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增存挂钩政策下河南省闲置土地处置问题研究
杨莉莉
(郑州大学 旅游管理学院，河南 郑州 450001)
摘要： 在增存挂钩政策背景下，描述河南省闲置土地现状，分析闲置土地处置面临的困境，并提出通过严格落实增存挂钩政策，调动地方政府积极性；采取多种模式盘活闲置土地，促进多元主体积极参与；全面清查闲置土地，加强土地使用监管等措施促进河南闲置土地有效利用。
关键词： 增存挂钩；闲置土地；盘活
2018年自然资源部出台“增存挂钩”政策，要求各地严肃处置2015年之前产生的闲置土地。河南省建设性地提出“增存四挂钩”政策，即将批而未供土地和闲置土地处置情况作为考核指标，与土地利用计划、城镇工矿规模指标分配调整、新增建设用地报批和开发区升级(扩区)挂钩，以此推动闲置土地处置进程。
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目前，闲置用地在法律上的认定标准不一致，学者们大多是从宏观角度对存量用地进行定性研究，或是定量研究低效用地。曹开宇[1]研究了在新型城镇化背景下城镇低效用地再开发问题。倪永华[2]以存量土地为研究对象，研究其再利用方式。赵楠[3]分析了城镇低效用地的结构。对闲置土地的研究集中在处置模式方面。李靖[4]总结了闲置土地盘活的典型做法。李丽剑[5]将石油销售企业闲置土地按私有企业、外资或合资企业以及国有企业分类分别研究。在增存挂钩政策背景下，研究河南省闲置土地处置问题具有现实意义。
1河南省闲置土地现状
2007年以来，河南省加大了对闲置土地的处置力度，在全省范围开展土地整治专项活动，对闲置土地进行清查及处置。根据自然资源部及河南省自然资源厅公布的数据，河南省闲置土地呈现以下特征：第一，闲置土地总量大。截至2017年底，河南省闲置土地21.28万亩，约占全国总量的十分之一，位居全国第一，其中郑州市、洛阳市、南阳市、安阳市、信阳五市土地闲置问题严重，约占全省闲置土地总量的68%。第二，闲置土地多由地方政府原因造成。闲置土地的产生原因复杂，既有经济发展形势对企业造成冲击，导致的企业用地闲置，也有政府违规毛地出让及城市规划调整等制度原因导致的土地闲置。根据河南省自然资源厅数据，2016年河南省共处置闲置土地442宗，其中政府原因导致的闲置土地面积约占总量的80.6%。以洛阳市为例，2017年洛阳市共处置闲置土地3758.31亩，其中政府原因导致的闲置土地2025.87亩，约占总量的53.9%。究其原因有以下几点：一是拆迁资金落实不到位，违规毛地出让造成闲置。2017年洛阳市由于拆迁补偿问题导致项目无法开工的土地共19宗，面积达815.415亩。二是基础设施不健全，导致土地闲置，如2017年中国联合网络通信有限公司河南省分公司公共设施用地闲置问题。中原数据基地对基础设施保障条件要求较高，特别是在电力供应上要求必须是双回路供电，原规划自220KV庆丰变和祥营变引入两路供电目前祥营变仍在规划中，未能实现双回路供电，导致此地块闲置。三是地方政府规划调整随意性大，项目实施受阻。2017年洛阳市因城市规划调整导致土地闲置约15宗；郑州市某一商务金融用地，因规划调整，路网及使用权面积发生变化，暂停施工。第三，闲置土地以住宅用地为主。2016年河南省共处置闲置住宅用地250宗，面积占闲置土地总量的47.96%。这一方面是由于楼市调控趋严导致部分房企以销定产，降低施工速度，并试图通过控制进入市场时间获得更高利润；另一方面是由于开发商恶意囤地、炒地等待升值，以期未来以更高的评估价格合作开发或者整体转让。可见，合理处置闲置土地不仅能促进土地高效利用，而且对稳定房地产市场有积极意义。
2河南省闲置土地处置面临的困境
近年来，我省对闲置土地的治理力度逐渐加大，但是治理效果并不理想，具体原因如下：
2.1地方政府畏难不为
对闲置土地进行再开发往往涉及原有土地上建筑物的处置问题，处置过程中除了要支付较高的土地成本，还需支付拆迁补偿费及地上建筑物收购成本等，而政府补偿标准与居民补偿预期常常不一致，矛盾多，这使得政府处置闲置土地的积极性不高。闲置土地再开发涉及国土、城建、规划等多个部门，由于各级政府没有建立起统一的清查处置办法，闲置土地处置权责不清，工作难以推进。与此同时，一些地方政府追求绩效，利用土地优惠政策大肆招商引资，在对引进企业资质及投资强度尚不确定的情况下，超额或提前供地，忽视对土地利用效率的把控，导致新增建设用地在开发中闲置。
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2.2企业积极性不高
近几年河南省盘活闲置土地的途径主要有：政府收回、土地置换、督促开工、征收土地闲置费、改变用途、安排临时使用、纳入政府储备等，大多以政府为主导，由政府负责拆迁赔偿、收购储备。政府采取的方式是以政府利益最大化为原则的，缺乏对原土地使用权人的政策支持和激励，导致其他主体参与土地盘活的积极性不高。
我国税收制度设计是企业在土地取得和转让环节需支付较高税金，而在持有环节税金较低。为追求后期土地升值带来的巨额利润，部分企业主动选择土地闲置(囤地)，或者放缓项目进度，也就是说，一些企业宁愿土地闲置也不愿盘活利用。
2.3闲置土地盘活主体单一
增存挂钩政策通过新增用地与存量用地指标挂钩，调动地方政府盘活闲置土地的积极性，最终达到土地集约高效利用的目的。政府应根据差异化闲置情况，采取一地一策方式，通过依法转让、合作等方式盘活闲置土地。要根据产业发展趋势，适当调整用地政策，降低闲置土地处置难度。要落实工业用地弹性出让制度，根据企业生命周期及行业发展趋势，合理确定工业用地使用年限，避免在新一轮用地中出现土地闲置。
3促进河南省闲置土地处置的对策建议
3.1严格落实增存挂钩政策，督促地方政府盘活闲置土地
闲置土地无论是纳入政府储备，还是拆迁后再开发，都需要大量资金。河南省闲置土地处置以政府为主导，资金主要来源于政府，但政府财政难以支撑大量的闲置土地再开发成本。目前土地资源资本化的主要途径是招拍挂出让方式，但从前期的企业回购、拆迁改造到后期重新挂牌上市取得土地出让金需要一个较长的周期。在拿到土地出让金之前，政府只能通过融资方式解决所需资金，而资金筹措存在很多未知的不确定性因素，很有可能延长盘活利用的时间，使处置工作无法如期完成[5]。
3.2采取多种方式盘活闲置土地，促进多元主体积极参与
近年来，河南省在闲置土地盘活方式上有所创新，如焦作采用合作转型发展模式盘活了扉利达公司闲置厂房，同时为国隆实业项目缩短建设时间；采用退出引入方式将未来铝业闲置厂房及设备全部盘活。河南应丰富闲置土地盘活方式，激发企业积极性。李靖[4]将我国闲置土地盘活的典型做法分为五种：分块切割盘活，即将企业部分未利用土地收储后重新配置给其他企业；合作转型模式，即企业由于自身原因无法进行开发，由政府引导或企业自主寻求合作方，共同开发，转型其他产业；退出引入盘活，即企业因为停产或者政府规划原因导致原定项目无法继续建设，由政府引导原企业退出，同时引进新的项目进行盘活；异地置换盘活，即对长期闲置且短期内无法开发利用的土地，在全市范围内异地置换；闲置厂房盘活，即企业将闲置厂房作为小微企业的创业基地。河南省可借鉴我国其他地区经验，因地制宜选择合理方式处置闲置土地。
（3）根据 C4.5 算法构造决策树。设 T 为数据集，类别集合为，选择一个属性 V 把 T 分为多个子集。设 V 有互不重合的 n 个取值，则 T 被分为 n 个子集 T1，T2，…，Tn，Ti 中所有实例的取值均为 vi，令：|T|为数据集 T 的例子数；|Ti|为 V＝vi 的例子数；|Cj|＝freq (Cj, T) 为 Cj 类的例子数；|Cjv|是 V＝vi例子中具有 Cj 类别的例子数。参照文献 [5]的方法构建决策树，具体如下：
3.3全面清查闲置土地，加强土地使用监管
政府相关部门应尽快清查闲置土地数量、结构及分布情况，明确其闲置原因，并以土地高效利用为目的，选择合适方式盘活土地。同时，要加强对土地使用过程的全程监管，避免已处置用地再次闲置和新增用地闲置。要加快建立长效预防机制，对土地实行动态监管，加大对土地闲置的处罚力度，尤其是加大土地保有环节的成本，防止企业为追求高利润造成的土地闲置。
参考文献：
[1] 曹开宇.新型城镇化背景下城镇低效用地再开发的路径研究[D].西北大学，2016.
[2] 倪永华.新形势下存量土地再利用方式浅析[J].浙江国土资源，2017(01):31-32.
[3] 赵楠.城镇低效用地结构分析——以南京市江宁区为例[J].安徽农业科学，2017(11):194-196+202.
[4] 李靖.供给侧结构性改革背景下闲置土地处置研究[D]. 北京：中国地质大学，2016.
[5] 龚敏飞.苏州市存量土地盘活利用问题和对策研究[J].安徽农业科学，2015(03):304-309.
Study on the Disposal of Idle Land in Henan Province under the Policy of Increasing Deposit Linkage
YANG Li-li
(School of Tourism Management, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)
Abstract ：Under the background of Increasing Deposit Linkage Policy, this paper describes the present situation and problems of idle land in Henan Province, tries to use idle land effectively in Henan Province by implementing the Increasing Deposit Linkage Policy strictly, arousing the enthusiasm of local government, taking varieties of patterns to revitalize the idle land, promoting multiple main body to participate in the patterns, checking the idle land comprehensively, and strengthening the regulation of land.
Keywords ：Increasing Deposit Linkage Policy; idle land revitalize
中图分类号： F301.2
文献标识码： A
文章编号： 2095- 8978( 2019) 02- 0043- 03
收稿日期： 2019-04-16
作者简介： 杨莉莉(1993—)，女，山西临汾人，硕士研究生，研究方向：房地产经营管理.
(编辑：唐芳)
标签：增存挂钩论文; 闲置土地论文; 盘活论文; 郑州大学旅游管理学院论文;