中国城市化进程中地价剪刀差的成因及测算(2002-2012)_剪刀差论文

中国城镇化进程中的地价“剪刀差”成因及测算(2002-2012年)，本文主要内容关键词为：剪刀差论文,地价论文,成因论文,中国论文,城镇化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]F304.2 [文献标识别码]A [文章编号1003-7071(2015)01-0117-07

      工业化和城镇化的发展都需要土地空间的支撑。随着中国工业化和新型城镇化的进一步推进，越来越多的农民将会失去土地，因征地问题引发的社会矛盾也将不断加剧。进入21世纪后，中国城镇化进程加速，但人口城镇化滞后于土地城镇化的问题也日益突出，地方政府逐渐走向了“以地谋发展”的增长模式。当前，土地出让已成为地方财政的一项主要收入来源，土地出让金也成为地方政府支持城市建设的重要资金。长期以来，基于土地原用途的产值倍数法执行的征地补偿制度受到各界诟病，即使近些年的征地补偿标准有所提高，仍难有重大突破。以政府低价征地、高价出让为表现形式的地价“剪刀差”，其真实存在性是毋庸置疑的。那么，地价“剪刀差”为何会出现？地价“剪刀差”究竟有多大？回答上述两个问题，需要对目前的中国征地制度缺陷进行分析以及土地增值收益分配进行科学测算。在统筹城乡发展和深化农村改革的大背景下，测算地价“剪刀差”，具有重要理论和现实意义。基于此，本文利用2002-2012年的中国国土资源统计资料，尝试估算全国的地价“剪刀差”数量。

      一、什么是地价“剪刀差”

      (一)“剪刀差”概念及泛化使用

      传统的“剪刀差”概念是理论界、学术界对工农业产品比价关系的形象概括。“剪刀差”概念产生于1920年代的苏联，1930年代被介绍到中国，并针对中国的国情被发展和广义化。中国学者普遍认为，工农业产品价格“剪刀差”是指在工农产品交换过程中，工业品价格高于其价值，农产品价格低于其价值，由这种不等价交换而形成的剪刀状差距。随着中国从计划经济走向市场经济，工农业产品价格“剪刀差”逐渐缩小，到1997年已降至2.3%，绝对额为331亿元。一般认为，上世纪末至本世纪初期，工农产品价格“剪刀差”逐渐变得微不足道了[1]。进入新世纪以后“剪刀差”因剪刀口之贴切形象而广泛被用于城乡发展差距的各种表现，例如城乡居民收入剪刀差、城乡居民消费水平剪刀差、社会消费品零售剪刀差等[2]。

      (二)地价“剪刀差”的形成

      近年来，随着中国工业化和城镇化进程的加速，建设用地总量大幅增长，2001-2012年，城市建成区面积从24027平方公里增加到45566平方公里，增加了21539平方公里，11年增加了90%。而其中约90%的城市建设用地需求的满足是通过征收农村土地来实现的，剩下的10%才是城市未开发的建设用地[3](1291)。据《中国统计年鉴》数据2001-2012年，共有2080平方公里的农村土地被征收并转变为国有土地，用于城市建设用途。由于农村集体土地必须经由政府征收转变为国有土地后才能用于城市建设，而在农村集体土地的有偿征收过程中，政府以低价从农民和村集体手中征得土地(购买农村集体土地的所有权)，经过必要的前期投入，如“七通一平”之后，再以较高的价格出让给土地使用者(出让国有土地使用权)。农村集体土地经过政府的征收和必要投入，形成低价征用和高价出让两种价格，且价格走势形成鲜明对比，犹如剪刀状，地价“剪刀差”也因此而得名。仅从征地总费用和国有土地出让收入数据看，2003年，二者差距为3752.94亿元，至2011年扩大到27128.15亿元，2012年有所下降，为23902.59亿元。即使扣除政府征得农村集体土地后将生地转变为熟地的前期开发投入以及土地出让业务费等，政府征地并出让仍有较大的利润空间。见表1。

      

      二、地价“剪刀差”的形成原因

      在中国出现地价“剪刀差”的原因是多方面的，但从本质上讲，仍是制度不完善所致。

      (一)土地用途管制使得政府成为征地和国有土地出让的垄断者，土地发展权市场机制缺失是形成地价“剪刀差”的本质原因

      中国城乡土地采取的是不同的法律治理，农村土地受《农村土地承包法》规制，而土地转用和城市国有土地受《土地管理法》规制。《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，农民对土地非农使用的权利仅限于“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地”。换言之，农村集体土地一旦被征收，农民随即失去土地非农利用的使用权、收益权、转让权和发展权；农村也失去土地所有权和发展权。同时，中国法律规定，城市土地属于国有，地方政府是农用地转为建设用地的唯一合法主体。因此，农村土地一旦纳入城市建设规划而转为建设用地，其所有权就必须从农民集体所有转为国家所有。从本质上而言，政府通过征地这一手段将农民集体所有的土地演变成国家所有。如果将征地视为一种市场交易，地方政府则是征地市场的唯一买方，而且是强势和有利己色彩的垄断者，这就为强制征地和压低征地补偿标准提供了空间。

      从国有土地使用来看《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，即国有土地成为非农建设的唯一合法用地。使用国有土地又大多遵从有偿使用原则，法律规定了以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位要按规定缴纳土地使用权出让金和土地有偿使用费以及其他费用。由于地方建设用地实行指标控制，稀缺的建设用地成为众多建设单位竞价争夺的商品。在国有土地使用权出让环节，地方政府又成为唯一合法的供给者。因此，不管是征地市场还是国有土地使用权出让市场，地方政府都扮演着市场垄断者的角色，制度赋予的垄断权利必然导致有利益需求的地方政府走向低价征地、高价出让的道路。

      (二)中央和地方存在土地出让收益分配关系，滞后的政绩考核促使地方政府大肆征地支持招商引资，是形成地价“剪刀差”的重要诱因

      中央和地方按比例分配土地出让收益，导致地方政府有低价征收土地的动机。土地出让金于1987年在深圳特区率先收取，当年深圳市通过招拍挂获得的土地出让金占土地出让总收入的3%。1987-1991年，全国土地出让收入一直处于较低水平，到1992年才增至525亿元。在1990年代初，用于地方基础设施建设的土地出让收入大约占20%，剩余的80%由中央和地方政府分享。至1992年，中央所得比例从最初的40%下降至5%。1994年分税制改革之后，土地出让收入被划入地方财政收入，地方政府从此取得了土地出让收入的完全控制权。正是由于政府是农用地转为建设用地的垄断者，1994年实行分税制及2003年地方政府纷纷建立土地储备制度以便垄断土地一级市场和经营城市土地资产，土地出让逐渐成为地方政府财政收入的主要来源[4](P46—48)。1999-2012年，国有土地出让收入成交价款与地方财政收入之比从0.092∶1上升至0.459∶1，地方发展对土地出让收入的依赖性不断增强。从财政收入的角度看，只要地方政府争取到建设用地指标，征地并有偿出让，地方政府和中央政府都能从土地出让收入中获益。

      当前的官员升迁考核机制仍主要以地区经济发展彰显政绩，地方政府以城镇化和经济增长为最终目的，“招商引资”自然就成了其直接目标，形成了地方基于土地出让的工业化和城镇化发展战略[5]。地方政府之间的竞争式发展必须征收大量农村集体土地用于城镇基础设施建设、工业用地、住宅用地和商业用地。这一地方增长模式和当前的征地制度也决定了征地权行使服从地区增长的需要，进而形成征地范围无限制[6](P13)。“以地谋发展”的经济发展模式，造成地方政府迫切需要土地出让金作为其缩小地方财政收支缺口的主要依靠。因此，地方政府通过低价征地、高价出让方式获取的垄断收益恰好成了其推动工业化和城镇化及其他政绩工程的主要资金来源。

      (三)基于土地农业用途的产值倍数法去制定征地补偿标准，剥夺了村集体和农民的土地发展权收益，是形成地价“剪刀差”的直接原因

      从目前的征地补偿标准看，农民所获得的补偿水平是比较低的。在自主、自愿的前提下，如果农民获得的征地补偿是足够和公平的，农民普遍能够接受，但从政府征地遇到的障碍及群众的不满乃至反抗情绪，可知当前失地农民所获得的补偿非常有限。现行法律规定，国家为了公共利益的需要可以依照法定程序征收或征用土地并给予补偿。表2反映了当代中国不同时期的土地征收补偿规定和标准。1982年以前，国家征收土地的补偿是极低的，当时国有土地实行行政划拨和无偿使用，并通过企业税收回收土地租金。自1982年开始，土地补偿标准跟被征收土地原用途的年产值挂钩，尽管补偿范围在扩大，补偿的年产值倍数在提高，但补偿的额度基本上被限制死了。2004年10月21日，国务院《关于深化改革沿革土地管理的决定》规定，土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。然而，这一规定仍然没有实质性的突破。

      根据目前的征地补偿标准，农民得到的补偿很低。按理说，从农民手里拿走土地，给予其对等补偿，是天经地义之事。可是，农民实际拿到的只是土地在农业用途上的价格，土地改变用途而发生的增值并没有流进农民的口袋。廖洪乐根据2005年《全国农产品成本收益资料汇编》计算出南方早稻和晚稻每公顷耕地的平均年产值为1.23万元，北方小麦和玉米每公顷耕地的平均年产值为1.04万元，大中城市郊区蔬菜每公顷平均年产值为3.89万元。按年均产值30倍的补偿标准，南方每公顷耕地的征地补偿总额为36.9万元，北方每公顷耕地的征地补偿总额为31.2万元，大中城市郊区每公顷耕地的征地补偿总额为116.7万元[7](P140)。如果按2004年全国人均耕地0.1公顷，征地补偿取年均产值的30倍，农村居民人均生活消费支出2185元计算，南方地区农民足额获得征地补偿额仅够其生活16.9年，北方地区农民仅够其生活14.3年。这只是从农业用途的土地价格计算，还没有考虑70年后土地仍可用于农业生产、土地用途改变发生增值等因素，即没有对农民的土地发展权收益进行测算和补偿。然而，在征地过程中，农民实际拿到手的征地补偿款远远低于按最低补偿标准计算的补偿额。

      

      三、地价“剪刀差”的数量

      政府通过低价征地、高价出让形成的地价“剪刀差”究竟有多少，归根结底是一个经验问题而非理论问题。直接估算地价“剪刀差”的数量，往往比较困难，而不少学者以国有土地出让价格与对农民的征地补偿之差额代替地价“剪刀差”的做法，笔者认为颇值得商榷。为了更科学地估算政府低补偿征地形成的地价“剪刀差”数量，在借鉴已有研究成果的基础上，本文通过土地要素贡献份额去估算土地出让纯收益中应当归属于农民的土地要素报酬，估算出的土地要素报酬可视作地价“剪刀差”。

      (一)已有研究关于地价“剪刀差”的估算

      已有研究估算过农民的征地损失，或者说是农民为了国家建设而通过让出土地的方式作出贡献。笔者认为，农民的征地损失或土地贡献是地价“剪刀差”的另类表述，本质上都是农民的部分土地权益未得到对价补偿。考虑到土地从农民手里流到政府手里，再从政府流到开发商的整个过程，土地收益增长了几十倍甚至上百倍，而农民却将这部分增值收益几乎全部留给了城市，留给了国家，那么，农民出让土地的贡献就更大了，即地价“剪刀差”更大。

      在一些经济发达地区，土地征用、土地出让和市场交易的价格比已经达到1∶10∶50[8]。由于国家垄断了土地一级市场，高价出让国有土地使用权，而农民获得的征地补偿费不及土地出让金的1/10，甚至仅有1/30左右[9]。据有关调查资料显示，在土地用途转变而发生的增值收益中，地方政府大约获得60%～70%，村级集体组织获得25%～30%，真正到农民手里的已不足10%[10][11]。据万朝林(2003年)引用的数据，1979-2001年，全国通过征地从农民手中剥夺的利益超过2万亿元[12]。党国英(2005年)则认为由于土地制度的缺陷，1952-2002年，土地征用中农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元，以2002年无偿贡献的土地收益7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿元的土地财产权[13]。周天勇(2007年)认为，改革开放以来，国家从农村征用了1亿多亩耕地，若按每亩10万元计算，高达10多万亿元，但征地补偿标准较低，地方各级层层扣留，真正到农民手中的不足7000亿元[14]。孔祥智等(2007年)对东、中、西部九个城市的农户进行调研，发现失地农民愿意接受的土地补偿额是土地征用价格的5倍左右，并根据地方政府在1992-1995年给予失地农民91.7亿元补偿费，推算出农民在此期间仅被征土地一项就为国家工业化作出了366.8亿元的贡献[15]。孔祥智、何安华(2009年)从各年的地方财政收入粗略估算过农民失地为工业化作出的贡献，其估算方法如下：根据1987-2007年各年的地方财政收入总额按35%的比例算出各年的土地出让金，然后取征地补偿费占土地出让金的比重为10%，则土地出让金的90%就是农民失地的资本贡献，最终的估算结果为4.4万亿元左右[1]。从上述研究结果发现，由于数据搜寻难度大及估算方法差异，各学者估算的地价“剪刀差”的数值差异比较大，而且详细介绍估算方法的文献非常少，因此，重新估算中国农民失地过程存在的地价“剪刀差”，非常有必要。

      (二)地价“剪刀差”的重新估算

      1.估算思路

      土地征用采取产值倍数法制定的补偿标准是导致失地农民补偿不足的制度性根源[10]，产值倍数补偿只是对农民土地农业使用权收益作了补偿，而对土地发展权(土地用途变更或利用强度改变)收益未作补偿。农用地经政府征收后，土地就由农地转变为生地(国有土地)，再经过政府的前期开发投入，生地就转变为熟地，而熟地经政府出让就变为市地供土地开发商使用(见下图1)。这一土地开发过程必然也是一个增值过程。地价“剪刀差”正是源于被征地农民未能参与分享土地由农地转为市地的巨大增值收益。

      

      图1 土地开发过程和土地增值形成

      假设政府是经济理性的，即政府在征地后将生地转变为熟地并出让的各个环节，其付出资本投入必然要求获得对价的甚至超额的资本要素报酬。土地由农用地转变为市地，其增值部分以出让价格与征地补偿费之差来表示。土地增值来源有自然增值和人工增值，其中自然增值包括用途变更、社会经济发展等引发的增值，人工增值主要是政府在出让土地前的投入引起的，如“七通一平”使地价上升等。从要素报酬分配来看，土地的增值部分可分为土地和资本两类要素的要素报酬。土地在征用前归农村集体所有，即土地要素由被征地农民提供，而资本要素则是由政府提供。从理论上讲，被征地农民和政府应按各自提供要素的贡献份额分享土地增值收益。因此，估算地价“剪刀差”的思路如下：

      土地增值来源=自然增值+人工增值=土地要素增值+资本要素增值

      土地增值收益=出让收入-征地补偿费-政府资本投入

      地价剪刀差=(出让收入-征地补偿费-政府资本投入)×土地要素贡献份额

      由于现有统计数据中缺失全国范围内历年的征地补偿费和政府资本投入总额(征地总费用数据在《中国国土资源年鉴》中仅提供了2003年、2011年和2012年数据)，本文在具体估算时尚须对这两项数据做粗略匡算，土地要素贡献份额则可应用已有的研究成果。

      2.估算过程

      (1)农民征地补偿费估算

      对被征地农民的土地使用权收益的补偿主要包括土地补偿费和安置补助。《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6—10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4—6倍，最高不超过15倍。同时，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。后来尽管允许可超过平均年产值的30倍，但也无重大突破。本文估算被征地农民的征地补偿费仍以征地前三年平均年产值的30倍进行测算。使用2000-2013年《中国统计年鉴》中的农业(种植业)总产值和农作物总播种面积数据及《中国国土资源年鉴》中的土地出让面积数据，可估算出2002-2012年各年的征地补偿总额。估算结果如下表3所示：

      

      (2)政府资本投入估算

      鉴于《中国国土资源年鉴》只提供了2003-2008年的国有土地出让纯收益数据，2002年的国有土地出让纯收益数据引自孙辉(2014)的资料[1](150)，笔者根据“政府资本投入=土地出让收入－征地补偿总额－出让纯收益”估算出2002-2008年各年政府将生地开发为熟地并出让的资本投入额(见表4)。

      

      政府将生地开发为熟地并出让的资本投入额与土地出让面积有很强的相关关系，同时政府对于土地开发的资本投入也可能与时间变量有联系，这是因为随着时间推移，资本对地区经济增长的作用日益突出，政府可能在土地的前期开发中投入更多资本。对此，为估算2009-2012年各年的政府资本投入，使用2002-2008年的土地出让面积构建模型：

      

      式(1)中，ginves为政府资本投入，Larea为土地出让面积，t为时间变量。根据模型拟合结果，2009-2012年政府将生地开发为熟地并出让的资本投入额分别为7039.72亿元、8774.19亿元、10052.33亿元和10693.49亿元。由此可计算得出2009-2012年政府出让国有土地的出让纯收益(见下表5)。表5显示，2012年政府出让国有土地获得的纯收益为15079.31亿元。

      (3)地价“剪刀差”估算

      

      表4、5给出了2002-2012年各年的国有土地出让纯收益，假设国有土地出让纯收益(土地增值部分)由土地要素和资本要素的报酬贡献构成，那么，只要知道土地要素的贡献份额便可估算出土地出让纯收益中的地价“剪刀差”。文献中已有关于土地要素对经济增长贡献的研究，如李名峰(2010年)的研究表明，1997-2008年间，土地要素对中国经济增长的贡献率达到了20%～30%，资本要素贡献率在30%～60%之间，认为随着中国城市化和工业化的逐步实现，土地要素对于经济增长的贡献率将不断降低[17]。叶剑平等(2011年)利用生产函数和空间面板数据，发现1992-2000年、2001-2009年全国土地要素贡献率分别是13.93%和26.07%，同时期资本要素贡献率分别为76.00%和62.94%[18]。张友祥、金兆怀(2012年)运用随机前沿函数模型，使用中国2001-2008年266个地级及以上城市的面板数据，发现土地投入对中国经济增长的贡献度仅为11.42%，较大程度上低于资本要素贡献度[19]。张乐勤等(2014年)运用C-D生产函数，测算出1997-2002年安徽省建设用地投入对该省经济增长的贡献率为49.94%，同期的资本投入贡献率为28.98%，而2002-2011年，建设用地投入对经济增长的贡献趋于下降，贡献率为11.40%，同期的资本投入贡献率上升到60.82%[20]。大体而言，进入21世纪后，无论是在全国还是局部地区，土地要素对经济增长的贡献已低于资本要素，而且二者的贡献率差距呈扩大趋势。

      比较已有研究成果，本文估算地价“剪刀差”时，2002-2008年的土地要素贡献率和资本要素贡献率采用李名峰(2010年)的计算结果，由此可得出2002-2008年各年土地要素对土地出让纯收益的贡献份额。2009-2012年各年土地要素对土地出让纯收益的贡献份额则以2008年数值为基数，按式(2)计算：

      

      式(2)中，Garea为土地要素贡献份额，ginves为政府资本投入，larea为土地出让面积。

      由下表6可知，地价“剪刀差”绝对数量由2002年的671.82亿元上升到2012年的5024.13亿元，2002-2012年的地价“剪刀差”累计达到28543.24亿元，而同期的征地补偿费总额只有11755.57亿元，地价“剪刀差”数量超出农民获得的征地补偿16787.67亿元，即2002-2012年的11年间，政府通过低补偿征地造成的地价“剪刀差”是被征地农民获得的征地补偿费的2.43倍，被征地农民只获得其土地财产权益的29.17%。

      

      中国的城镇化进程中，由于土地制度的缺陷，政府垄断了城市建设用地一级市场，通过向农民低价征地和向城市建设用地需求方高价出让国有土地使用权，造成了地价“剪刀差”。地价“剪刀差”的本质原因是土地用途变更受到法律和制度层面的管制，土地发展权市场机制严重缺失，导致农民对土地发展权的收益几乎是被剥夺的。据测算，地价“剪刀差”从2002年的671.82亿元上升至2012年的5024亿元，11年累计达到28543.24亿元，远高于同期被征地农民获得的征地补偿费。要解决地价“剪刀差”问题，首先须理顺土地价格，尤其是对农民的征地补偿，需要从体制和制度方面进行。中共十八届三中全会提出，要赋予农民更多的土地财产权，对被征地农民而言，就是要重构合理的征地程序和征地补偿机制，建立以市场价值为补偿基础的土地发展权补偿制度，让被征地农民按土地要素贡献分享土地发展权增值带来的收益。地价“剪刀差”能否真正消除，很大程度上取决于政府，尤其是中央政府，是否有魄力和决心进行更深层次的体制改革，从根本上改变中国当前不可持续的地方“以地谋发展”的城镇发展和经济增长模式。

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