“九五”期间国债总量调控与提高国债资金使用效益分析，本文主要内容关键词为：国债论文,总量论文,资金使用论文,效益分析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1981年恢复国债发行已历时十六年，以国债为代表的财政信用在我国财政与货币政策中发挥着越来越重要的作用。截止到1995年末，国债余额已达3300亿元。预计1996年当年的国债（含中央财政负担的外债）发行规模将增至1952亿元。如果根据1994—1996年的国债发行速度简单推算，并结合后几年的债务还本付息水平、赤字规模和必要的财政建设开支等因素，“九五”期间的国债发行总规模至少在12000亿元左右。 与国债结构和市场发育等长期问题比较而言，目前的国债总量问题、偿债和应债能力、国债资金的使用效益以及建立偿债基金问题显得更加迫切。
一、近两年国债总量扩张的几个特点
按照历年的国债发行总量、余额规模以及占财政收支的比重等多项指标看，从1994年起，我国的国债规模管理进入了一个新的时期。这一时期的重要特征是：
1、近两年国债年均发行量成倍增长。从80年代初始， 伴随着财政赤字规模的不断扩大（除了1985年财政收支略有节余外，其余年份均为赤字，而且呈逐年扩大之势）和财政性基本建设规模的增加，使得国债发行规模逐年上升，从1994年起，国债总量扩度出现了跳跃式增长阶段。
表一 不同时期国债发行规模增长比较 单位：亿元
年度
年发行额年均发行平均利率发行总量
1981－198740100 568.4% 395
1988－1993200－400
287
14.5%1732
1994－19951000－1500 1314 14.5%2627
1996 1800 1800 14.5%1800
资料来源：引自本课题组专题报告。
表一数据显示，我国的国债发行经历了三个阶段。1981—1987年年均发行额为56亿元，占同期财政收入规模的比重很小；从1988年，发行规模跃上200亿元的台阶，年均发行额大体在280亿元左右。前十三年的发行总量为2127亿元，加上1983—1984年发行5—9年期的国库券品种，使得偿债时间拉长，应该说， 这一时期的国债总量问题并不突出。 从1994年起，国债实际发行规模突破1100亿元，比上年的发行额（380 亿元）剧增了近200%，1995年发行规模达到1500亿元，预计1996 年发行规模在1800亿元左右，又比上年增长近30%。由于一年期（不含一年期）以内的短期国债在当年偿还，而不计入当年发行规模，因此，实际发行额还将大幅增长。照此增幅推算，国债总量调控问题已经凸现出来。
2、当年的国债发行额占财政支出比重超过国际公认的安全线。 国债的适度规模是一个动态变化的指标，很难用静态的指标确定出一个国家在较长时期内绝对合理的标准。但从世界各国国债规模管理的经验看，客观上存在着几组较为通行的衡量国债适度规模的参考指标。考虑到我国的财政收入占GDP的比重连年下降， 而且国债收入往往全部用于中央财政支出（中央财政支出＝中央本级支出+债务还本付息支出），因此1995年我国财政国债依存度和中央财政国债依存度不仅偏高，而且已超过国际公认的安全线（一般前一项指标应在20%以内）。
1995年，我国国家财政国债依存度为：
国债发行额/国家财政支出＝1510亿元/7869亿元＝19.19%
1995年，我国中央财政国债依存度为：
国债发行额/中央财政支出＝1510亿元/2850亿元＝52.98%
由于我国财政收入占GDP的比重明显偏低（1995年为10.5 %左右），与多数工业发达国家的同类比重相差悬殊较大，故上述两项指标反映出的国债依存度尽管有一定的不可比性，但考虑到目前中央财政向中央银行的借款余额达1100亿元左右，加上对部分外债债务分别计算，因此，这样计算出的国债债务余额和债务收入仍然偏小。我们在研究国债总量迅速扩张问题时，对此要有清醒的认识。
3、国债本息支付急剧增长。1994年以前，国债发行规模不大， 国家财政收支中的债务支出额也不大。从1994—1995年起，国债发行规模剧增，由此导致债务支出总额迅速上升，1995年达870亿元。以1993 年为例，全部债务还本付息支出占中央财政支出达17.18%， 几乎是1986年的3.3倍。 近两年如此高的国债本息支出规模是改革开放以来所不曾出现过的新特征，而且，预计“九五”期间，我国的国债还本息规模还将大幅度增长。
表二 1996－2000年财政债务还本付息支出测算 单位：亿元
19961997199819992000合计
还本金额800 10501400175020507050
付息额 300 550 300 650 950 2750
财政赤字570 470 370 270 170 1850
资料来源：引自本源题组专题报告。
表二的测算数据表明，无论是还本还是付息额，今后几年的债务支出规模都将进一步扩大。到2000年，债务本息支出是1995年的3.45倍。按照国债发行增长的因素分析，债务本息支出刚性很强，迫使国债收入无条件偿还。更为重要的是，上述预测结果是以我国财政赤字在“九五”期间每年减少100 亿元和不考虑发行一年期以内的短期国债为前提条件的。事实上，今后几年要想实现每年减少财政赤字100 亿元的目标很艰巨。此外，从1996年起，我国事实上已经发行了两期半年至一年期的短期国债。这些因素都将成为扩大上述测算债务支出的推动因素。
4、国债筹资成本不断攀升。从1981年开始， 我国国债的票面利率是根据同期银行利率确定的。通常的格局是：国债利率要比银行同期储蓄存款利率高出1—2个百分点。国际经验表明，许多经济发达国家发行国债多凭借其政府财政信用支撑，国债利率往往低于同期银行储蓄利率。我国银行名义储蓄利率一年期、三年期和五年期分别是10.98%、12.24%和13.86%，由于近几年抑制通货膨胀的经济背景，国债安全性的优势在实际中难以得到充分体现和目前国债流动性较弱等特点，我国的保值贴补率一直呈上升趋势。
二、国债规模增长快的原因分析
纵观十余年国债发行规模在三个时期的增长变化可以看出，支撑国债规模不断增加的常规原因是：（1）我国客观上存在较强的应债能力；（2）我国的偿还能力在国债恢复阶段尚有一定的余地。 而拉动国债规模迅速增加的内在因素，一是国家财政收支中的赤字和1994年财税、金融体制改革客观上要求增发国债进行平衡；二是加快支柱产业和基础设施建设是增强财政筹集资金能力，进而缓解财政调控职能不断弱化的必要手段；三是国债发行成本居高不下，造成近年来债务本息相滚。
1、弥补赤字是国债发行规模急剧增加的主要原因。80年代以来， 我国财政困难不断加剧，主要表现在：财政赤字逐年增大。如1981年发行的国债收入未进入财政预算，直接弥补上年和当期的财政赤字，成为典型的“赤字国债”。从1994年起，我国财政赤字占GDP的比重达1.28%， 高于西方工业发达国家的一般水平， 当年中央财政本级支出中有40.4%是靠发债解决，明显高于国际上许多国家的财政国债依存状况。因此，财政赤字经常化成为牵动国债发行规模，尤其是新时期发债额急剧增加的主要原因，由此造成了平衡财政赤字与增发国债的关系日益密切。此外，1994年推开的财税、金融体制改革中规定，财政赤字不能通过向银行透支解决，而靠发行国债予以弥补，这也是造成1994年国债发行迈上新台阶，并且是形成今后一个时期国债发行规模继续大幅度增加的经常性因素。
2、加快支柱产业和基础设施建设形成了对增加国债资金的需求。 我国经济和社会发展中的一个现实情况是，依靠国家投资来推动某些行业和地区发展的作用依然十分明显。国家投资较之企业或地方的投资，更能体现宏观经济和产业政策的发展要求，其所带来的总体效益通常较之将这些资金交由企业或地方分别使用所产生的效益之和还大。但是，改革开放以来，我国财政调控职能始终处于不断弱化状态，主要表现在两个财政收入所占的比重连年下降，而支柱产业、基础设施等重点建设项目的资金需求很大，这一切必然加大对增发国债的依赖。据财政部有关调研报告分析，截止到1995年底，在3300 亿元的国债余额中， 约有2650亿元的国债资金投入财政性建设领域，占80%。国家预算内直接安排的固定资产投资5380亿元，而其中国债资金投入为2650亿元，占 49.25%。由此表明，我国的国债资金已在财政性建设中占有重要地位。
3、国债发行成本居高不下也成为推动国债规模迅速增加的因素。 1981—1987年的5年期国债发行利率在10%，1989年5年期国债利率达到15%。1994—1995年发行的3年期凭证式国债除14%的利率外， 还实行保值贴补。就此而言，即使在财政收支平衡的条件下，每年的债务本息相滚，余额也将按付息的比例增长，这就是债务利息支付的刚性作用。所以，财政收支中的债务本息支付规模是决定每年发行国债规模的一项重要参考指标。1994年，我国的债务支出规模达480亿元，1995 年升至860亿元，预计1996年为1200亿元。 由此表明国债成本是今后几年影响发行规模的主要因素。
而支撑国债规模不断增加的常规因素则在于：
1、应债能力是支撑我国国债发行规模快速增长的坚实基础。 我国的应偿能力主要是指居民、企业和单位购买国债的能力。由于近年来国债品种主要是国库券，认购主体是城乡居民。因此，城乡居民储蓄存款和手持现金成为认购国债的主要来源。统计数据表明，我国城乡居民平均储蓄率增长迅速，1978年仅为1.8%，到1994年已升至20%以上。 城乡居民储蓄存款也占到国内总储蓄的70%。截止到1995年末，全国城乡居民储蓄存款余额已达29662亿元，比1978年的210.6亿元增长了139.8倍。
进一步分析表明，居民存款并不是居民储蓄的全部，而只是其中一个大项。如果将居民所持其他金融资产，如手持现金、各种债券和股票等都考虑进来，我国城乡居民储蓄率肯定还要高一些。可以肯定地说。我国目前保持40%左右的储蓄水平无论在发达国家或发展中国家都属于偏高之列。因此，我国客观上存在的可动员资金潜力很大。这也是恢复国债发行以来，发行规模持续，甚至大幅度跳跃式增长的潜在基础原因。此外，在我国金融体制改革后，国有商业银行需要提高其资产质量和增持流动性强的金融资产，因此，国有商业银行所持国债的比重已有明显的上升，但目前远未到其持有国债的合理水平。预计今后银行和非银行金融机构持有国债的数量会有大幅增加，从而逐步改变中国国债以个人投资者持有为主的格局。
2、较强的偿债能力是维持国债发行规模不断扩大的重要因素。 偿债能力主要表现为政府偿还国债本息的能力。从理论上讲，偿债能力必须大于或等于当年的债务本息支付。从十余年的财政状况看，1994年以前的债务本息支出规模并不大，政府具有较强的偿债能力，从而有力地支撑了国债规模的平稳增长。主要原因是，我国恢复发行国债时间并不久远，而且最初发行国债规模不大。例如，1981—1987年累计发行额仅为395亿元，平均每年为56亿元，1988—1993年累计发行额为1732亿元，年均发行额为287亿元。这一时期的国债发行规模基本是平稳增长态势，国债平均偿还期约5年。同时，债务支出规模也不大，如1990年为190亿元，1993年达337亿元。如果考虑债务收入因素，则为债务净收入。因此，当时的国债发行额与国债余额尚构不成国家偿债方面的突出矛盾。
从1994年起，我国当年的国债发行规模突破1100亿元，1995年达到1510亿元，预计1996年达1952亿元。国债发行规模急剧扩大，尤其是实行国债贴息和保值贴补后，现有的发债规模约3—4年就会翻一番，而且近两年发行的国债期限明显短于前两个时期。因此，在分析目前的国债发行额、国债余额与国家偿债能力关系时，不仅需要考虑总量控制，而且要考虑债券的期限结构、利息负担和清偿债务方式等，有计划地调节国家的偿债能力。
三、如何看待国债规模的适度增长问题
在过去的十五年中，我国的国债发行规模在1994年以前基本是平稳上升、平台增长两种态势。这种增长与同期国民经济的发展格局基本相吻合。但是，由于财政收入增长长期落后于经济增长，财政支出又包揽过多，超出了财政承受能力。当1994年财税金融体制改革采取重大调整措施时，当年的国债发行规模出现了跳跃式增长，并持续到目前每年平均1500亿元的发行水平，由此使我国的国债总量调控问题更加突出。
1、国际上衡量国债规模的几项指标分析。 目前国际上衡量一国国债规模的指标有多项，由于各国的经济发展状况和财政体制存在差异，既有可比性，也有各国自身的国情特点。 若按照当年国债发行额占GDP的比重和国债余额占GDP的比重两项指标看， 我国目前的国债规模均处在安全线以内，由此也预示着我国的国债规模仍有扩大的余地。例如以1995年上述两项数据计算，当年的国债发行额1510亿元，占当年国内生产总值54000亿元的比重仅为2.8%。当年的国债余额3300亿元，占同期国内生产总值的比重为6.1%。
国际上一般认为，前一项指标只要低于3%， 即被视为在安全线以内；后一项指标大体在10—15%之间即为适度负债规模。由此可见，我国目前的国债规模仍处于通行的安全线之内。
但是，按照当年国债发行额占中央财政支出比例看，中央财政国债依存度则已明显超出国际公认的安全线。由于国债发行收入全部归中央财政安排使用，偿债自然成为中央财政的一项必需开支，因此确实需要对目前的国债规模问题有清醒的认识。更需要关注的一个情况是，同样的国债余额和当年发行额，但是占GDP 和中央财政支出比重的反差却如此之大，恰恰印证出国家财政，尤其是中央财政日益困难的状况。同时由于经济结构、财政体制、国民收入分配管理方式的差异，某些国际上通行的衡量国债的共性指标无法包含不同国家财政体制中的自身特点。我们认为，国家财政和中央财政方面的困难，主要是改革开放以来实行“放权让利”式改革进而导致国民收入分配忽视了向财政，尤其是向中央财政倾斜造成的必然结果。在十几年的改革开放过程中，尽管财政收支规模逐年扩大，但毕竟赶不上经济的更快增长，同时财政体制改革主要是配合以“放权让利”为主线的其他经济体制改革。因此，形成了我国财政收入“两个比重”明显低于多数工业发达国家的局面。此外，由于我国近年预算外开支规模愈来愈大，因此，在统计口径上也有一定差异。就三项指标比较而言，前两项更具有可比性，第三项指标则应充分考虑我国的财政体制特点。
2、维持较大国债发行规模的必要性。从1994年起， 拉动国债发行规模剧增的因素在“九五”时期依然存在。首先是财政赤字规模相当可观。1994—1995年，国家财政赤字累计在1200亿元左右。尽管财政部门计划在“九五”时期每年减少财政赤字100亿元， 但增收节支困难不少，实现这一目标的难度很大。从增收角度看，主要取决于税收增长，但国家扩充税收以及税收部门的分布往往与国民经济产业部门的构成不对称。从节支角度看，国家财政尤其是中央财政包揽的开支很多，支出刚性大，短期内难有明显改观。其次，中央财政支出中的债务本息支出规模在“九五”又将跃上新台阶。1995年达860亿元，预计1996年达1200亿元。债务本息支出刚性必然要求增加国债发行，预计到“九五”末期，超过10000 亿元的国债本息支付成为牵引国债发行规模逐年递增的硬约束条件之一。第三，加快支柱产业和基础设施建设，是实现“九五”和2010年远景目标的重要战略任务。扩大重点产业和项目建设不可能完全以商业金融为主渠道，而发行国债是把分散的居民储蓄转化为长期建设资金的有效途径之一。
3、增强财政调控能力的需要。长期以来， 国家财政调控职能不断弱化，已经到了必须采取有效措施重建财政的重要时期。重建财政的内涵与总体目标，涉及到财政体制重建与财政平衡机制的重建。但在目前阶段下，通过国债进行宏观调控有其特殊作用。例如，调整产业结构，保证重点建设，将一部分消费资金转化为积累资金，从而起到调节积累和消费的比例和引导消费的作用。再如，国家可以通过财政政策与货币政策的协调配合，利用国债调节流通中的货币量。在“八五”末期和“九五”初期存在较高通货膨胀的压力下，适当增发国债既具有抑制通胀，又有增强财政调控能力的重要作用。
4、适度扩充国债发行规模的有利金融环境。 适度扩充国债发行规模以及增加国债资金流动性与整个金融环境密切相关。笼统地讲，与国债管理相关的金融环境涉及的面很广，现仅就全社会的资金分配格局、居民储蓄行为和利率报酬看，适度扩充国债规模具有较强的物质基础。首先从分配格局看，目前的的社会资金格局与80年代初已发生了质的转变。例如，在1980年，国内生产总值中的积累份额（即总储蓄构成）中，居民部门的储蓄占全部储蓄总额的比例为14.7%，政府部门占24.5%，到1987年，已发展成为45.8%：11.5%。进入90年代中期，居民储蓄所占份额进一步上升到60%左右。由于国债资金的使用方向与银行资金流向不同，政府通过国债进行资金转换必将加大其发行规模。其次，居民的储蓄行为中，越来越倾向于对流动性、安全性和盈利性高的金融资产的投资。在80年代中期，居民的金融资产中，存款占70%，购买国库券仅占4.8%。这一方面与同期的国债流动性差有关， 也与早期行政式的发行方式有影响。进入1994年以来，国债发行方式的改革、国债二级市场的运转，特别是国债实行较高利率基础上又对增加保值贴补，极大地刺激了城乡居民认购国债的积极性。第三，国债以其金边债券的地位和较高的回报率具有其他金融资产不具备的优势。由此说明，增扩国债规模的金融环境在“九五”期间仍有很大潜力。
5、居民的应债能力继续增强。1994—1995年的国债发行中， 一个非常值得关注的现象是，在较高通货膨胀环境下，高达2627亿元的国债发行顺畅，而且城乡居民的储蓄存款额两年分别增长6315亿元和8300亿元，这种城乡居民存款的增长速度超过其他所有经济指标，换言之，居民的应债能力很强，购买国债的潜力很可观。
四、提高国债资金的使用效益问题
1、提高国债资金使用效益的问题比调控总量更迫切。 面对近两年国债急剧增加的态势，国内不少经济工作者对国债规模大小存在不同看法。有人认为国债规模已经过大，国债负担已经相当严重，特别是根据国债发行额与中央财政支出比例的现实，主张从紧控制国债发行规模；有人认为，负债经济是市场经济发展的必然现象与结果，若按照国债余额和发行额占GDP比重看，国债规模远没有达到市场需求量。 我们通过以上研究认为，我国国债发行从1994年起进入一个总量规模急剧增长时期，这一结果是经济发展的要求和财政金融体制改革的必然，具有不可避免性，况且目前国债总量规模的扩张大体在国家财政可以负担的限度内。否则，现实的财政体制运转与正常的调控职能难以为继。
但是，在分析判断国债规模是否适度的同时，更应该把关注的焦点集中在如何提高现有国债资金的使用效益上。许多新兴工业国家的经验表明，国内债务与国外资金利用一样，在借、用、还三个环节中，如何提高国债资金的使用效益，如何发挥财政信用资金在市场经济条件下以小拨大的功能，从某种意义上说，比探讨国债规模大与小更具有重要意义。
2、财政性建设资金效益状况堪忧， 迫切要求提高国债资金使用效益。尽管我国的国债资金有很大比例投入财政性建设领域，但是，在国民经济处于粗放管理体制下，财政性建设资金效益状况堪忧。我国的财政预算投资管理体制经历了预算拨款、拨改贷和基金制三种管理方式的改革，其目的都是为了提高财政建设资金的使用效益。但由于国有企业体制改革滞后及政策等多方面的原因，实际执行结果很不理想，在资金管理和效益方面仍然存在许多问题，主要表现在：（1）以财政信用投资渠道出去的不少资金形成大量不良资产，无法按期收回。如从1988年起实行的“建设性经营基金制”，从国家财政渠道投放的1200多亿元资金，年息3—5%，偿还期为15年左右。到目前为止，资金回收情况很不理想。按照规定，每年应回收本息70—80亿元，实际上每年只能收回十几亿元，由此形成了财政性基本建设中的高债务关系。（2）财政投资中，有相当一部分资产不断漏损，表现在国有资产增值缓慢或停滞，例如，财政有偿资金使用方面，政策性投资与商业性投资长期混淆。 （3）财政建设管理混乱，建设效益很低，主要表现在国债发行已经市场化，但进入财政渠道之后，使用中仍然是传统经济的管理体制。
3、国债收入使用方向模糊，透明度不高。恢复国债发行以来， 形成一种比较普遍的现象，即国债收入与弥补财政赤字紧密地联系在一起。特别是个别年份的国债收入没有进入财政预算，如1981年、1988年和1989年发行的国库券、财政债券和建设公债。同时，在财政收支中，也没有把收入与建设项目单独划分出来，因而使国债投向模糊，也无法估算国债资金为全社会创造的实际经济效益。这种粗放的国债管理体制，也使得一、二级国债发行部门与购买方不太了解资金投向，从而影响资金的管理和使用效益。
五、关于加强国债规模调控与提高国债资金使用效益的综合对策建议
根据以上分析，“八五”期间，我国的国债规模问题是前低后高，由于国债余额的积累效应和债券期限趋短的特点，“九五”期间的国债本息支付总额将自行扩张，国债总量调控形势不容乐观。因此，进一步加强对国债规模管理是国家宏观经济政策一项十分重要的工作。
1、坚持适度渐进的国债发行规模战略。 从实现“九五”计划的总体目标看，国家财政在保证国民经济增长8%和2010 年远景目标过程中面临的形势依然严峻，主要表现在财政收入对GDP的弹性系数偏低， 财政收入占GDP比重持续下降的趋势仍然未得到有效遏制。因此， 财政支撑国民经济发展的手段之一首先是适度加大国债发行规模，以使得近期的财政收入矛盾缓解并向后推移。在财政收入增长受到多方面制约与现有国债余额迅速增加的格局下，制定适度渐进的国债发行规模的战略规划则是国债管理部门的首要问题。
坚持渐进扩张国债发行规模，需要处理好以下几个关系：
——处理好国家财政，特别是中央财政收入与支出之间的关系。合理确定增发国债的规模，促使“九五”期间财政赤字逐年下降，实现财政赤字每年减少100亿元的目标。否则，将加大对国债发行的压力。
——处理好国家财政预算外收支与预算内收支对支撑经济增长的关系。目前预算外收支规模已经与中央财政收支规模接近，大体占GDP 的比重为5%左右。“九五”期间， 需要对这部分资金从规范化管理入手，进一步明确划分中央财政与各部门和地区的财事权，恰当降低中央财政仍在包揽的一部分支出职能。
——处理好债务利息支付的关系。按照国际通行做法，债务付息进入经常性预算支出范畴。这样做也将有利于增强调整支出结构的压力，使经常性支出进一步合理化。
2、 正确把握国债发行规模的界限。 由于1996 年已预计发行国债1952亿元（其中包括部分外债），所以，国内先前的许多研究文献所预测的控制国债规模数值大部分偏低，如预计到2000年当年发行2000亿元的控制目标设想已不现实。所以，“九五”第一年的国债发行量将使我国国债发行规模跃上又一个新的台阶。
我们认为，“九五”期间，仅用于还本付息和考虑弥补赤字两项因素，发行国债规模将近12000亿元。在发行规模不能收缩的情况下， 需要解决两个问题：一是处理好长短期债券发行时机的关系。由于国债发行进入计划和人大审批程序，规模调整的弹性很小。财政部门可以根据可预见的本息偿付阶段特点，随时发行不受规模程度影响的短期债券，如半年期国债，以缓解短期偿债高峰压力。同时，也可以适当发行10年期以上中长期国债。二是处理好国债利率与通货膨胀压力的关系。“八五”期间，我国面临着持续的通货膨胀压力。为抑制通胀，实行了较高的利率和保贴率，由此也使国债筹资成本增大。“九五”期间，国债利率和保贴率要视经济环境的变化而定，在物价回落的情况下，停办保贴业务，逐步降低国债发行成本。
3、建立国债新的管理机制，以有偿性为原则， 实现国债资金的良性循环。多年来，我们一直把国债作为一种产品，按照行政手段进行分配，这样做既扭曲了国债这一金融商品的属性，又延误了国债一、二级市场的建立。在目前解决了发行市场化的前提下，进入财政的国债资金也应按有偿使用的原则进行配置。因此，提高国债资金的使用效益，既是创造资金偿还的有效保证，又是缓解国债规模压力的有效途径。国债管理部门应从以下几个方面走出一条提高国债资金使用效益的途径：
——优先将国债收入用于生产性建设项目，弥补国家建设项目资金的不足。同时，根据这些项目的投资所得偿还贷款，自行创造还债来源，实现国债规模的均衡发展及自身良性循环。
——国债资金在投向上还要处理好增值性、优惠性和无偿性原则的关系。增值性原则是，对于国债收入在投向那些建设周期短、投产后效益好的生产性项目后，除收回发行成本外，还要收取一定的债息和管理费。优惠性原则是，对于某些公益性项目，在建成投产后，采取收费服务的运营方式偿还国债。无偿性原则主要体现在某些非盈利性项目，到期无法归还国债资金全额时，视具体情况，只收回国债本金，甚至采取财政贴息办法。但对于这部分项目的投资，应经过充分论证和项目评估，资金投入应采取分期分阶段安排。
4、增强国债资金投向与用途的透明度。 在现有的政策管理体制条件下，我国的国债收入使用方向模糊，债务收入与经常性财政收入捆在一起使用。这种方式不利于债务资金的管理。在发达国家的预算中，军费、社会保障、国债利息和行政开支是其预算支出的主要内容，另外有少量的非生产性建设支出。因此，发达国家的财政赤字基本上是非生产性支出方式。我国的财政预算中，除行政和社会保障支出外，有25%左右的支出是用于生产性建设支出。 1994 年以后， 该项支出每年都在1500亿元以上，而同期我国每年的债务净收入只有600—700亿元。这充分说明，我国的债务收入是全部投向生产建设领域。虽然在形式上我国和西方国家的国债收入都表现为弥补财政赤字，但实质上前者是社会积累，后者是社会消费。我们认为，为了使社会投资者进一步了解国债资金的使用情况，也为了给继续扩大国债规模奠定良好基础，国家财政应增强国债资金、投向和用途的透明度，以此提高投资者的信心。
5、建立国债偿债基金势在必行。上述分析表明， 随着国债规模的扩大，还本付息支出也在迅速上升。在国债偿还方面，转换债和借新还旧的压力以及国际上通行的做法，正呼唤着我国尽早建立国债偿债基金。从近期看，基金来源是问题的关键所在，应当多渠道、多层次筹集，国债管理部门应尽早采取措施，建立国债偿债基金。解决偿债基金来源的思路主要有以下几方面：
（1）从国债资金支撑的盈利性较高的项目中提取部分资金， 这主要根据国债资金的有偿性原则决定。（2）从当年财政收入中提取部分充做基金来源。因为国债资金有偿使用既创造社会效益，又产生经济效益，通过税收形式缴纳部分资金进入基金不仅必要，而且有国际惯例可循。（3）国债资金使用受益的地方财政适度缴纳， 这也是一项必不可少的来源。（4）国债发行超收部分适度缴纳。从实际情况看， 国债发行多数年份都有超收部分，应把这部分资金纳入偿债基金。（5）偿债基金中的增值部分继续滚存于基金之中。
国债偿债基金的规模与来源是紧密相关的。在充分借鉴国际经验的同时，立足于我国的国情，基金总规模占国债余额的比例在3—5%之间较适当。如“八五”末期国债余额为3300亿元，若按3—5%计算，大体在100—160亿元之间。近期，应考虑对国债偿债基金进行科学有效管理，筹组管理机构，并由财政部直接经营和管理，制定基金章程和管理细则，明确规定基金性质、宗旨、来源、管理等有关事项，使基金的运作有章可循并健康发展，为加强国家债务管理，促进国债机制的正常运转，推进国民经济持续、快速、健康发展奠定基础。
（执笔：武士国 周成跃）