的否决票也不能阻止超级有效多数票。这一改变迫使成员国之间以协商对话取代否决票。总的说来，新的表决体制计算简单而精确，改变了三年前尼斯会议定下的复杂体制，同时使人口多的国家获得较大影响力。
由于英国的阻挠，一些敏感的政策领域——例如共同安全与外交政策(注：9.11之后，外交和防务领域再民族化(Renationalisierung)的趋势抬头，有迹象显示，在军事领域欧盟可能出现若干核心国家先行一步的趋势。)、税收政策、社会保障政策等——仍未被纳入多数票表决制的范围，这意味着今后各国在这些问题上仍将各行其道，拥有否决权和自主权。
2.欧盟机构改革
a)欧盟理事会
在几个大国的要求下，宪法草案对目前为期半年的理事会轮值主席国制度作了重大修改，新设常任理事会主席(即通常所言的欧盟总统)制度取代现行的轮值主席国制度。计划中的理事会主席通过有效多数票表决的方式推举，任期两年半，可连任一届，其主要任务是协调理事会的工作和成员国利益，加强欧盟对内对外政策的连贯性和协调性，为欧盟发展确定方向，将各成员国统一在欧盟的总体框架下，并负责在峰会后向欧洲议会报告。制宪筹委会希望借此提高理事会的效率和透明度。
b)欧委会
作为欧盟执行机构，欧盟委员会的势力明显加强。宪法草案对目前20名委员组成的欧委会进行了精简，规定2004年东扩后委员增加到25名，由每个国家派一个委员，此做法延续到2009年，2009年起，计划将拥有正式投票权和决策权的委员人数减少到15名，其余10名成员发挥辅助作用，参加政策的起草和实施，但不具备表决和决策权；欧委会主要在外交上的重心加强，而且它可以和欧盟总统一起筹备定期召开的峰会，而宪法草案禁止峰会自己制定法律，可以提出动议的欧委会无疑进一步巩固了自己在布鲁塞尔权力框架中的地位。此外，宪法草案确保各成员国权力均等，轮流出任核心委员，欧委会主席由欧盟领导人通过有效多数票表决制选举产生。
c)欧洲议会
作为欧盟公民的唯一直接代表机构，欧洲议会的权力薄弱是长期以来各方广为关注的症结。在欧盟第一部宪法草案中，欧洲议员的立法权有了显著扩大，与各国政府联合通过提案的领域从目前的34个增加到70个，新增领域包括签证和庇护政策、地区和社会开支等。议会有权批准欧委会主席人选，如果否定，则在一个月内另行提名。此外议员人数从现在的788名(注：原先为626名，2003年5月1日新增162名来自10个新成员国的议员。)减少为732名的上限。这些规定显示欧洲议会的势力将明显得到增强。
d)欧盟外长
欧盟外长也是此次制宪中除欧盟总统之外另一大颇有争议的创举，新设专职的欧盟外长一职通过有效多数票表决制选出，负责实施共同外交与安全政策，该职务等于是将欧盟共同外交和安全事务高级代表索拉纳和欧委会对外关系委员彭定康的职务合二为一，并设外交服务机构，各国外长的职权应当不受到影响。筹委会希望借此保证欧盟今后在国际事务中团结一致，以一个声音说话。
3.法律体制
草案简化了欧盟现有法律体系，以法律和框架法代替法规和条例，规定欧盟将具有能够签署国际条约的独立法人地位，成员国有权自愿脱离欧盟等，并明确提出欧盟法优先于国家法，成员国对于欧盟法的形成可以发表意见。卢森堡欧洲法庭制定的基本权利宪章已被纳入宪法草案。事实上，欧盟法高于各国法已成定势，至少从卢森堡欧洲法庭法官的眼光来看，欧盟已经是联邦，早已形成了自己的法律体系，甚至可以定性为宪法法律体系。欧洲法庭的案例判决正在一点点蚕食各国法庭的管辖权，几年前德国女性参加联邦国防军的诉讼胜利，已经超出欧盟的职能范围，显示了欧盟机构可以插手任何希望的领域。
三、综合评价
客观地说，新出台的宪法草案比以往几次共同体条约的修订具有更重大的里程碑意义。制宪是欧盟最雄心勃勃的改革项目，是对欧盟各国政府、国会和公民最大的挑战。各国首脑将制宪任务交到筹委会手中，是欧洲一体化制宪实践中的重要一步，这一实践证明欧盟是开放的、有学习能力的体系，也是继各欧盟条约之后对于超国家权力实体的进一步界定。宪法草案比以往任何条约更清楚回答了谁干什么的问题，明确了国家和欧盟之间的以及欧盟各机构之间的职能分工，提高了欧盟机构的透明度、民主性和行动能力。同时，欧洲宪法导致欧盟几大主要机构权力重组，拥有协调共同利益机制的欧委会和代表各成员国国家利益的理事会权力重心出现转移，欧委会权力得到扩大，而欧盟的独立法人地位也得到明确，这些规定折射出制宪筹委会规划下的欧盟离政府间主义(intergouvernmental)越来越远，欧洲一体化的程度由此进一步加深。
但是，应该更多看到，2003版欧盟宪法草案存在很多不尽人意之处，草案出台以来，指责之声多于赞美之辞。笔者认为，此次筹委会和宪法草案的薄弱之处主要在两大方面：
第一，宪法草案的问世缺乏美国制宪的凝聚力和热情，是典型的政治妥协折中的产物，制宪过程一直标榜要建设民主，但实际上此次过程证明欧洲政治仍旧是各国政治利益平衡的结果。作为布鲁塞尔的官僚机构，筹委会既要迎合联邦主义者，又要迎合政府间主义者，既要照顾大国利益，又要考虑小国要求，既要构筑国家的欧洲，又要构筑公民的欧洲，以打消各国政府和议会对于自身大权旁落的疑虑，所以提出的意见模棱两可，典型的例子有二：其一，在对外政策领域，经过筹委会的设计，对外代表欧盟共同外交和安全事务有理事会常任主席、欧盟外长以及欧委会主席(在本职责范围内)，在对外政策上还是三足鼎立，而且各国在对外安全与防务政策上仍旧可以一票否决。这样一来，欧盟还是无法以一个声音说话，重要的国际政治伙伴还是无法找到唯一的对话方，在这样妥协方针指导下的欧盟行动效率还是得不到保障；其二，决策机制的改革把人口规模作为更重要的考虑因素，决定生效的多数票前提是半数国家和三分之二的人口同意，这一机制的影响是双重的，一方面，拥有较多人口的大国权利得到加强，欧洲在重新确定地缘政治中心(注：如果这一表决机制最终被采纳，欧盟的地理中心无疑从英法向德国和新成员国转移，其中德国是决策和投票机制改革的最大受益者。)，另一方面，大国担心东扩后在重要问题上被小国从数量上压倒。当然，这其中小国处于相对不利的地位，常任理事国主席的出台使得小国疑虑更多，甚至在草案通过的头天晚上威胁要阻挠宪法草案的出台(注：这其中尤其是奥地利和芬兰坚持对于2009年起只有15个有投票权的欧委会委员实行等值轮流的分配，这一提议最后还是被采纳。)，草案最终虽然获准通过，但因为引发的争议较大，要求修改草案的呼声很高，在今年秋季开始的政府间会议的协商中势必面临被修改的命运。
第二，前途问题仍旧没有解决，宪法可能还会导向完全不同的终极目标。目前，在有关欧洲未来的问题上往往有三种截然不同的治理模式和发展方向选择：现有合作模式主张继续修改、扩充现有条约，联邦主义模式主张效法美国模式制定联邦宪法，使得一体化进程更加简单和民主，而欧洲现实主义和怀疑论模式则赞成将欧盟缩减为主权国家之间的国际条约，只就双方共同关心的跨国问题立法。继续现有合作模式在欧盟下一轮扩大的背景下不可能，但是草案的妥协性导致宪法对于欧洲未来的描述含糊其辞，没有提出清晰明确的蓝图，没有明确回答欧盟的特性是否应该从邦联过渡到联邦，以应付扩大后的挑战。一方面，宪法使更多权力向欧盟转移，欧盟政治精英曾倾向的一体化趋势加强，少数欧洲怀疑论者甚至认为该草案创造了一个“欧洲超级大国”，是“通向独立主权的欧洲国家的特洛伊木马”(Dieter Grimm)。如果宪法可以在政府间会议上通过，无疑是向联邦模式方向前进了一步；但另一方面，宪法也没有建立联邦欧洲和民主合众国。筹委会主席德斯坦以保守、专制著称，维护大国利益，推行的改革计划带有政府间主义色彩，例如倡导的理事会常任主席就是推进一体化的欧盟机构曾极力反对的(注：如果理事会总统今后的实际权力大过执委会，则布鲁塞尔的影响力减小。)。由于担心国家权力逐渐向布鲁塞尔过渡，筹委会主席团在草案前言中删除了容易引起争议和抵触情绪的“联邦”一词，成员国继续保留在外交问题上的否决权令联邦主义者不满，而且今后修改欧盟条约更困难。草案的内容显示欧盟仍旧局限在争夺权力和影响的老路子上自顾不暇，也没有形成核心欧洲的迹象，中期内在世界多极格局中无法成为制衡美国的中坚力量。
制宪的后续工作还有很多，宪法草案的最终内容仍有较大的变动余地。筹委会主席德斯坦于6月20日向欧盟萨洛尼卡首脑会议提交了这份宪法草案文本，按计划，由25个国家的政府间会议将于今年10月份在罗马就宪法条约草案的细节进行讨论和修改，在明年春季前作出最终决定，在明年五六月间由扩大的欧盟成员国签署。由于这是欧盟的首部宪法，极有可能会有一批成员国就该宪法草案进行全民公决，无论何种形式，这一规划未来欧盟蓝图的宪法条约经各成员国审批后，最早可望于2006年起生效。
总的来说，对于欧洲制宪成功与否，笔者抱有乐观态度，宪法草案的问世就是欧盟制宪和深入一体化决心的最好证明。当然，确立这一立场所依据的前提条件是，欧盟作为特殊的超国家机构，是制宪史上一个特例。草案还要接受现实政治的检验，经过各国的修改，可能还要改变部分初衷，这恰恰说明制宪是一个动态的、循序渐进的过程，而目前的草案是一个良好的开始。