战略工具——美国的对外援助政策，本文主要内容关键词为：美国论文,战略论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国的对外援助可以用三个“最”字来代表：最早、最低和最多。美国是近现代西方对外 援助的发起国，故而称为最早。1947年，第二次世界大战刚刚结束，美国就通过《马歇尔计 划》，对欧洲进行大规模的经济援助。到60年代初期，美国又领头通过《对外援助法案》(T he Foreign Assistance Act)，率先将对外援助政策制度化。美国曾经在西方世界对外援助 政策中占据过领先地位，但是和其它援助国相比，美国用于对外援助的拨款占国内生产总 值的比例却是最低的。它只把国内生产总值的0.12%用于对外援助，远远低于联合国号召的0 .7%， 不仅低于北欧国家大约1%的普遍水平，甚至还低于葡萄牙和西班牙的水平。美国用于外援的 绝对数量最多。20世纪50年代以来，美国已经将2兆多美元的资源用经济援助的形式转移给 欠发达国家和地区，但是这个记录近年来却受到日本的挑战。根据经合组织的统计，日本外 援的年度总量在1992年就超过美国（见表1）。美国曾经提供大约占世界总额20%的援助款，这 个比例已下降到15%。然而如果根据美国国际开发署和美国预算与管理办公室的统计，美国 外援的总额远远超过表1中的数字（见表2）。
数据来源：Geographical Distribution of Financial Flows to Aid Recipients,1993- 1997,OECD/DAC,Paris:1999.
数据来源：Geographical Distribution of Financial Flows to Aid Recipients,1993- 1997,OECD/DAC,Paris:1999，U.S.Overseas Loans and Grants,1945-1997.
数据来源：Geographical Distribution of Financial Flows to Aid Recipients,1993- 1997,OECD/DAC,Paris:1999,U.S.Overseas Loans and Grants,1945-1997.
在经合组织和美 国国际开发署之间为什么会有数倍的出入呢？原因很简单，经合组织没有计 算所有的美国外援拨款。自1991年以来，美国大幅度地增加对转型国家的外援，而经合组织 的统计则将其另帐处理。再如，美国有大量的对外军事援助拨款，经合组织的发展援助委员 会当然不会计算这些拨款（见表3）。此外，美国的对外援助项目中的有些经济援助项目也带 有战略、政治和贸易利益的考虑，这些拨款同样不为经合组织发展援助委员会认可。
很显然，美国和经合组织发展委员会对于外援有不同的定义。经合组织发展援助委员会称 外援为“官方发展援助”，并且只统计那些以优惠的条件（其中至少有25%是赠款）向国外转 移的公共资源，转移的主要目的应当是改善发展中国家的经济、政治或社会条件。转型国家 大多不属于发展中国家，所以对这些国家的援助不纳入“官方发展援助”的范畴。“官方发 展援助”不包括向私人提供的救济或发展资助、不包括用于文化交流的公共资金、不包括向 外 国政府提供的贸易财政、以市场利率为条件提供的政府信贷，也不包括军事援助以及在国外 进行情报收集工作的公共开支。对国外的反毒品反恐怖活动的资助，国际维和行动和防止大 规模杀伤性武器扩散方面的支出，通常也不在官方发展援助的范畴。但是，美国却将上述这 些项目的转移支付计算为对外援助。在美国的外援拨款文件中，总是包括着三大主要部分， 即经济援助、军事援助和“其它贷款”。
如果不计算军事援助，2000年美国通过双边和多边渠道支出的对外援助款额大约为93.74亿 美元，还不到美国公共开支的1%。即便如此，美国仍然是世界外援大户。根据经合组织对 发展援助和官方援助的统计，美国在1997年的外援支出是74.56亿美元，占世界外援总额（61 9.42亿美元）的约12%，占经合组织成员国双边援助总额（363.83亿美元）的20%左右。
美国的外援观念和其它的给援国不同，它的突出特点是将外援的首要目标定义为国家利益 。1 961年美国国会通过的“对外援助法案”是美国外援的法律基础，虽经多次修改，都没有改 变美国外援的目的是为美国的国家利益服务这个基本定义。根据这个定义，美国的对外援助 不局限于狭义上的发展工作，还包括了美国对外国政府在军事、安全、教育、文化和信息等 领域内活动的支持。
在名目繁多的美国对外援助项目中，被经合组织发展援助委员会认可为“官方发展援助” 的拨款有：美国“预算功能150”(Budget Function)内的拨款、美国预算“分功能151”中 用于发展援助的款项、用于“贸易和发展计划(TDP)”的款项、“公共法第480条”拨款、给 和平队的拨款以及对国际组织的捐款。美国预算“分功能152”用于“经济支持基金(ESF)” 、“分功能153”是给联合国各机构的财政资助，也被经合组织发展援助委员会计算在内。
政策工具
符合经合组织定义的美国对外官方发展援助由三大种类的项目组成，即发展援助、食品援 助和经济支持，此外还有不固定的债务减免计划和人道主义救济。发展援助(DA)负责提供赠 款和贷款，具体目标是改善最穷国中最穷人口的生活条件。食品援助又称食品换和平计划。 这个计划根据1954年通过的公共法案第480条而确立，具体目标是帮助发展中国家克服饥饿 和营养不良，并且促进美国农业出口，或者为美国的农业产品打开和保障市场。经济支持基 金(ESF)在早期是国家安全保障的工具，主要为帮助那些对美国有特别安全利益的地区保持 政治和经济的稳定。二战以后，中国的台湾省长期接受的美国外援就来自于这个渠道。正是 由 于经济支持基金的这种战略目的，有些专业组织反对将之列为官方发展援助。
1.发展援助
美国的发展援助分为赠款和贷款两种，其中赠款占了很大的比重，需要偿还的贷款比例就 比较低，只占到GNP的0.02%。美国的发展援助有几大功能要点，分别是：农业、农村发展和 营养，家庭计划、健康和儿童保护，教育和人力资源开发，能源，非政府组织，私营企业促 进以及国际救灾援助。
即使是发展援助也是有附加条件的。受援方必须提出证据，以证明其符合美国提出的各种 附加条件，并且承诺实施被美国认为是“正确的”政策，例如增长政策、自由贸易政策、促 进私营企业发展的政策等等。仅仅是接受美国提出的经济政策条件还不够，美国的《对外援 助法》称，美国发展援助的对象是那些对地区有稳定作用的国家。因此，美国提供发展援助 的前提条件主要并不是为了世界经济的发展，而是为国际政治的目的服务。
随着国际政治的发展，美国发展援助政策侧重点也在发生着变化。20世纪60年代，美国发 展援助强调缓解饥饿、发展农业生产和改进健康状况，到1973年，美国政府又为发展援助规 定“新方向”，将目标定为满足人类的基本需求，进行人力资源开发，并且更加强调人权标 准。到了80年代，里根政府再次更改美国发展援助的政策重点，把发展援助项目和其它的美 国援助项目，如食品换和平、经济支持基金等捆绑起来，目的不是传统意义上的发展，而是 促进私营企业的发展。
表4：2000年美国外援
（单位：百万美元）
双边援助 7979
发展援助（促进受援国的
经济和社会进步） 2008
经济支持基金(ESF)
（用于外交目的：在中东维 2792
持和平）
食品援助(“PL 480”)
（用于减灾和营养干预）800
东欧和前苏联（支持经济和 1369
政治转型）
债务减免 123
美洲基金会和非洲发展基
金会（用于社区改善和地 19
区能力）
和平队（目的在于穷国和转
型国家的社会和经济状况）
245
国务院移民计划623
多边援助
1395
世界银行 811
美洲开发银行
43
亚洲开发银行和基金 91
非洲开发银行和基金131
欧洲重建与发展银行 36
国际性组织283
总额 9374
注：不含美国对外军事援助、美国国际开发署的行政开支、各种管理费开支以及防止核扩 散开支。
数据来源：Carol Lancaster,Transforming Foreign Aid.United States Assistance in the 21st Century.Institute for International Economics,Washington,DC:2000,p.11.
美国的发展援助有较高的比例是由非政府组织执行的。美国政府有惯例向各个非政府组织 发出通知，让它们就项目的执行权进行投标，然后把经费拨付给中标的非政府机构。从绝对 数 字看，通过非政府组织执行的美国发展援助高于经合组织发展援助委员会成员国的平均水平 ，占到国内生产总值的0.04%，而经合组织发展援助委员会的平均数则是0.03%。
2.食品换和平计划
1954年，美国国会通过“公共法第480条”，这个法案后来被称为“食品换和平计划”。它 的目标：一是要帮助发展中国家缓解饥饿和营养不良状况，二是要促进美国农产品出口，拓 展并保护美国农产品的国外市场。事实上，第二个目标是第一个目标的前提。也就是说，美 国的过剩农产品由于美国的对外援助政策而得到海外市场，这种通过政府采购重新利用过剩 资源的政策在当时被看作是一项成功的战略措施。
从食品换和平的管理来看，它也不是一种纯粹的援助项目。食品援助的分配由一个委员会 执 行，这个委员会中有美国国际开发署、国务院、农业部和预算与管理办公室的代表参加。如 果涉及到软贷款，还要有财政部的人参加。如果是多边援助，财政部就要负责协调多边和地 区发展银行，国务院和开发署则负责与其它所有的国际性组织协调。各个部门将自己的利益 和理解放进执行程序，便形成了有美国特色的食品援助计划。
实践证明，“食品换和平”计划并不能够解决美国国内农产品过剩问题。然而，为美国决 策者们始料不及的是，随着时间的推移，美国的农业剩余产品变成了一个十分有效的外交工 具。1957年，肯尼迪参议员在一次讲话中批评艾森豪威尔政府没有及时地回应1956年10月的 波兰波兹南起义，也没有及时地向波兰提供那里急需的食品援助。肯尼迪就任总统以后，即 将食品援助正式作为外交政策工具，并且将食品援助项目在执行过程中曾经使用过的非政府 志愿组织收编，不仅就食品援助问题进行对话，听取意见，而且使他们在食品换和平的项目 执行中发挥更大的作用。约翰逊政府时期，《食品换和平法》获得通过，这项计划确定了政 府部门和国会以及利益集团之间在食品换和平计划中的关系，将该计划正式成为更加有效的 外交工具。1966年约翰逊建议国会将“食品换和平”改为“食品换自由”，同时强调受援国 自立，取消原来法案中利用过剩食品进行援助的条款，扩大食品援助的数量。此后，美国政 府将“食品换自由”计划用于中东和平进程，希望能够消除埃及对以色列的仇恨。
3.经济支持基金
自40年代末期以来，各届美国政府都认为“经济支持基金”是至关重要的援助项目。经济 支持基金占美国外援拨款总量的20%多，由国务院、国防部和农业部共同执行。其中农业 部负责农业援助部分，而国防部和国务院则负责军事援助部分。事实上，经济支持基金原来 就叫做“安全支持援助”，是戴维营中东问题谈判时，作为安全援助的延续计划提出来的， 当时美国对中东地区已经投入大量军事援助，而美国认为，在这些美国有特别安全利益的地 区，还需要通过维持政治和经济的稳定才能实现长久的占领。
由于美国的战略重点不断转移，支持的对象也在不断地变动。在50年代，接受经济支持基 金援助的主要国家和地区是南韩、台湾和南越。从60年代初期开始，在南越的比重开始增加 ，到70年代中期，大约90%的经济支持基金都用在南越。从1977年到90年代初期，以色列和 埃及接受了经济援助基金的大约2/3的资源，其余的部分则投向中美洲。随着基金工作的开 展，其它中近东国家也变成了受援国，例如巴基斯坦和一些非洲国家，另外，中美洲国家和 菲律宾，也从这个基金中接受大笔的财政援助，这时以色列和埃及在整个计划中的份额从 超过90%下降到大约50%，但仍占据着最主要的受援国地位。
“经济支持基金”覆盖了在美国人看来是最主要的政治危机地区，以及与美国签署军事基 地协议的国家。冷战结束后，东欧国家和一些从前苏联新独立出来的国家也成为这个基金的 受援国。所以，经济支持的本质实际上就是战略支持。另外，决定经济支持基金分配的美国 务院和国会以政治和地缘战略作为决策标准。大多数经济支持基金的受益国都同时接受美国 的食品援助和军事援助。
经济支持基金资助的候选国由白宫和国务院提议，由国会讨论通过，国会可以改变国家配 额。在海外实施经济支持基金是美国国际开发署的职责。
符合经合组织定义的美国对外官方发展援助项目：发展援助；食品换和平计划； 经济支持基金。
战略工具
美国对外援助政策首先是一个战略工具。从杜鲁门发表“第四点计划”时起，美国的对外 援助政策就被确定为是战略性的，其战略目标是遏制苏联的扩张，是“美国冷战政策的一个 工具。”在冷战初期，美国外援服务于巩固西方阵营，遏制苏联共产主义在全球的蔓延。到 了70至80年代，美国又利用外援扩大美国在发展中国家的影响力，推行美国的自由市场经济 以及与之相关的价值观念。冷战结束后，美国政府又试图以外援来解决全球性问题、地区冲 突问题以及美国的全球领导地位问题。具体说，通过外援来实现的美国战略可以分为安全战 略、经济战略和形象战略。
1.安全战略
美国政策制订者根据战略的需要分配对外援助资源，这个原则一直没有改变。在杜鲁门时 代 ，美国用4亿美元的经济援助和军事援助消除苏联在希腊和土耳其的影响。在整个冷战时期 ，杜鲁门除了欧洲以外，还支持所有的“友好暴君”，如台湾蒋介石、越南朴正熙和南韩李 承晚。华盛顿以地缘政治、意识形态和国家安全的需要为这种对外援助正名。所以海外发展 委员会批评美国的援外项目是“为军事的和短期的安全考虑所左右。”
冷战结束以后，安全需要仍然是美国外援的主要动力。非洲的战略地位随着冷战结束而减 弱，结果对非洲的外援就被看作是“老鼠洞”（无底洞）。美国人迅速调整战略，减少或取消 对扎伊尔、利比亚、苏丹和索马里的援助。1991年11月美国国会通过决议，从五角大楼预算 中拨出4亿美元援助克里姆林宫，用于销毁一些核武器，另外又拨出1亿美元，用于对俄罗斯 的人道主义援助。
后冷战时期的安全定义泛化了。这里主要的原因是一些国家的政府出现分裂动荡和弱化趋 势。失去政府强有力管理的国家社会发生动荡，人口外流、环境恶化、疾病蔓延、武器扩散 、犯罪频繁，这些现象不可避免发生超出国界的影响。冷战的赢家此时发现，政府弱化的国 家内，社会问题对它们的国家产生了不利影响，因此，重新定义安全观念，将安全范畴扩大 到环境、移民、跨国犯罪等许多领域，并且试图通过武力干预和提供援助，用给援国的价值 观和治理方式去重新整理被它们打跨的国家，并且要求打破传统的国家主权不可侵犯观念， 把建立政治和社会秩序功能从西方一直延伸到受援国基层。与此同时，美国援外机构下放， 授予驻外机构和其他给援国合作的广泛权力，以适应深入受援国社会基层的要求。
2.经济战略
美国对外援助的主要目的是实现其战略意义，而非经贸利益。美国认为，把官方发展援助 当作一种出口资助的工具其实有害于出口，因此，要求严厉限制利用发展援助作为发展经贸 关系的杠杆。美国外援多数是赠款，这就加强了美国在受援国使用援助资金方面的主导作用 。例如，美国要求在受援国中派驻代表，并且通过这些代表加强美国在当地的影响，促进美 国和受援国政府与私营部门的合作。受援国需要美国的无偿援助，所以比较容易接受美 国开出的条件。
尽管如此，美国从来就没有完全放弃“约束性援助”。美国的对外援助法规定，对外援助 应当不仅用于达到外交政策和安全政策的目标，同时还应当保护美国的经济利益。所以，除 了最穷国，所有的美国经济援助都有约束条件，受援者必须购买美国产品。
除购买产品方面的约束外，美国的对外援助法还规定受援方提供证据，证明其愿意遵守“ 正确的”政策。所谓正确的政策是指经济增长政策、自由贸易政策和促进私营部门发展的政 策。换句话说，美国对外援助的长期目标包括了全世界发展自由市场经济，其根本目的是扩 大全球市场，其对发展中国家的援助取决于受援国对美国经济利益的“开放程度”。
当然，对于美国外援的经济战略是有争议的。有人认为，用外援资金在美国市场上购买商 品，会造成通货膨胀的后果。至于美国外援是否可以帮助拓展海外市场，则认为，美国的内 部市场很大，从来就不应当谋求在海外的竞争力。
美国对外援助政策的战略构成：安全战略；经济战略；形象战略。
3.形象战略
美国的对外援助政策有对外和对内营造美国形象的双重作用，但是更加注重对内的形象。 美国的一些智囊人物认为，帮助穷国是最能够鼓舞美国国民的政策。长期的道德宣传使得很 多美国人都相信，美国作为一个伟大民族的国家天生就代表人道主义的伦理道德原则，并且 具有慈悲倾向。趋向于保持和谐的国际环境，在国际冲突中挺身而出，而且无私地提供援助 。所以，对于普通的美国人来说，外援是美国良好愿望的体现和促进良好关系的努力。
在对外功能方面，美国作为给援大国通常设立标准和原则，要求其它给援国加以仿效，例 如，美国的对外援助法案规定，官方发展援助不仅仅服务于全球的安全战略，而且还要用于 发 展人道和民主的基础，并且将发展中国家纳入世界经济体系。美国于是使世界相信，它的发 展合作项目主要用于最穷国，它的援助重点领域是农业和社会发展。美国不需要向工业领域 投放发展援助资金，应当让市场和私营企业去发展工业。总而言之，美国通过外援，确立了 一个对外形象，虽然这个形象是非常复杂的，包括了对于“友好暴君”的支持和高程度的“ 联 系政府采购”，但是自80年代苏联的危机降低以来，美国对形象的塑造越来越有一定之规， 从80年代“自由市场的保护神”发展到90年代以后的“人权与民主的卫士”，尽管许多国家 和人民对于这个形象还是有所保留的。
当然，冷战结束后，随着主要传统安全威胁的消失，美国会更加注重利用外援，实施形象 战略，与此相应也会更加强调人权、民主等外援附加条件。
总而言之，进入21世纪以后，外援仍然是美国外交政策工具箱中的一个重要且有效的工具 。它负有保障美国安全、维护美国经济利益和营造美国形象的使命，与冷战结束前不同，由 于来自社会主义阵营竞争的消失，来自西方阵营的外援就成为世界上几乎唯一重要的经济援 助来源。只要美国在外援政策上和欧洲协调一致，就几乎可以为所欲为。