制度创新的社会现实制约——以农业灌溉用水管理为例，本文主要内容关键词为：为例论文,用水论文,制度创新论文,现实论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国20余年的改革进程始终体现着一条自上而下的主线，这样的制度创新方式无疑具有大跨度、大力度和全局性的优势，但同时，自上而下性却极易忽视具体的社会现实，造成新制度的失败或扭曲。与自上而下性相伴随的是依靠行政权力来推行新制度，因而在一些最基本的也是理想化的经济学、管理学原理之外，制度的推行者很少有兴趣研究具体的社会现象与社会科学规律，从而使得制度的实施受到了自下而上的制约。本文将以农业灌溉中的水资源与水利设施管理为例对此加以分析。
一、正式制度实施中的社会基础
制度决不只有人为设计的成分，它还必须与更复杂的社会、文化现实相符合。道格拉斯指出，我们需要的是具有一些自然或超自然的合法性的可信制度，而不是那些像是被构想出来的安排（注：参见Douglas，M.(1987).How Institution Thinks,London:Routledge and Kegan Paul.）。对此，用制度经济学的话语来表达则是，存在正式制度与非正式制度是否相容性问题；制度不是设计出来的，这是新制度经济学的普遍信条。
新制度经济学从制度创新的功用、条件与变迁路径等角度来分析制度创新问题。在制度变迁动力方面，以科斯、诺斯为代表的新制度经济学认为，制度变迁的内在动力是经济主体获取最大潜在利润的要求。其影响因素包括因社会、宗教及意识形态的变化而引起的偏好变化（注：参见科斯、阿尔钦、诺思等《财产权利与制度变迁》，陈郁等译，上海三联书店1996年版。），这是为我们所关注的一个方面。至于制度变迁的条件，一些学者认为，在制度变迁预期收益大于预期成本的条件下，尚需创新主体的协调与共同努力、知识基础、社会各既得利益集团的权力结构或力量对比等因素（注：拉坦、速水：《论诱致性制度创新理论》，《发展研究杂志》1984年7月号。），这实际上是对社会群体与社会利益结构因素的考虑。以上分析表明，由于各个地区在观念、意识形态、社会群体特征与利益结构上各具特色，它们与国家带领进行制度创新时的理想预期有差异，所以，新制度实施时会出现困难或扭曲。
这一问题在我们国家尤其重要，其原因就在于目前我们的社会转型幅度。从质的方面讲，我们要同时完成由传统社会向现代社会、由农业社会向工业社会的转变；从量的方面讲，在现代经济制度引入的农村地区，还正在延续着已存在了几千年的文化习俗、人际关系和权力控制模式。这种由非正式的社会文化制度主导的基层社会明显不同于我们的理想想象物，构成了强制性正式制度植入过程的不和谐背景。
在我国展开的自上而下的改革，不管是市场化还是民间化（注：这里的民间化是指将政府职能交由民间组织来执行，如通过农民用水者协会来管理小型水型水利设施等。），其核心模式显然是带有西方特征，而不是社会本身自发的结果。这样一种制度创新途径，再加上依靠行政手段的制度推行模式，产生了一种强大的忽视社会现实的倾向性。
二、水资源与水利设施管理方式改革的趋势
近几年，在农村灌溉领域中发生了两大趋势：一是水资源日益紧缺，二是水利设施老化而无力维修。传统性的公共物品领域也面临管理体制改革问题，而这恰恰落入了中国经济体制改革的大潮流之中，水资源的使用领域也有步20余年前土地改革后尘之势。
农村水资源与水利设施管理方式的改革，存在着比土地改革更大的问题，其中的关键点是：水资源与相关的设施是难以细化分割的公共物品，而且又与基本的生活、生产息息相关，交由市场调控存在着困难，也存在着风险。同时，依靠政府统一管理的旧有方式遇到了严重的效率问题与财政负担。因此，政府的放权、适度的市场化与民间组织参与进来就成了一种广受欢迎的方式。自20世纪80年代以来，随着政府管理的效率与财政负担问题的不断加剧，世界上许多发展中国家出现了政府职能朝向市场与民间转移的管理体制改革（注：Blatter,J.& Ingram,H,(2000)."States,Markets and Beyond：Governance of Transboundary Water Resources",Natural Resources Joturnal Vol.40,pp.439-473;Reidinger,R.,2002."Participatory Irrigation Management and Drainage Districts",in Sixth International Seminar on Participatory Irrigation Management,April 21-26.）。受其影响，国内的管理体制也出现了水利设施的承包、租赁、变卖、股份制以及将之交给农民用水者自己的组织用水者协会的改革潮流。
改革背后的原理可以从新公共管理思想中找到充分的依据。其道理包含两个方面，其一是在公共物品的管理中引入市场机制甚至彻底私有化。这实际上是力图使公共物品的产权明晰化，通过利益上的激励机制来提高管理效率；其二是将政府职能交由用水者协会执行，通过公众参与，解决效率问题、减轻政府的财政负担。这些都是前面所说的基本的、因而也是理想的经济学、公共管理学等方面的原理，其道理并不复杂。但在两年的水资源使用与管理调查中（注：2000年5月始，清华大学社会学系接受国家水利部的研究课题，对中国水资源的使用与管理问题进行了长达两年多的调查、研究工作。本文的实证材料就是基于这一工作。），我们发现了太多的改革扭曲或失败的经历。经济学等原理对其解释无能为力，社会现实及其机制构成了问题的核心。理想的经济学、管理学原理将这些因素假设掉了，因而理想模式下设计出的制度，进入现实中就扭曲变形。
三、制度实施中的实际操作及其扭曲
1.非正式社会关系与文化习俗的制约作用
按照新制度经济学的观点，一项新制度的形成要受制于原有制度。这里的制度是广义的，落实到社会学中，则是非正式关系与规则、文化习俗等方面。水利设施的改革中充分显示出了这一点。
位于黄河下游地区的DY市是我们调查的重点地区之一，与全国的改革大方向一致，该地水利产权改制形式包括承包、租赁、股份合作、拍卖、个体建设新工程等方式。《DY市水利局关于全市水利产权制度改革情况的报告》称：“去冬今春，全市中小型水利工程产权制度改革实现历史性突破……这次改革，拍卖成为主流。如……GY县的机井……都进行了成功的拍卖……”
文件中谈到GY县的机井是十几年以前或更近一些时间里为解决群众吃水问题而打的，每村一眼。由于潜层地下水盐碱含量较高，因此饮用水常常要从200余米的地下抽取，一眼井的成本常达十几万元，过去归村集体所有，近期的改革使其产权归属与资产运作出现了问题。正是由于这一原因，机井才作为公共水利设施而列入改制的行列，要求全部承包或拍卖，以便收回打井成本。
我们在GY县NQ村调查时发现，本村的机井根本就没有改制，但为了应对上级要求，他们“制作”了机井承包合同，上有“承包户”的姓名及承包条款。村民为什么要制作假合同来应对上级要求呢？理想化的新制度为什么不能兑现呢？进一步了解发现，本村机井是约20年前乡、村两级政府共同出资建成的，一直由村里统一管理，状况良好。1999-2000年市里下达承包要求，但由于承包费用高，风险大，群众没人愿意承包。费用问题自不必多说，而风险主要表现在怕收不上来钱。用群众自己的话说就是：“要收钱，谁交呀？！”进一步了解、分析后发现，在这种担心背后有着极其合理的理由：一是大家同为一村村民，即使对方不交钱，你也没有什么办法。对此我们不应陌生，这种非正式人情关系是传统中国村社里的突出特色；其二是，在中国百姓的观念中，生活用水一直是、而且应当是天赐之物，吃水收钱有违常理。在这种情况下，我们很难指望依靠承包户的力量解决公共资源的收费（并且进一步将此费用作为水利部门的政绩和资产、受益的来源）问题。当然，还存在着其他更多的原因。
这就是中国乡村社会的现实，其中占主导地位的是各种各样的非正式规则和社会关系，任何从书斋里设计出来的制度拿过来都要接受严格的生存检验。而在机井改制这一点上，村民制作假合同是自上而下的制度创新的最自然、合理的结局——实际上，这也是NQ村所在地的各个村庄的普遍做法。
2.利益格局重新调整过程中，权力不对等的效果
改革是利益重新分配过程。一方面，产权改革过程中存在着原公共物品的收益分配问题，另一方面，在政府权力向民间组织的转移过程存在着管理权限的归属问题。一个是物质利益，一个是权力归属，二者都是乡村社会最为重要的资源成分。对于它们的分配，任何既得利益者都不会无动于衷的。在人们使用其既有权力争取自身利益的过程中，弱势的群体必然受到利益侵害，最终的制度格局将是理想与现实的折衷，而新制度的设计却容易忽视这一问题，其结果是虽然改革可以产生特定的经济效果，却也容易导致更为严重的社会问题，甚至会危及社会稳定。
笔者曾在一篇文章中（注：陶传进：《隐蔽的利益转移》，《改革内参》2001年第21期。）谈到了DY市某地东张水库改制的例子。水库位于该市NH乡，约于1996开始清理库基建库，一年后建成蓄水。水库占用了周围数村的耕地，其中寿合村的耕地被大部分占去，为此他们不得不在很大程度上依赖于水库捕鱼来补偿生活来源，但生活境况仍然恶化。值得一提的，东张水库也被列入水利设施改制的范畴，并于2000年春季完成改制工作。改制的思路是对的，并且也取得了经济成效，其中最重要的成效是每年为水利局创造了15万元的承包收入。但问题就出在承包过程与承包收益的分配上。
首先是承包收益的分配。虽然承包使得水库的总收益提高，但是，收益的去向却发生了质的变化。在承包之前，水库还近似于周围数村的集体财产，这相当于对占用他们耕地的一种非明文规定的补偿；而承包之后，水库收益除了承包户之外全部转至水利部门门下，村民的捕鱼船被无情地驱逐，此时他们才真正意识到，水库已经不再有他们的一份了。而此时，寿合村的生存来源就只剩下他们在黄河河道里开垦出来的随时都有可能被洪水冲毁的部分河滩地和远在他乡的盐碱地了，可以说村民连最基本生活都失去了保障；因费用问题，农户子女失学严重。
其次是承包过程。按照市水利局规定，改制应“坚持公开、公正、公平和群众自愿的原则”，但对于寿合村村民来说，他们是在2000年四、五月份被承包者追赶出水库之后才知道水库已被人家承包了。寿合村村民一致认为他们不知道竞标承包这回事，一个村民说不知道，另一个村民也说不知道，连一个村干部也说绝对不知道。
后来，我们走访了水库承包者，当日值班的承包人之一告诉我们，水库承包的那天，去竞标的共三大家，一是现在的11户联合承包户（相互之间有亲戚关系，据说还与县水利局有关系），没有任何竞争对手（亦说他们去后一看就这么几家，不如联手包吧），标的也未变；另两家是寿合村和西尚村两村的支部书记。他们是来要求占地补偿的，但水利局未予理睬，涉及到村民根本生存问题的利益的分配就这么确定下来。
利益分配过程中权力不对等的结果是，一方面完全可以产生基本的经济学原理所预期的效益，另一方面又产生了社会问题与社会隐患。针对与此，一个最先被想到的对策就是引入公众参与制度，让权益人有机会维护自己的利益。
这看起来是一个合乎逻辑的抉择，但正是公众参与制度本身在权力不对等的格局下出现问题。农业灌溉用水管理中的参与制度是一种世界性的趋势，其具体体现是用水者协会制度，该制度从上个世纪90年代中期进入中国之后，发展迅猛。其背后有两种力量：世界银行的推进与国家水利部的支持。但是现实调查中发现，从正在成立中的用水者协会到已经成立多年并作为典型供人们参观的协会，其中的真实运作会轻易地偏离协会的本质，甚至根本就是一个打着协会幌子的乡村干部控制体制。
用水者协会制度的建立是一个利益群体间的权力转化问题。让现权力操纵者将权力转交给被操纵者，至少不像我们推行新制度时想象的那么简单。在引黄（河）灌区LS县的一个已实施三年的用水者协会制度的试点村庄，农民们根本就不知道什么叫用水者协会。而在当地县级政府部门的材料上写满了介绍给外地、上报上级的实施经验。该村农民不仅不知道什么是用水者协会，而且，也不知道该如何评价这一制度。他们先是对此制度持反对的态度，认为水利设施不能交给几个人来管，原因是，“又增加几个养起来的人还得增加我们的负担”。他们认为那只是村委会里再加几个管水的委员而已，他们早就怕了这个。
于是告诉他们，用水者协会与村委会相互分离，协会会长由大家选举产生，且每两年或三年选一次；日常事务由执委会决策执行，重大事件要交由全体代表大会通过。村民态度开始好转，不再是反对协会。他们反问：“好是好，可是能让那么做吗？”或者干脆说，“村里不会让那么干的！”更有头脑者的说法是：“除非上面支持这么做！”
再向他们解释：现在上级政府正在支持这么做，而且试点村就是本村，并且据文件上说，已经开展三年工作了，只是大家还没有真正知道这件事、也没有行动起来而已。人们的反应好多了，但最后还是有疑问，“村委会不会不干涉的”；“得绕过乡、村才行！”
又告诉他们用水者协会的设计原则就是要绕过乡里、村里而直接与上级供水公司或水利部门挂钩。听到这里，人群里出现了普遍的赞同。——可以看出，要想了解他们对用水者协会的态度，在访谈中要进行四层深入才行，而这四层深入所反映的恰恰就是中国农村里复杂的社会现实。政策执行者忽视了这个，学者们调查之后总算认识到了这个，而农民们对此却如自己的一日三餐一样熟知。
另一方面，这四重深入也反映了公众在现制度下的参与能力与参与意识：他们对于乡村政府的集权控制、对于干部的腐败已习以为常，这是另一方面的社会真实。
3.新制度实施中，社会学规律的运用
这里使用社会学规律一词是想与最基本的经济学、政治学原理区分开来，与后者相比，这里考虑到了更复杂的人与社会现实，考虑进了社会结构与文化因素。与更具体的社会现实不同，这里已经具有了一般性。在水资源使用与管理的制度改革中，在我们的调查中，可以发现的并值得关注的规律如：
(1)基本公共物品不宜变卖
水资源与水利设施的产权私有后会使管理效率得到提高，即使如此，它们也不应当彻底地私有化。这实际上第二届世界水论坛大会上的共识之一（注：HRH The Prince of Orange（注：原文中第一作者为此名字）,Rijsberman,F.R.,(2000)."Summary report of the 2nd World Water Forum:from vision to action",Water Policy,2(2000):387-395.）。其原因在于人们的价值判断，认为在这种基本的生活与生产用品上应保证足够的社会公正性；另一方面，在我们的课题研究中，对农民用水者的问卷调查发现，在承包、变卖、政府统一控制和用水产代表管理四中方式中，“变卖”最不受欢迎。（注：清华大学人文学院社会学系：《水资源补偿机制与恢复机制研究》课题报告（非正式出版），2002年11月20日，第146、148、130页。）
(2)水资源与水利设施的产权改革不宜在水资源紧张的地区率先实行
水资源与水利设施的产权改革是指将水资源与水利设施的使用权下放到用水户或者用水者协会，这相当于公共物品一定程度的私有化，已在国内一些地区实行试点。我们的调查发现，用水越是紧张，人们就越倾向于支持政府统一控制的管理方式，相反，他们更赞成一种承包的方式（注：清华大学人文学院社会学系：《水资源补偿机制与恢复机制研究》课题报告（非正式出版），2002年11月20日，第146、148、130页。）。实际上，在以往的社会科学研究中已经得到了这一结论，一些实验发现，人们越是感到他们的资源接近枯竭，他们就越是愿意建立权威性的监控体系（注：Samuelson,C.and Messick,D.(1986),"Alternative Structural Solutions to Resource Dilemmas",Organizational Behavior and Human Decision Processes,37(February):139-55.）。
对照这样一种规律可以看出，我们实际中的政策制定不是没有问题的。例如，国家水利部实行的灌溉水资源市场化改革就率先选在水资源十分紧缺的西北地区河西走廊墨河流域进行，表面看起来在一个十分缺水的地区试点改革具有代表意义，但在其背后却存在着问题。
(3)用水者协会的建立有自身的规律
对于其中的规律，世界各地的用水者与理论研究人员已经有过不少的总结。例如，在斯里兰卡，考虑到当地的社会关系现实，农民代表的产生形式不是通过选举产生，而是在共识基础上的选择。通过这种方式产生的农民代表更容易对所有的农户负责，而不局限于投了他们票的人（注：清华大学人文学院社会学系：《水资源补偿机制与恢复机制研究》课题报告（非正式出版），2002年11月20日，第146、148、130页。）。
在理论上，Jules与Hugh（注：Jules,P.& Hugh,W.(2001)."Social Capital and the Environment",World Development 29(2):209-227.）提出了用水者组织发展的三阶段理论，指出了这类组织由依赖向自治发展的变化规律，阐述了各个阶段的重点问题与应注意事项。清华大学社会学系的研究报告中则提出了协会建立的出发点与相应的责任、事务范围问题，认为协会工作中那些以减轻政府负担为出发点的内容，如收取水费分、解决利益矛盾、承担维护工程的费用等，不应成为协会建立初期的责任；另外一些表达用水者共同利益要求的内容，如监督水费的用途、应出义务工的数量、计划用水河为修水渠等，应尽快交给协会本身来处理（注：Uphoff,N.& Wijayaratna,C.M.(2000) ."Demonstrated Benefits from Social Capital:The Produetivity of Farmer Organizations in Gal Oya,SriLanka",World Development,28(11):1875-1890.）。
显然，由政府发动并领导的制度创新过程是难以去认真考虑这些规律的。
此外，为了以上社会现实与社会规律得到重视，社会调查的方法也需要得到应有的运用，但我们的调查所看到的，政府的工作方法却还是宣传、发动的老套路；并且，宣传发动者们自身也并不了解有关的社会现实与社会学规律，宣传的内容除了政治口号外就是空洞的叫好，其方法的陈旧、内容的不科学程度值得我们深思。
四、讨论与建议
目前由国家发动的改革是自上而下进行的，这样的改革容易忽视复杂的社会现实，产生来自自下而上的扭曲与障碍。对此又不是不可克服的，落实到政策建议方面，一个最基本的结论就是应多一些关注社会现实与社会规律的工作。这并不是什么难事，因为一个简单的基层社会调查就会发现大量问题的存在。但我们的制度推广者因为拥有政策实施中的权力，也就并不在意这种工作。所以，在制度引入的源头，也就是政策制定层面，就应当加进这样的条款：在自上而下的同时，还应当有一个反向的努力。
自下而上的最直接的办法应当是引导基层群体参与，不过，前面已看到，参与本身也受社会现实制约，而针对此的对策则应当是考虑第三方力量的引入。第三方力量包括：在基层社会中直接介入的上级政府力量、学者、大学里的学生、非政府组织（或叫民间组织）或志愿者，等等，以此克服基层政权的干涉，提高农民的合作水平。
分析制度改革的理想设计及其扭曲或失败的机制，可以发现社会学因素在其中的应用意义，从而在理论上可以解读社会学作为一个学科发挥作用的潜力所在；在应用中，则有助于新制度的真正落实。在实际工作中，社会学者抛开了书斋里的推理与假设，做了大量的实际工作，对于它们应当给予重视。
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