国际政治学理论视角下的对外援助，本文主要内容关键词为：视角论文,学理论论文,政治论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对外援助是国际经济政治关系中的重要组成部分（注：在此指的是广义上的对外援助，是国际组织与国家实施的包括发展援助、军事援助、人道主义援助在内的各种援助。）。对外援助从来不是一种单纯的、单向的经济活动或慈善活动。它能够折射出援助者的对外政策取向、战略意图以及价值观念。对外援助既是具体的、有组织的国际行为体的行为，又涉及到并引申为国际政治与国际关系理论内涵；任何一项对外援助政策的背后，都必然反映出决策者决策的理论依据，或者是有其理论的影响。对外援助不存在一整套系统的理论。人们一般是在具体的对外援助政策中寻找其理论渊源或理论依据，在分析具体的对外援助政策的基础上来区分不同政策的理论背景，从而划分在对外援助上的不同理论范式。战后以来国际上有大量论著问世，试图从不同角度揭示对外援助的内在因果关系，解释它的变化，发现这一国际行为的一般性规律。笔者旨在从国际政治学的角度，在前人研究成果基础上，用现实主义、理想主义（自由主义）、激进主义（结构主义或新马克思主义）三种不同的理论视角来解释对外援助的性质与动因问题（注：之所以选择这三种理论视角，是借助国外学者在这方面的研究成果；国外学者在分析对外援助行为时，一般都将这三种理论作为主要范式，如斯蒂文·W ·胡克（Steven W Hook），奥雷维·斯多克（Olav Stokke），G.阿诺德（Guy Arnold）等。）。
一、现实主义的理论视角
现实主义是一种保守主义的世界观。按照现实主义观点，国际关系是受霍布斯关于国家性质的理论支配的。在“一切人反对一切人”的国际无政府状态下，由于没有一个世界政府来维持国家间的和平和主持公正，一个国家的安全只有靠自助。一国对外行为的出发点是增强自身实力。在国家间关系中，一切要以本国利益为出发点和最终目标；从现实主义理论出发，对外援助是受援助国国家利益驱动的，对外援助之所以付诸实施，是由于它能够给援助国带来安全利益、战略利益、政治利益、经济利益，能够增加援助国的权力。
1.对外援助受国家利益的驱动。
现实主义理论以国家利益、国家权力为中心来解释一切对外行为。国家利益至上与国家中心主义是现实主义对外援助理念的出发点。正如现实主义大师摩根索所说，无论什么形式的对外援助，本质都是政治性的，主要的目标都是促进和保护国家利益。[1](P14) 通过对外援助，援助国可以扩大战略要地，建立并巩固同盟，抵御对手的扩张；或者是为本国开辟市场，使本国获取更多的资源，以及扩展本国政治文化的影响。一个国家给另一个国家提供多少援助，不取决于后者的需要，也不取决于它以往的经济状况是好是坏，或它的道德状况，而是取决于援助国将从对其援助中在政治上能获得多少好处。[2](P314—315) 在冷战时期，对于美国来说，衡量每个美元援助的效率是看它能为美国买来多少安全。美国之所以长期将对外援助的很大份额给了以色列和埃及，日本之所以一直将对外援助重点放在东南亚，法国之所以在20世纪70年代前一直将60％的双边援助给予法国前殖民地，背后都是国家利益的考量。冷战时期如果不是争夺霸权的需要，美国不会想到去对韩国、越南提供援助，而苏联也不会跑到中美洲的古巴去提供援助。
2.援助是对外政策的工具。
现实主义者认为，国家是国际政治中永恒的主角。对外援助是一国对外政策的工具，权力结构和均势是国家制定对外援助政策的基础。对外援助是增加实力、维持力量均衡的工具。援助国在实施对外援助时的预期是，援助能够起到巩固联盟，保持自己的优势，削弱竞争对手，从而有助于实现国家总体外交目标。二战后的两极世界格局形成了大国援助政策的特征。美苏对盟国和战略重点地区大搞对外援助，援助成为两个超级大国争夺第三世界的工具。美国的对外援助目标是遏制苏联共产主义扩张，援助方式主要是实行军事援助，同时也伴之以经济援助。从1945—1995年美国有将近5000亿美元的对外援助资金向其他国家转移，其中大部分是在遏制共产主义扩张的目标下提供的。在受援国的选择上，具有重要战略地位的国家，意识形态与美国相同的国家，愿意加入到反苏阵营当中的国家是美国的主要考虑对象。苏联为了扩展势力，打破美国的遏制，也对盟国、第三世界国家提供了大量的援助，例如苏联在1965年至1973年间，对越南提供了10亿美元的经济援助和20亿美元的军事援助，目的是为了在东南亚扩张势力范围。对外援助具有“胡萝卜”与“大棒”的双重功能。援助国通过“给予”或“终止”援助，影响受援国的立场与政策。美国在卡特政府时期推行人权外交，终止了对拉美一些国家独裁政权的援助，目的是迫使这些盟国国内实行人权与民主化。日本政府1996年终止对中国政府的无偿援助以抗议中国的核试验，试图对中国的对外战略施加影响。
3.对外援助不应以道德为依据。
现实主义认为，世界在本质上是利益对抗和冲突的，国际关系中不存在和谐的共同体；道义在国际关系中毫无意义，因而对外援助不应有任何道德因素和利他主义考虑。在一个无政府国际体系中，民族国家必须经常把利己的考虑置于利他关心之上。因而，衡量对外援助的效果不是看援助是否带来了受援国的经济社会变化，而是应该看援助国政治影响是否增加，军事安全是否得到维护，贸易计划和投资是否因对外援助的实施而有所提高。例如美国冷战时期对韩国、南越的大量援助并不是要促进其经济发展与社会进步，而是要保证这些国家对美国忠诚，对抗社会主义阵营。在受援国选择上，美国并非以这些国家是否穷困落后来确立标准，而是出于美国的安全目标或战略目标。为了实现国家战略目标，美国甚至可以使自己的价值观居于次要地位，去援助拉美、亚洲的独裁政府与腐败政府。
虽然现实主义至今在国际政治中被视为最主流的理论学派，但是它显然不能全面解释战后以来出现的对外援助行为。如果说从现实主义视角看对外援助，往往看到的是国家为中心的、以维护国家利益和增强国家权力为目标的行为，那么战后大量的国际机构多边援助行为很难用现实主义解释；一些中小国家如荷兰、北欧国家的援助行为用单纯的国家利益也难以说明问题。这就需要从理想主义理论的视角加以解释。
二、理想主义/自由主义的理论视角
理想主义在当代主要表现为自由主义、新自由主义、跨国主义和全球主义等。[3] 理想主义范式挑战现实主义假设和传统，认为“源于普遍正确的抽象原则的理性和道德的政治秩序可以实现”，[4] 因而对个人和国家行为者的动因持更积极态度，并且更乐观地看待他们的合作关系及其潜力。理想主义强调人道主义需求在援助中的重要性；对旨在改善第三世界贫困和促进经济发展而实施对外援助持积极乐观态度；热衷于在对外援助中传播自由主义价值观；注重对外援助的效率与结果评估。同时，在大多数理想主义者看来，国家利益应该在援助考虑中被最小化或者被剔除；取而代之的应该是跨国人道主义关怀，以及建立在日益增长的全球共同体意识上的国际利益概念。
1.建立在世界共同体基础上的援助观。
理想主义者强调人的重要性，认为国际政治不仅仅是一个由国家组成的社会，它还是一个由个人组成的社会；个人构成了一个基本的“世界共同体”。正义应该是个人的正义，国家边界并没有道义上的地位。“进行分析的单位应是世界，而不是国家”，“因为整个人类大社会的最终单位不是国家，而是单个的个人。”[5] 因此，如同民族国家负有责任帮助它们自己国内的穷人去实行社会福利一样，这一观念应该被扩展至世界共同体。如果社会福利的实施在英国或美国是公正的，为什么不能在富国和穷国之间实施这种社会服务？[6](P160) 如果在民族国家的框架内人们认同帮助弱者和不幸者是一种责任的话，那么全球共同体应该意识到对更广泛的共同体中的不幸者负有责任。因为对穷人和弱者的道德责任没有理由止于民族国家边界。[7](P30) 这种国际共同体的理念为国际机构与非政府组织的对外援助活动奠定了理论基础，也成为一些发达国家尤其是北欧国家政府与个人进行对外援助游说群众的思想武器。
2.以道德、人道主义为基础的援助观。
理想主义者强调对外援助中的道德因素和慈善的含义，注重国际行为中道德的力量和作用。追根溯源它来自于世界上主要宗教的教义。这种帮困济贫的慈悲情怀一直在人类活动中起着作用。在当代，一些教会与民间慈善机构通过游说活动影响大众和政府关注对外援助问题。它使人们感到有一种道德的必要，去促进世界上最穷的人群的条件改善。从道德与人道主义出发的援助不强调回报，不主张将援助与特定商业利益、战略利益挂钩，这体现在一些援助国援助的赠与成分往往比例较高，援助分布也不是集中于特定地区，而是集中于贫困落后国家。荷兰与北欧国家挪威、瑞典、丹麦的援助往往被视为国际援助的典范。它们的对外援助连续多年都达到并超过联合国规定的0.7％的标准，其中赠与成分在援助总额中占比重较高，并且注重提供多边援助，而不强调援助国在受援国的政治、商业利益。理想主义者往往强调富国对穷国的帮助是一种责任；发达国家的公民对发展中国家的人民有道义上的责任；承担援助责任是为了国际社会的正义的事业。
3.建立在相互依存、相互获利理念上的援助观。
理想主义强调国际政治的社会性。人是理性的，因而倾向于社会合作；人类在共同生活中形成共同利益和共同价值观念；在国际分工中各国形成了相互依存的关系。20世纪70年代国家间相互依存观念有了新的发展。在勃兰特关于南北关系的报告中强调，“当今世界是一个脆弱的、相互关联的体系”，“现在南北双方越来越意识到它们是相互依存的”；“没有北方，南方就不能充分的发展，如果南方不能取得较大的进展，北方就不能繁荣，也不能改善自己的处境。”[8](P431—437) 相互依存的理念强调的是“共同需要”与“共同责任”。从相互依存角度出发，对外援助实际上带有互利、互助、互惠的色彩，即富国应该帮助穷国，穷国只有靠国际共同体的援助才能够摆脱贫困；随着穷国开始发展，变为更强的贸易伙伴，进入了世界经济体系，它们将给发达国家出口提供新的市场，从而使得双方获利。[6](P157—160) 援助可以帮助在贫富国家之间架起桥梁， 通过资本剩余从发达国家流入发展中国家，可以带来双方经济增长。
4.援助是为了建立一个符合援助国价值观的正义的、美好的世界。
理想主义认为，由于人的本性是向善的、理性的，人们对他人基本福利的关心使进步成为可能；而通过对所有人的福利和安全的富有同情心的道德关心则可能改变人性，使世界更美好。因此，对外援助不是简单的国家间互利行为，它还承载着增进自由、民主、人权的使命。“对外援助是将本国价值观与社会力量投射到海外的过程，提供援助是为了增进正义。”[9](P71) 美国国会在1975年将人权条件纳入美国对外援助法，禁止美国政府向侵犯人权的国家政府提供发展援助。挪威与荷兰也在20世纪70年代中期将人权标准纳入其援助政策。进入90年代以后，发达国家越来越关注受援国的人权、民主等问题，越来越重视援助能否带来受援国的政治与社会经济的进步。它们强调援助政策的政治条件与经济条件，将尊重民主、人权、法制与开放市场、放松管制等等与能否接受援助挂钩。它们关心受援国对于援助的使用情况，关注这些援助是否给发展中国家带来贫困的改善，是否促进民主和人权的进步；试图通过援助影响发展中国家的发展进程与方向。
5.主张建立一个国际援助机制。
新自由制度主义强调制度在国际关系中的重要性，认为国际制度的建立可以消除交易成本问题，有效地促进国际合作。理想主义者在对外援助上主张建立一个国际援助体系（regime）并使之发挥作用，强调一个稳定的国际援助宗旨的存在，主张发达国家作为一个集团对援助行为负责。目前在发达国家经合组织（OECD）中，发展援助委员会（DAC）承担着发达国家对外援助协调、监督的作用。它在运作中，形成了一些反映理想主义理念的援助标准与规则，如多边援助的作用优于双边援助；援助应该少有政治性质；不应将援助与援助国的商品、服务输出捆绑在一起；赠与比低息优惠贷款是更好的援助方式；援助应直接满足接受国人类需求，等等；90年代后，又增加了援助必须促进可持续发展、人口控制、环保与民主等。
三、对外援助批判——激进主义（结构主义/新马克思主义）的视角
激进主义对现存社会的组织和运作方式怀有强烈的不满，急切希望对世界秩序进行改造，或建立一种崭新的新秩序。[10] 在分析世界政治经济关系时， 它一般强调任何国家的阶层分野性，认为在任何一个世界性秩序中，总存在这种秩序的受益社会群体、中间群体和受排斥群体。激进主义兼有革命性与保守性，革命性表现为打破西方发达国家主导的国际经济秩序，寻求道德与正义，对世界秩序进行改造；保守性表现为维护国家主权至上原则。[11](P3) 在对外援助上，激进主义从批判的视角审视对外援助的动因与效果，揭露其实质是一种新殖民主义，主张在全球范围内建立一种公正的援助机制从而彻底改变现行援助机制。
1.对外援助是资本主义生产方式的扩展。
激进主义认为发达国家的发展援助是为了确保资本主义在世界范围的扩张。关于发展援助的水平、地理范围和优先部门的选择决策，不是出于接受国的需要，而是由发达国家的政治经济精英们出于资本主义长期利益的考虑作出的。援助往往倾向于集中在那些具有战略性初级产品资源的国家，有国内大市场的国家，以及体现出投资利润机会的国家。[9](P76) 从世界体系划分为中心与边缘两大地区的观点来看，第一世界发达国家战后形成的劳动分工通过援助国的外援计划，将其对贫穷国家的结构利益永久化；对外援助在南北关系中进一步扩展了剥削关系，它保持并扩大了富裕国家与第三世界国家间的差距。
2.对外援助阻碍了而不是促进发展中国家的发展。
激进主义认为在一些第三世界国家，民众困苦不堪，政府腐败，精英们过着优越生活，他们已经成为本国发展的阻力；而援助提供者恰恰是在与这些人打交道，援助也在使这种状况更加恶化。[6](P138) 同时，在接受国，援助资金的转移使得精英的经济政治霸权得到加强，使其能够将其利己的发展计划强加于底层。从援助效果与动机看，援助国虽然声称援助目标是降低贫困，改善妇女地位等，实质上援助一直未能减轻第三世界的贫困，例如欧盟对非、加、太（ACP）国家几十年的援助，使其负担了山一样高的债务和赤字，贫困程度更加恶化了。[12](P38)
3.援助是新殖民主义的一个工具。
激进主义认为，援助延长了受援国的依附关系，使它们仍然在经济上和政治上受到援助国的控制。[6](P166) 许多援助项目，尤其是法国和英国的援助首先是直接指向前殖民地，以求在非殖民化后保持其在前殖民地的影响。20世纪70年代前，23％的法国双边援助流入其海外领地和部门，剩下有60％流入前殖民地。[13](P47) 被欧盟视为“南北合作的第一个模式”的“洛美协定”却被激进主义者认为是一个阴谋。“洛美协定下的一系列条约实际上进一步巩固了原有的劳动力分工关系，即将独立后的非洲仍然束缚在原材料的生产上”。因此非洲走向失败完全是由于洛美协定的局限。“非洲在一个历史转折的关键性时刻整整失去了大约三十年的时间”。[14] 在发展中国家看来，双边和多边援助所附加的政策条件是对经济主权的继续侵犯。发达国家援助国的领袖们通过对公共与私人资本的控制，能够制约第三世界边缘国家的发展战略。特别是援助国强加的外向型出口导向增长方式，剥夺了最不发达国家真正的内向型的自力更生战略。援助国控制对外援助的结果是增加了最不发达国家在金融政策、消费模式和出口政策对核心国家的依赖，限制了发展中国家的政治自主，从总体上使其经济服从于西方主导的全球经济。[12](P38)
4.主张建立公正的对外援助机制。
激进主义主张取消对外援助当前的形式，认为应当让国际组织在坚持全球经济平等的条件下控制经济资源的再分配。工业化国家必须从根本上承诺最大量的增加经济援助，以此作为通向全球经济平等的一步，并且这一财政支付转移应该有效地与援助国的私利脱离。[12](P39) 发展中国家通过七十七国集团、联合国贸发会议、联合国开发计划署等机构不断发出改革援助机制的呼吁，例如主张建立国际投资信托机构——使国际剩余资金投资到发展中国家；提出设立一家全球投资托拉斯和转移支付机制，等等。新的援助机制的核心在于国际范围内收入的再分配。
本文试图用以上三种理论去解释战后以来国际关系中对外援助的政策与实践，但不论是现实主义、理想主义还是激进主义理论，都不能完全揭示对外援助的复杂动因及其实质。如果说从现实主义理念出发的对外援助往往立足于民族国家框架的话，理想主义则是更多的从国际社会共同体的框架考虑对外援助；现实主义的援助观将对外援助行为视为获取国家利益、赢得安全的必要工具；理想主义的援助观则视援助为促进合作，走向全球和平、繁荣的步骤，解决贫富不均的有效手段。现实主义坚持国家是自私的观点，批评理想主义的援助观，认为国际关系中实际上并不存在利他主义，一些表面上看起来是利他的行为总能解释为具有利己的目的。理想主义的援助观坚持促进人类发展进步的宗旨，谴责一些援助流入了不该流入的国家，他们批评军事援助与经济援助一体化政策，认为它促进了发展中国家的军事化，转移了用于发展的资金，使得发展中国家卷入大国冲突。同时理想主义强调提高援助机制的效率，消除对外援助运作中的腐败与官僚主义。
现实主义和理想主义都是在认同对外援助功能和承认对外援助合理性的基础上阐发的援助观；而激进主义/结构主义则是从批判的角度来看待对外援助。激进主义的批判虽然很深刻，但是取消现存的援助形式，由国际组织控制经济资源的再分配，实现全球经济平等，在当前主权国家仍为主要的和最活跃的行为主体的世界是不现实的。激进主义只有从当前对外援助的具体情况出发，才能在改进现存的援助机制与援助议程中发挥作用。
由于当今世界上民族国家仍然是主要的援助主体，而目前的福利政策不可能脱离国家范畴，因而不应过于乐观地企盼马上出现一个建立在世界共同体之上的援助体制来公平分配全球资源。另一方面，对于未来对外援助在促进发展、减少贫困等方面的作用也应该持乐观态度。因为人道主义、国际共同体的理念仍然会影响人们的行为；全球化过程中跨国性问题增多带来的压力，发达国家获取经济利益和传播自由主义理念的动力，以及发展中国家在世界政治中集体行动的影响力，都会使对外援助继续下去，并且有希望在援助总量上有所增加。
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